我國困境兒童保護制度的福利多元主義建構

孫 端 張容瑜 劉莎莎

國網河南省電力公司 河南鄭州 450001

我國困境兒童保護制度的福利多元主義建構

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福利多元主義是當今社會政策研究的主流范式，其福利提供多元主體的觀點對于我國兒童福利制度的發展有很大啟發。困境兒童保護是我國兒童福利政策框架內的一項重要制度安排，但是隨著近年來社會風險的不斷增加和人口結構的改變，各類困境兒童問題日益凸顯，原有的以家庭責任為主的殘補型福利制度不能滿足需要。筆者從福利多元主義理論出發，探討我國現行困境兒童保護體系所面臨的挑戰，分析各個社會主體在其中的角色和作用，進而提出完善我國困境兒童保護制度的政策建議。

困境兒童；困境兒童保護制度；福利多元主義

一、福利多元主義與困境兒童保護

(一) 福利多元主義

福利多元主義是在20世紀70年代后福利國家出現危機的歷史背景下產生的，它的出現意在解決西方發達國家在二戰后的大規模福利擴張所帶來的“福利病”，希望通過由多個社會部門來共同承擔提供福利的責任，減輕政府在福利供給中的負擔，從而幫助國家擺脫福利危機。福利多元主義主張社會福利來源的多元化，既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，福利是全社會的產物。①

在我國，福利多元主義的影響是極為深遠的，國家、市場、家庭和民間社會的四分法也被學界和政策制定者廣泛接受。對于正處在轉型期的中國來說，福利提供的多元化不僅有利于避免國家福利擴張帶來的財政負擔，也有利于引導各方主體形成合力，共同推進福利的穩步增長，尤其是民間社會主體的引入對于改變我國福利供給中的低效率和非專業化具有非常重要的作用。

(二) 困境兒童

2013年，民政部發布《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，通知對兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童和普通兒童四類，并首次將困境兒童定義為殘疾兒童、患病兒童和流浪兒童，將困境家庭兒童定義為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童以及貧困家庭的兒童。然而，一直以來，在我國正式的兒童福利制度中，“困境兒童”一詞很少被使用，官方也沒有對困境兒童進行一個非常明確的定義，但與此同時，“大眾媒體對于‘困境兒童’一詞的使用量卻呈幾何級數增長”。然而媒體運用此詞匯所要表達的內涵卻千差萬別，每個人對于困境兒童的理解也各不相同。本文中，“困境兒童”的定義既包括了現行制度所覆蓋的人群，也包括其他事實上處于困境的兒童。

二、現行困境兒童保護體制面臨的挑戰

(一) 以家庭責任為主的殘補型困境兒童保護體系

我國現行的困境兒童保護制度主要是通過公立的兒童福利機構進行保護工作的具體執行的。

在受助對象方面，孤兒、困境兒童中的殘疾兒童和流浪兒童以及困境家庭兒童中服刑人員未成年子女的是我國現有兒童保護制度的傳統對象，而針對困境家庭兒童的法定保護機制則基本處于缺失的狀態。

雖然我國現有的各類兒童救助保護機構都是公立性質的，但制度設計卻顯示出了明確的以家庭責任為主的傾向，即國家只在家庭確實無法履行監護責任的情況下伸出援手，而對于有父母但父母因各種原因（貧困、殘疾、疾病、吸毒和服刑等）無法履行或不愿履行監護義務的“事實孤兒”則難以提供幫助。此外，在兒童司法保護不力和兒童經濟福利缺乏等因素的作用下產生的受虐待兒童和貧困兒童也難以得到預防性和救助性保護。

(二) “新”困境兒童的出現與家庭保護功能的弱化

上世紀80年代以后，在計劃生育政策的影響下，我國人口、家庭和社會結構的變遷也在不斷改變人們對于困境兒童的認識和困境兒童的生存環境。這些社會變遷因素致使更多的兒童更容易處于困境之中。兩類兒童——貧困家庭兒童和受虐待兒童也逐漸被人們所關注。

在我國，貧困家庭往往缺乏撫養兒童的必要資源，尤其是在教育領域，家庭收入直接限制了兒童接受優質教育的機會。而兒童虐待造成兒童處于困境是顯而易見的。兒童虐待事件在我國呈現出高發態勢，兒童虐待現象正引起人們的重視。

