創(chuàng)新地區(qū)公共服務(wù)供給，合理規(guī)避合同外包腐敗

梁思琪

(中共椒江區(qū)委黨校 浙江 臺州 318050)

創(chuàng)新地區(qū)公共服務(wù)供給，合理規(guī)避合同外包腐敗

梁思琪

(中共椒江區(qū)委黨校 浙江 臺州 318050)

轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)供給職能，不僅是響應(yīng)全面深化改革的應(yīng)有之舉，同時也是建設(shè)現(xiàn)代化政府、創(chuàng)新其治理方式的必經(jīng)之路。將市場操作機(jī)制引入政府公共部門，對于提升人民的生活水平、增強(qiáng)公眾的政治意識、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。但是，臺州地區(qū)的公共服務(wù)合同外包實踐仍相當(dāng)不充分，同時還暗藏腐敗風(fēng)險。因此，在鼓勵政府在公共部門引入公共服務(wù)合同外包模式的同時，必須警惕其間的政企(政商)腐敗風(fēng)險。這對于眼下地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)具有實在的實踐價值：創(chuàng)新供給模式，為政府和企業(yè)生成發(fā)展“動力”；設(shè)置競爭門檻，對企業(yè)施以“壓力”；授權(quán)參與供給，釋放生產(chǎn)“能力”。鼓勵共同監(jiān)督，培養(yǎng)主體意識，實現(xiàn)全面監(jiān)管以規(guī)避腐敗風(fēng)險。

公共服務(wù);合同外包

1 踐行公共服務(wù)合同外包對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

社會的發(fā)展伴生著需求類別的多元。正是在這一背景之下，公共服務(wù)合同外包作為新公共管理運(yùn)動在我國實踐的一種新模式，成為國家行政改革的重要內(nèi)容。改革之前的政府進(jìn)行社會治理、提供公共服務(wù)最突出的特點(diǎn)在于政府善于利用國家權(quán)威，塑造政府的主導(dǎo)者形象，在公共服務(wù)供給上形成壟斷。而改革后的公共服務(wù)合同外包模式就試圖轉(zhuǎn)變這樣的局面，提倡通過簽訂合同，將提供各類公共服務(wù)的職能交予具有更高效率的政府以外的社會組織(包括企業(yè)、第三部門)來承包的外包制度①。這種供給模式上的創(chuàng)新，能夠充分調(diào)動政府與社會兩大治理主體的積極性，提升公民的政治意識；充分挖掘和利用民間的治理能力，提高行政效率，擴(kuò)大公共服務(wù)供給范圍，平衡地區(qū)間的公共服務(wù)供給水平；充分開拓政府治理資源，將民間資源轉(zhuǎn)化為為人民服務(wù)的治理優(yōu)勢，也利于當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期各經(jīng)濟(jì)要素的流動性發(fā)展。這一舉措，對建設(shè)區(qū)域 “服務(wù)型政府”、“掌舵”②型政府，提升區(qū)域人民政治素養(yǎng)和促進(jìn)地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有前瞻性意義。

2 當(dāng)前臺州公共服務(wù)合同外包實踐中凸顯的問題及潛在隱患

20世紀(jì)90年代起，我國政府開始摸索著嘗試向社會購買公共服務(wù)。廣東深圳、江蘇無錫、上海、南京等地較早開始推行這一新模式，浙江省杭州市上城區(qū)、寧波市海曙區(qū)等地政府也紛紛開始推行向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)。相較之于上述幾個地區(qū)公共服務(wù)合同外包的發(fā)展，臺州市在這一領(lǐng)域的發(fā)展存在一些較為突出的問題：

2.1 盲目追求外包多元化。在幾次實際調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，臺州地區(qū)的公共服務(wù)外包發(fā)展起步晚，其速度和進(jìn)程較之于上海、杭州、寧波等地區(qū)較為緩慢，且既有發(fā)展成果較少。而近幾年，因為政策上給予的支持，好的成果同時也開始顯現(xiàn)出公共服務(wù)合同外包的優(yōu)勢，公共服務(wù)合同外包發(fā)展速度不斷加快：其外包種類、范圍都在不斷增加。發(fā)展公共服務(wù)合同外包不僅能夠幫助政府節(jié)約財政資金，還能被視為基層政府建設(shè)的成果，納入績效的考量。因此，部分公共服務(wù)合同外包的類別的呈現(xiàn)出一定的盲目性；在推廣過程中，缺少對實際情況的考察和科學(xué)分析，出現(xiàn)強(qiáng)行推廣，企圖實現(xiàn)公共服務(wù)合同外包的一步到位。這已經(jīng)背離了這一模式的初衷，不僅無法實現(xiàn)其應(yīng)有價值，而且因為欲速不達(dá)而產(chǎn)生難以預(yù)計的后患。

