農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境及對策

◎吳振華

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境及對策

◎吳振華

當前，我國在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中面臨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化技術(shù)資本存量不足、市民化成本較高、制度障礙、市民化動力不足和認同度低等多種現(xiàn)實困境。要實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進的目標，應(yīng)從提高就業(yè)保障水平、深化戶籍及土地制度改革、增強市民化的動力和能力，以及建立健全城鄉(xiāng)一體的社會保障制度等方面來進行推進。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；困境

黨的十八屆五中全會提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”；“深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)”。當前，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重大的現(xiàn)實意義，也是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的困境

1.文化技術(shù)資本存量不足

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化技術(shù)資本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育程度以及掌握相關(guān)工作技能的程度。研究證明，受教育程度、熟練掌握工作技能與行業(yè)分布和收入狀況存在明顯的相關(guān)關(guān)系，受教育程度越高或能熟練掌握工作技能，其工資待遇越高，適應(yīng)城市生活的能力也越強。根據(jù)國家統(tǒng)計局（2012）調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工中初中及以下學歷的占74.5%，68.8%的農(nóng)民工既沒有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓也沒有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓，同現(xiàn)代企業(yè)對勞動者的要求相比，遠未達到城市市場競爭的要求。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化技術(shù)資本存量的不足，導致這部分群體只能長期從事傳統(tǒng)的低工作技能的行業(yè)，而這些行業(yè)往往收入較低，難以承受城市較高的生活成本。

2.市民化成本較高

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)等所需進行的各種經(jīng)濟投入［1］。從投入來源看，具體可分為政府成本、企業(yè)成本和個人成本。根據(jù)《中國城市發(fā)展報告》（2013），在我國東、中和西部地區(qū)的城鎮(zhèn)，農(nóng)民工市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均約為l3萬元；人均個人支出成本分別為2.0萬元/年、1.5萬元/年和1.6萬元/年，全國平均約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要集中支付一筆購房成本，在東、中和西部城鎮(zhèn)這筆費用平均分別為12.6萬元/人、8.4萬元/人和9.1萬元/人，全國平均約為10萬元/人，約合30萬元/戶［2］。現(xiàn)實的情況是，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入都比較低，平均年收入在4萬以下，以一家三口全勞力計算，一年收入不過10萬元，若除去其他開銷，要滿足30萬元/戶的市民化成本，缺口是非常大的。同時受現(xiàn)有戶籍制度的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還要額外承擔子女教育、社會保障等公共服務(wù)的支出。在低收入高成本的現(xiàn)實情況下，大多數(shù)農(nóng)村人口對城市只能望而卻步，嚴重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

3.存在制度障礙

（1）城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度及其附屬的社會福利制度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的根本制度障礙。近年來，國家陸續(xù)出臺了一系列推進戶籍制度改革的政策，一些省份甚至取消了農(nóng)村和城市戶籍，統(tǒng)一為居民戶籍，但從目前的實際效果來看，戶籍制度改革并沒有取得實質(zhì)性進展，其主要的原因在于戶籍背后隱含著各種公共服務(wù)和社會福利，實現(xiàn)市民化后無差別的社會福利待遇將會給地方政府帶來較大的財政壓力。

（2）土地制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的重要制度障礙。一方面，從目前的土地征地補償標準來看，現(xiàn)有征地補償標準較低，其價格和市場價格相距甚遠，同時又由于某些地方政府低價征地高價出售抬高了房地產(chǎn)價格，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本增加；另一方面，國家雖然強調(diào)“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”，但在實際執(zhí)行過程中，一些省份一旦戶籍遷出，就會將農(nóng)民的土地（山林）承包經(jīng)營權(quán)收回，并取消相關(guān)權(quán)利。導致農(nóng)民在市民化過程中有相當多的顧慮，若要農(nóng)民以放棄在農(nóng)村基本權(quán)利為代價來獲得一紙城市戶籍，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意的。

4.城市政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力不足

根據(jù)《中國城市發(fā)展報告》（2013）， 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全國人均公共成本為l3萬元，這部分成本全部由城市政府支出，考慮到目前我國還有約2.4億存量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實情況，這給城市政府帶來相當大的財政壓力。目前，我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多是跨省（市）流動，但基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌卻是以地方政府供給為主，這種情況下，若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地進入城市工作變?yōu)槌鞘袘艏蛹{地的城市政府卻不能獲得任何土地使用權(quán)及土地增值收益；同時，城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，不僅導致和加劇“城市病”，而且使落實就業(yè)、社會保障、教育和醫(yī)療等其他公共服務(wù)的壓力也會驟然增大。考慮到要承擔如此大的經(jīng)濟成本，城市政府很難有足夠的能力和意愿大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化［3］。

5.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認同度低

認同度主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對自我身份的認同和城市居民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會認同。當前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自我否定以及城市居民的排他性否定，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被稱為“邊緣人”。存在此現(xiàn)象的原因，一是我國長期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市缺乏歸屬感。雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已實現(xiàn)了職業(yè)上的轉(zhuǎn)變，但由于之前在農(nóng)村生活所形成的根深蒂固的生活方式和價值觀念并不會隨著職業(yè)的轉(zhuǎn)變而快速發(fā)生變化，形成了所謂的“文化滯后”現(xiàn)象，同時，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育程度偏低和工作技能缺乏，他們大都只能從事收入較低的工作，從而很難與城市居民建立有效的社會聯(lián)系。二是城市居民仍然對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在排斥心理。雖然城市居民普遍在主觀上承認農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市發(fā)展和建設(shè)作出了突出貢獻，但受城市中心主義的心理影響，部分城市居民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然懷有偏見甚至是排斥心理。

