建立健全檢察官履行法定職責保護機制的若干問題研究

趙金鑄 趙海龍 李彥軍

甘肅省定西市漳縣人民檢察院 748300

建立健全檢察官履行法定職責保護機制的若干問題研究

趙金鑄 趙海龍 李彥軍

甘肅省定西市漳縣人民檢察院 748300

黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分”。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《保護司法人員依法履行法定職責規定》（下稱《規定》），首個全面加強法官、檢察官依法履職保護的綱領性文件出臺，首次對司法人員履職保護做了全面規定。本文將從落實《規定》入手，針對實際工作中存在的問題，對建立健全檢察官履行法定職責保護機制中的具體問題提出建議。

一、《規定》對檢察官履行法定職責保護的體現

由于歷史和現實的原因，我國現行檢察體制對檢察官的管理仍然主要依循行政管理的模式，這種權力運行和管理方式直接影響到檢察官身份保障，實踐中存在過多影響檢察官履行法定職責的問題。因此，《規定》的出臺具有重要的意義，其從以下方面對法官、檢察官履行法定職務的保障主要體現在：

（一）完善行政干預司法登記制度。長期以來，個別領導干部、內外部人員干預司法等不正之風影響了檢察官依法辦案，損害了司法公信力。但因難以進行有效監督和追責，檢察辦案人員往往只能服從。為保障法官、檢察官不受干預、依法行使審判權、檢察權的制度設計，從而破除不當影響，維護法治尊嚴。《規定》明確，法官、檢察官依法辦理案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉，有權拒絕任何單位或者個人違反法定職責或法定程序、有礙司法公正的要求，并規定了干預司法活動和插手案件處理登記制度。

（二）明確了法官、檢察官對超出法定職責范圍的事務拒絕權。針對一些地方攤派招商引資、征地拆遷、環境衛生、掛職下鄉、行風評議等任務而影響法官、檢察官依法履職。《規定》明確，任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務。法院、檢察院有權拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責范圍事務的要求。

（三）建立了法官、檢察官行使職權免責制度。《規定》強調，非因故意違反法律、法規或者有重大過失導致錯案并造成嚴重后果的，不承擔錯案責任。同時，首次確立了非經法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究的原則，明確了懲戒委員會工作程序等等。實現了依法問責和科學免責的有機結合，有利于推動司法責任制全面落實到位。

（四）建立了法官、檢察官履職人身保障制度。近年來，因對案件結果不滿，惡意侮辱誹謗司法人員的行為層出不窮，惡意傷害司法人員的惡性事件時有發生。針對干擾阻礙司法活動，威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害司法人員及其近親屬的行為，《規定》明確，要依法從嚴懲處，并規定了有關出庭保護、禁止特定人員接觸以及其他必要的保護措施。有助于消除司法人員的后顧之憂。

（五）實現了法官、檢察官職務任免、調動的制度化。基層一線檢察官，每年要辦理各種大大小小的案件，有的情況非常復雜，有時會受到各種干擾。有的堅持原則、堅持依法辦案、堅持匡扶正義，還被調離現崗位或面臨著被調離、降級等危險。《規定》明確，法官、檢察官非因法定事由、非經法定程序不被調離、免職、辭退或作出降級、撤職處分。同時規定法官、檢察官不服處分可依法申請復議、復核，提出申訴、再申訴。

同時，《規定》要求，不得以辦案數量排名、末位淘汰、接待信訪不力等方法和理由調整法官、檢察官工作崗位。這一要求符合法官作為裁判者的職業特點，有利于構建科學合理的績效考核體系，

二、對落實《規定》建立相關機制的思考

如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制問題，以往人們已經進行了廣泛的討論，許多意見在之前《決定》和此次《規定》中有所體現，前面也進行了歸納，在此不再贅述。

（一）之前檢察機關改革舉措。基于《決定》要求，最高人民檢察院在《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》（2015年修訂版）明確提出：“建立健全檢察人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。完善檢察人員申訴控告制度，健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制和不實舉報澄清機制。建立檢察官懲戒委員會制度。”可以看出，最高人民檢察院對建立健全檢察官履行法定職責保護機制將重點從三個方面入手進行：一是建立檢察官身份保障制度；二是健全履行職務受到侵害保障救濟機制；三是建立檢察官懲戒委員會制度。從現在看，以上三點都在《規定》中得到體現，且《規定》走得更遠，更有深度。