2.2 相關(guān)專業(yè)知識儲備不足。通過合同的形式將公共服務(wù)承包出去是一項非常專業(yè)的各種。它不僅需要企業(yè)(承接主體)的專業(yè)力量，同時，它對政府(授權(quán)主體)也具有很高的專業(yè)要求。雙方的專業(yè)知識、專業(yè)素養(yǎng)是公共服務(wù)能夠有效實現(xiàn)外包的有力支撐。但現(xiàn)實是，負(fù)責(zé)這方面工作的政府公職人員不僅對公共服務(wù)合同外包的程序了解不透徹，對相關(guān)政策不熟悉，理解不充分。同時對外表現(xiàn)出來的專業(yè)素質(zhì)不夠硬：對相關(guān)服務(wù)的市場不夠熟悉，在競標(biāo)中不關(guān)注成本的比對，出現(xiàn)盲目追求低價的行為。以上都嚴(yán)重制約了該模式的最終成效和發(fā)展。

2.3 政府管理失控。政府在公共服務(wù)合同外包過程中存在偷懶、瀆職和玩忽職守的行為。在公共服務(wù)合同外包的實踐過程中發(fā)現(xiàn)，按照既有的條件刪選下，政府官員一般能夠找到滿足條件的相應(yīng)服務(wù)的代理商，但政府卻沒有充分的激勵去發(fā)現(xiàn)更好的承包商，也沒有動力去監(jiān)督承包商。政府官員對代理人的監(jiān)督程度和努力與他們的工作報酬無關(guān)，這一現(xiàn)實導(dǎo)致監(jiān)督作用大打折扣，造成政府管理失控。

2.4 未能整合地區(qū)特色。寧波等地在實踐公共服務(wù)合同外包時，有意結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，合力發(fā)展，最終使該地區(qū)的這一模式具有地區(qū)特色：寧波在居家養(yǎng)老外包、公共文化外包和食品安全檢測外包上已經(jīng)形成了具有寧波特色的先進(jìn)做法；上海在與居民生活直接相關(guān)、且人力資源密集型的項目上也取得了突出的成效，為社會關(guān)注。但是，臺州地區(qū)在發(fā)展公共服務(wù)合同外包的過程中，沒有充分發(fā)揮臺州地區(qū)的特點(diǎn)和人文特色，發(fā)展路徑單一，方向不明確，無法形成聚力效果。如何結(jié)合臺州地區(qū)特點(diǎn)、人文特色，走出一條具有臺州本地特色的公共服務(wù)合同外包之路，是接下來必須要探索的。

2.5 社會資本③異化。權(quán)力也是一種資源，權(quán)力是公共部門的壟斷品，卻是企業(yè)的稀有資源。因此，企業(yè)一直喜歡都通過項目等平臺，與政府發(fā)生各種各樣的聯(lián)系。外包公共服務(wù)實際上就是將公共服務(wù)供給職能這一權(quán)力授權(quán)給社會力量的行為，也因此企業(yè)在外包合作中表現(xiàn)的尤為積極。受我國傳統(tǒng)思想中“熟人社會”、鄉(xiāng)土人情等習(xí)俗的影響，無論是過去還是現(xiàn)在，中國的社會就是一張由各種關(guān)系編織的大網(wǎng)，社會資本在其中能夠且能較大的發(fā)揮作用。社會資本的異化表現(xiàn)為在政府與企業(yè)在互動過程中，利用所編織的社會網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和彼此的信任，產(chǎn)生“灰色交易”行為?！敖畼桥_先得月”的思想作用于公共服務(wù)合同外包實踐，就容易滋生腐敗，導(dǎo)致政企間出現(xiàn)不良交易甚至政企間腐敗。

3 創(chuàng)新地區(qū)公共服務(wù)供給，合理規(guī)避合同外包腐敗

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，也是推進(jìn)工作的有效手段?！靶】瞪鐣睆奶岢?，到全面建設(shè)小康社會目標(biāo)完成，再到最新的一個更高的奮斗目標(biāo)：“全面建成小康社會”，表明我們的社會在不斷的進(jìn)步，發(fā)展水平也在穩(wěn)步上升，社會主義建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)打好了，上層建筑的建設(shè)成果也須得與之匹配。民眾對公共服務(wù)的需求在不斷上升，這一需求不僅表現(xiàn)為橫向上對類別的要求，也在縱向上對公共服務(wù)縱深程度提出了要求。為此，必須堅持創(chuàng)新發(fā)展，把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置④。公共服務(wù)合同外包是政府行政管理制度上的一項創(chuàng)新，推行公共服務(wù)合同外包模式，就是在提供公共服務(wù)這一職能上進(jìn)行創(chuàng)新。為此，我們要不斷推進(jìn)公共服務(wù)合同外包的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新。培育社會力量成為推動公共服務(wù)發(fā)展的新的發(fā)展動力。通過合理調(diào)配社會資源，實現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新供給方式，實現(xiàn)更多更好的供給。