總的來說，在社會變遷的背景下，原有兒童保護體制內的“困境兒童”概念已經無法涵蓋社會中的亟待解決的處于困境的兒童的問題。

(三) 國家制度性保護缺失

但是，在更多兒童處于困境的同時，國家制度性保護措施卻沒有立即加以完善。這表現在以下幾個方面：第一，未成年人法律保護體系不完善。我國政府現行的困境兒童救助保護僅僅依據國務院、民政部和其他幾個部委發布的關于孤兒救助和保障的指導意見，立法層次很低，不利于兒童保護事業的健康發展；第二，現有兒童救助保護能力不足。民政部門附屬的兒童福利機構是我國困境兒童保護的唯一部門。但是，兒童福利機構卻嚴重不足；第三，缺乏兒童困境預防報告機制。對兒童虐待治理不能僅僅通過事發后對施虐者的懲罰來進行，而應該建立事前預防報告制度；第四，缺乏國家監護制度。國家監護制度的缺乏導致無人承擔對于有父母但父母無法或不愿履行的兒童的救助保護。

(四) 兒童保護社會參與缺乏

我國現有的困境兒童救助保護事務卻存在社會參與嚴重缺失的問題。該問題表現在：首先，我國困境兒童救助保護的實施部門只能是民政部附屬公辦救助機構。這樣，一方面既缺乏公辦救助機構，另一方面又禁止私營部門建立救助機構，不僅法律上鎖死了社會力量參與困境兒童救助保護的大門，加劇了救助力量的不足，又造成無人能夠分擔政府負擔的局面。其次，家庭是兒童成長最為理想的環境，但在強調家庭承擔撫養責任的同時，對沒有家庭的孤兒救助卻忽視家庭力量。再次，我國困境兒童保護事業缺乏專業性力量的參與，不僅缺乏私營的專業救助機構，更缺乏社會工作者、康復師、營養師等有利于兒童成長的專業性人才。最后，困境兒童保護各個相關部門之間缺乏互動協調。

三、困境兒童保護制度的福利多元主義建構

(一) 困境兒童保護中的多元主體及其角色

1、家庭。家庭是困境兒童保護中的首要福利供給主體，這主要是因為父母具有撫養孩子的法定義務，這不僅是無可爭辯的道德原則，也是法律賦予父母的責任。而且，家庭作為兒童社會化的最原始場所，也是兒童成長過程中無可爭論的最佳的環境。

家庭在困境兒童保護制度中的具體角色包括：①作為預防兒童困境的原始場所；②收養、寄養孤殘兒童；③參與社區兒童困境預防和報告工作；④家庭中的個人可作為兒童保護工作人員和志愿者。

2、國家國家是困境兒童保護中的重要主體，其作用是在家庭不能承擔或不愿承擔撫養責任的情況下，為因此而處于困境的兒童提供救助保護，同時根據法律給予不愿承擔撫養責任的家庭以應有懲罰。

國家在困境兒童保護制度中的具體作用：①完善兒童福利的法律體系；②負責兒童保護政策和制度的制定和具體執行；③舉辦各種兒童保護工作實施機構；④補貼民間兒童保護機構，或者購買其服務；⑤利用國家強制力執行兒童困境報告制度和國家監護制度；⑥依法打擊兒童傷害行為。

3、民間社會民間社會（第三部門）是兒童保護制度中最有活力的福利提供者。具體來說，在福利多元主體理論中，民間社會主要是指從事社會服務的非營利組織、慈善機構、志愿者組織等。它們主要扮演以下幾種角色：①作為具體保護服務和救助提供者（一般通過政府向其購買服務的形式）；②作為具體保護工作的評估和監督者；③作為兒童保護法律法規額福利政策制定的建議者和參與者；④作為志愿服務的組織者；⑤作為民間慈善資金的籌集和使用者。

4、市場。值得討論的是，市場作為福利多元主義四分法中的一個重要主體，在困境兒童保護和救助體系中并不是一個顯而易見福利提供者。對于那些因貧困和殘疾而處于困境的兒童來說，通過市場去購買所需的服務并不合乎邏輯。

但是，在整個兒童福利制度當中，家庭和個人能夠通過市場購買到各種兒童福利產品和服務（例如優質的兒童照顧機構），就業市場中關于職工福利的競爭（例如充分的產假、照顧兒童的時間等）也可以間接地保護兒童的健康成長。②因此，雖然市場并不能作為兒童保護的直接福利供給主體，但其可以作為整個兒童福利的供給主體，從而在一定程度上參與兒童困境的預防。

(二) 現階段完善我國困境兒童保護的政策建議

1、健全兒童保護法律體系目前，我國的兒童保護法律體系缺并不健全，很多工作得不到法律的保障，因而容易出現各種問題。健全兒童保護法律體系需要做到以下幾點：①盡快進行《兒童福利法》的立法工作，對我國兒童保護制度做好頂層設計；②將現有孤殘兒童救助部門規章提升至國家法律或國務院行政法規級別，并將其至于兒童福利立法的總體框架之下；③修訂完善《婚姻法》、《收養法》、《民法通則》中關于婚姻、收養的規定以及《未成年人保護法》中關于私營兒童福利機構建立的規定，進一步放寬公民收養兒童的限制條件，促進民間收養合法化；④加強未成年人司法保護，嚴懲兒童遺棄、虐待、性侵、人口販賣等行為，強化家庭兒童撫養責任。此外，后文中提到的所有政策措施也需要相應法律的支撐。