（二）對下一步落實《規定》的思路。我們認為，在新一輪司法改革背景下討論建立健全司法人員履行法定職責保護機制的問題，是在促進和保障司法機關、司法人員依法獨立、公正行使司法權的同時，強調了對錯案的責任追究，即“辦案質量終身負責制”。只有建立健全司法人員履行法定職責保護機制，使司法人員依法獨立、公正行使司法權得到充分保障，追究其錯案責任才有相應的根據。因此，建立健全司法人員履行法定職責保護機制問題，需要與以下工作同時推進：一是人員分類管理。按照檢察官員額制的要求，將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類，探索建立各類人員的職業發展通道和職業保障制度，對各類人員實行專業化管理。二是完善檢察官辦案組織。建立主任檢察官制度。實現檢察官的精英化和職業化。同時，對主任檢察官、檢察輔助人員進行合理搭配，建立了基本辦案組織。三是明確檢察官權責清單。理順各類人員關系。依法劃分了檢察長、檢察委員會、主任檢察官、檢察官在執法辦案中的職責權限。此項工作各地在本輪司法體制改革中已有探索。如甘肅已出臺《甘肅省人民檢察院檢察官授權范圍的規定（試行）》、《甘肅省市級檢察院檢察官授權范圍的規定（試行）》、《甘肅省基層檢察院檢察官授權范圍的規定（試行）》，對全省三級檢察機關檢察官職責權限作出明確界定。四是建立監督考核機制。依托案件管理統一業務應用系統，加強對辦案流程和重要節點監督，完善執法檔案管理制度，適時開展案件評查，推動形成內外結合的立體監督機制。

三、需要繼續完善的相關機制問題

綜上所述，我們認為，建立健全檢察人員履行法定職責保護機制，應從以下方面幾個層面進行。

（一）完善檢察官辦案的監督制約機制。加強對辦案質量的監督，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督，拓寬人民群眾有序參與司法渠道，完善檢務督察制度、司法辦案內部監督制度，建立健全主任檢察官辦案責任制和責任追究制，推進人民監督員制度的法治化，構建并完善嚴格的檢察職業道德規范體系，增強檢察官職業認同，提高檢察官職業素養和能力。

（二）完善檢察官依法履職免責制度。《規定》第十一條明確，法官、檢察官非因故意違反法律、法規或者有重大過失導致錯案并造成嚴重后果的，不承擔錯案責任。應當以落實《規定》為契機，結合我國檢察職業特點，在相關法律中明確賦予檢察官依法履職免責權。保障檢察官行使職權不受影響，不因客觀原因導致的辦案錯誤而受到責任追究，對檢察官是否存在“故意或重大過失”的認定，應結合當時歷史環境、執法理念、技術條件等等諸多因素進行深入分析評判。

（三）完善檢察官身份保障機制。應根據《規定》，對《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律進行修改。我們認為，鑒于檢察官所從事的職業具有極大的專業性，對檢察官的任免，應由檢察官遴選委員會先行作出判斷，而后再由人大決定。建議將《人民檢察院組織法》人事任免單列一章，明確規定將檢察官遴選委員會的判斷程序作為人大任免檢察官的前置程序，并且詳細列出擔任該委員會委員所應具備的具體條件、選舉方式以及評審程序等相關問題。

（四）完善檢察官懲戒制度。《規定》第十四條明確，法官、檢察官履行法定職責的行為，非經法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究。法官、檢察官因違反黨紀，審判、檢察紀律，治安及刑事法律，應當追究錯案責任之外的其他責任的，依照相關規定辦理。我們建議，結合省以下人財物統一管理制度的推進，應在省一級人大常委會設立檢察官懲戒委員會，統一懲戒事務。

（五）完善履行職務受到侵害保障救濟機制。為給檢察官行使控告申訴權創造條件，應完善檢察人員申訴控告制度，健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制和不實舉報澄清機制，在立法上進一步明確檢察官控告申訴事項的受理、審查主體和處理程序、期限和救濟途徑。為保障檢察官控告申訴權的實現，使之能抵制不當干預，應考慮救濟的外部制度構建，如司法救濟渠道。

（六）健全檢察官職業保障制度。落實檢察人員分類改革要求，建立與之配套的制度體系，研究制定以檢察官等級為核心的薪酬制度，體現檢察官職業價值。以檢察官等級制為基礎，建立檢察官等級對應薪酬，提高檢察人員福利待遇保障水平，解決檢察官特別是基層檢察官職級低、待遇差、發展空間有限等問題，建立檢察官職業發展和職業保障體系。

應當注意的是，檢察官履行法定職責保護機制建立健全是一項系統工程，不可能一蹴而就。由于檢察官所承擔的職能較之法官更加復雜多樣，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題也就相對特殊。在刑事訴訟中，檢察官不僅承擔著偵查監督、公訴、刑事執行監督等職能，而且承擔著部分刑事案件的偵查職能，檢察官承擔多重職能意味著對檢察官履行法定職責保護機制問題的，需要因職能的不同而作相應的考慮。

趙金鑄：甘肅省定西市漳縣人民檢察院檢察長。

趙海龍、李彥軍，甘肅省定西市漳縣人民檢察院干警。

2016年甘肅省檢察理論研究課題“建立健全司法人員履行法定職責保護機制的若干問題研究”。