臺州地區(qū)依山傍水，其獨(dú)特的歷史和地理優(yōu)勢使之成為中國沿海城市中經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走在發(fā)展前列的城市之一。臺州的政治、軍史、黨建、海洋文化也賦予了這座城市鮮明且獨(dú)特的個性，并對各種創(chuàng)新之舉保有高度的接納性。溫嶺的參與式預(yù)算就是其中的一種創(chuàng)新。這是我們的歷史自信，所以，在推進(jìn)公共服務(wù)合同外包模式的實踐中，我們也要有這種歷史自信。在這一過程中，我們也必須多方面考量，為臺州公共服務(wù)社會化發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇。其中具體操作建議如下：

3.1 合理選擇外包領(lǐng)域。針對本市實際情況，科學(xué)分析各類公共服務(wù)領(lǐng)域合同外包的操作可行性和預(yù)期取得的價值。近期，我市針對體育事業(yè)的發(fā)展，下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買公共文化體育服務(wù)的管理辦法》，對切實推進(jìn)公共文化體育服務(wù)社會化發(fā)展提供了指導(dǎo)。臺州地區(qū)重視體育建設(shè)，《辦法》中也提到政府要增加有關(guān)文化體育政策研究與咨詢，以及對外、對港澳臺在文化體育交流等內(nèi)容上的購買，這符合本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，是合理選擇外包領(lǐng)域的典范，值得提倡并推進(jìn)。

3.2 做好政策落地工作。中共十八屆三中全會做出了關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，國務(wù)院也給出了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)，財政部、民政部、工商總局一起印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》。以上作為推進(jìn)公共服務(wù)合同外包發(fā)展的總的政策依據(jù)，在地方實際的發(fā)展過程中，地區(qū)基層政府應(yīng)該靈活根據(jù)實際發(fā)展，制定地方性政策、行政規(guī)章和條例，以更好的服務(wù)于地方公共服務(wù)合同外包的發(fā)展。

3.3 做好干部知識匹配工作。一方面，政府公職人員必須具備相關(guān)的公共服務(wù)合同外包知識，了解公共服務(wù)合同外包的程序。中央政策和地方政策應(yīng)該成為有關(guān)公共部門學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，熟知與該領(lǐng)域相關(guān)的法律知識，實現(xiàn)政策、法律了然于胸；另一方面，公共部門中負(fù)責(zé)與社會組織對接的公職人員也必須對該服務(wù)中涉及的各項物品的市場行情有足夠的了解，學(xué)會價格比對。不盲目追求外包服務(wù)提供的低價，也不為謀私利而擇高價，始終遵從高性價比的原則選擇外包組織。

3.4 全面監(jiān)管，構(gòu)建腐敗防控機(jī)制。從體制監(jiān)督到市場監(jiān)督，從內(nèi)部監(jiān)督到社會監(jiān)管，推行公共服務(wù)合同外包必須建立立體的監(jiān)管機(jī)制；警惕熟人社會、人情社會的滲透，杜絕社會資本異化，合理誘導(dǎo)對社會資本的使用，壓縮腐敗空間，規(guī)避腐敗。構(gòu)建公共服務(wù)合同外包腐敗的監(jiān)管體制的原則就是化壓力為動力，使動力促能力。

3.5 形成臺州特色，培育社會責(zé)任。根據(jù)臺州對人口的第五次普查結(jié)果顯示，臺州市已全民進(jìn)入老年型社會。在公共服務(wù)建設(shè)中體現(xiàn)出對老年型社會的關(guān)注，創(chuàng)新公共服務(wù)供給內(nèi)容及供給方式，可以成為臺州特色之一；臺州文化根在山海，山海文化也成為了臺州的一張名片。在政府與社會力量合作共推公共服務(wù)之際，如能利用政企間合作的平臺，將推廣海洋文化、紅色文化等具有臺州特色的內(nèi)容融入進(jìn)去，不僅能夠增強(qiáng)對本市城市特色的宣傳力度和廣度，同時也能間接增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任心，幫助弘揚(yáng)本土文化，從肌膚到骨髓、由表及里地增強(qiáng)對海洋文化、紅色文化的認(rèn)同與認(rèn)知。

注釋:

① 十八屆三中全會提出，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)，對社會組織承接政府購買服務(wù)工作提出了新的更高要求。

② ，譯本為《改革政的府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，是美國著名學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的一本關(guān)于如何在政府部門和私營公司內(nèi)部解決官僚主義等問題的書籍。本書認(rèn)為必須通過創(chuàng)新的手段，才能解決存在的弊端?！捌鸫呋饔玫恼赫贫娑皇莿潩{”是本書的第一章，本書認(rèn)為，政府必須對自身有新的認(rèn)知和定位：政府是站在高地觀全局，掌方向的部門，而不是事無巨細(xì)，事事親為的部門?！罢贫妗钡暮x就是如此。

③ 社會資本是指個體或團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)：社會網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，是人們在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來的資源。

④ 這一說法在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上提及。

梁思琪(1991-)，女，漢族，浙江省臺州市路橋區(qū)，教師，助理講師，研究生學(xué)歷，中共椒江區(qū)委黨校，行政管理。

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