2、健全困境兒童分類保護機制。在困境兒童無法被現有制度所完全覆蓋的情況下，應盡快通過立法手段進一步明確困境兒童定義和分類，以進一步明確個人和國家在兒童監護中的責任。

首先，應根據國家人力物力和財力，將可進入公辦兒童福利機構的困境兒童的范圍從孤兒兒童拓展至“事實無人撫養的兒童”，包括：父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童。

其次，對于有人撫養的殘疾兒童、患嚴重疾病（例如艾滋病、先天性心臟病等）的兒童、流浪兒童等，應建立短期的康復或救助機制，幫助其盡快困境。

再次，對于貧困家庭兒童，尤其是農村貧困留守兒童、城市貧困流動兒童，應建立依托社區的服務機構和兒童撫養津貼。

最后，對于所有兒童，應建立完善的兒童虐待報告機制和國家監護體制。這將在下文中單獨論述。

3、改革政府兒童保護管理體制我國現有的兒童保護在主要歸屬民政部門管理的同時，教育、財政、人力資源和社會保障、公安等部門在其中也同時發揮重要作用。此外，法院、檢察院承擔了兒童司法保護的責任，而社區也參與了非常多的工作。而這種多頭管理模式造成了行政效率的底下。因此，應改革政府管理體制，建立行政等級較高的兒童福利或兒童保護專門機構，并在其中建立專門的困境兒童救助保護部門，以協調政府各部門的工作。而且，專門保護部門的建立也有便于政府與第三部門組織進行溝通聯系。

4、建立兒童困境預防和報告機制和強制性國家監護制度。建立完善的兒童困境預防和報告機制的目的，是在兒童尚未遭受或剛剛開始遭受困難時給予適時的幫助。在兒童保護制度當中，它也能夠起到對家庭履行監護責任的監督作用。在實踐當中，強制性的兒童保護報告制度是預防兒童虐待的必要工具。兒童困境預防和報告機制可依托社區建立，并由專業化救助保護機構進行具體工作。兒童困境預防和報告機制應對每個兒童建立檔案信息，并對處于潛在危險之下的兒童進行識別，以及時獲知社區內兒童虐待和其他惡意傷害事件的發生。在發現有關兒童傷害、虐待和忽視的證據的前提下，應及時向公安、檢察部門和其他利益相關者提供信息。

在建立兒童困境預防和報告機制之后，應依據《未成年人保護法》和其他相關法律，剝奪不適宜監護兒童人員的監護權，并將監護權臨時移交給專業的兒童保護機構，最后由專業兒童保護機構根據兒童的情況提請司法部門對兒童的監護權做出裁決。

5、依托第三部門建立專業化保護機構

我國目前的公辦兒童保護機構不僅數量難以滿足龐大的需要，且行政色彩過于濃厚，救助效率不高。因此，應依托第三方部門建立專業化的保護機構并增強現有救助機構的專業性。這些第三部門包括：致力于兒童公益慈善事業的各類基金會、慈善團體和志愿者組織，社會工作機構，兒童醫療機構等。

引入第三部門可以采取以下幾種方式：①政府可向專業的兒童社會工作機構、兒童醫療康復機構購買服務，將機構的專業力量引入各類公辦社會福利院、醫院、學校和社區；②許可社會組織、個人和企業建立民辦非盈利兒童救助機構；③通過公建民營或引入第三方專業管理團隊的模式，完善公辦福利機構的管理；④引入第三方評估機制，對公辦和民辦機構的救助成效予以評估和監督。

注釋

①Bradbury, B. Child Poverty： A Review [R]. Social Policy Research Centre, University of New South Wales, 2003.

②楊志超.美國兒童保護強制報告制度及其對我國的啟示[J].重慶社會科學,2014(7)：54-60

[1]楊志超.美國兒童保護強制報告制度及其對我國的啟示[J].重慶社會科學,2014(7)：54-60

[2]Bradbury, B. Child Poverty： A Review [R].Social Policy Research Centre, University of New South Wales, 2003.

孫端（1990.11—），河南南陽人，國網河南省電力公司經濟技術研究院。

張容瑜（1991.10—），河南新鄉人，國網河南省電力公司檢修公司。

劉莎莎（1985.01—），山東濟南人，國網技術學院。