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

1.提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)保障水平

（1）提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍收入水平偏低，就業(yè)能力不足，工作不穩(wěn)定，一個重要的因素是缺乏相應(yīng)的職業(yè)技能，其工作能力無法滿足現(xiàn)代企業(yè)的要求。因此，必須加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓，提高職業(yè)技能。

（2）保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權(quán)益。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多在就業(yè)市場中處于弱勢地位，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權(quán)益受侵害現(xiàn)象時有發(fā)生，如拖欠工資、不簽訂勞動合同、工作條件和環(huán)境惡劣等。因此，必須建立完善相關(guān)法律法規(guī)，并加大執(zhí)行力度，同時發(fā)揮工會的維權(quán)作用，讓農(nóng)民能夠通過法律的途徑維護自身合法權(quán)益，從而減少和杜絕各種侵害勞動者權(quán)益行為的發(fā)生。

2.深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度改革

（1）深化戶籍制度改革，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市進入障礙。城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度以及與戶籍掛鉤的社會福利制度，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大制度性障礙［4］。首先，要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，還原戶籍的人口登記功能，實現(xiàn)人口的自由遷移和流動。目前，已有部分省份開始探索嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，邁出了戶籍改革的第一步。其次，逐步建立城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)供給制度。要想深化戶籍制度改革，關(guān)鍵還在于剝離附著在戶籍之上不公平的社會福利制度，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房以及養(yǎng)老等基本社會保障和公共服務(wù)的均等化。

（2）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地流轉(zhuǎn)收益。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的重要一環(huán)，政府不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。應(yīng)建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，按照土地市場價格確定征地補償標準；培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，保障農(nóng)民依法享有集體建設(shè)用地的收益權(quán)；強化承包地和宅基地的用益物權(quán)屬性，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地流轉(zhuǎn)收益，提高其定居城市的經(jīng)濟能力［5］。這樣既能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心進城就業(yè)和定居，又能促進土地的規(guī)模化經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

3.以財政支付轉(zhuǎn)移為抓手，增強城市政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力和能力

當前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是跨省市遷移，跨行政區(qū)域的遷移，必然涉及區(qū)域之間利益關(guān)系的調(diào)整和市民化成本分擔問題。若利益關(guān)系長期得不到調(diào)整和平衡，必然弱化流入地城市政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力和能力，從長遠來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也就很難真正實現(xiàn)。因此，必須出臺以財政支付轉(zhuǎn)移為抓手的協(xié)調(diào)平衡跨區(qū)域利益關(guān)系的系統(tǒng)化政策，構(gòu)建中央、省、市、縣政府和企業(yè)共同分擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的機制。一是中央政府要承擔跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本，如在財政上，可根據(jù)人口流入量對流入地城市政府承擔一定比例的轉(zhuǎn)移支付，省級、地市級范圍內(nèi)的跨區(qū)域人口轉(zhuǎn)移成本分擔和轉(zhuǎn)移支付可以參照中央層面方式辦理［6］。二是通過地方財源建設(shè)，增強其公共服務(wù)能力。同時，加強地方政府職能轉(zhuǎn)變，提高城市政府為全部常住人口提供公共服務(wù)的能力。三是充分調(diào)動企業(yè)在分擔就業(yè)培訓、權(quán)益維護、社會保障和住房條件改善等各方面成本的積極作用［7］。

4.建立健全城鄉(xiāng)一體的社會保障制度

完善社會保障制度是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要手段，應(yīng)加快建立覆蓋全體社會成員、城鄉(xiāng)一體、可轉(zhuǎn)接的社會保障制度。一是完善城鄉(xiāng)社會保障體系的政策設(shè)計。探索建立城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會保險相互銜接、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來農(nóng)民工納入到統(tǒng)一的社會保障平臺。二是提高社會保障的統(tǒng)籌層次。逐步將由地（市）級、省級統(tǒng)籌提高到全國統(tǒng)籌的層次，同時建立全國統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)，實現(xiàn)包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的流動人口社會保障的對接。三是提高社會保障的覆蓋面和保障水平。按照社會保障的“托底原則”，參保檔次越低，政府補貼越高。這樣，既可鼓勵包括農(nóng)民工、低保戶等低收入群體參保，提高社會保障覆蓋面；同時，農(nóng)村富裕人群也可以通過選擇較高繳費檔次，享受較高的保障水平，從而滿足社會成員的多層次需要［8］。

［1］［2］［4］［8］潘家華，魏后凱. 中國城市發(fā)展報告NO.6——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化. 中國科學文獻出版社， 2013年版： 124-125+227+240.

［3］［5］［7］劉海軍，謝飛燕. 推進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對策探析. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2013，（6）：59-60.

［6］蔣建森. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新及其現(xiàn)實途徑. 中共浙江省委黨校學報，2013，（5）：27.

★本文系江西省委黨校系統(tǒng)社會科學專項課題《政府主導下的失獨家庭社會支持體系研究》的階段性成果。

（作者單位：中共江西省委黨校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.016 ■ 編輯：田佳奇