人民代表大會制度的完善與國家治理體系現代化

◎楊雪冬

人民代表大會制度的完善與國家治理體系現代化

◎楊雪冬

當代中國政治制度是中國人民經過百年探索和制度選擇確立的制度體系，既符合中國國情，也帶有鮮明的現代性。人民代表大會制度作為根本政治制度，“是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體”。由于其集中體現了“人民主權”和代議制精神，因此是具有鮮明現代性的制度。

習近平在紀念人民代表大會制度建立60周年的講話中說，“中國共產黨領導中國人民取得革命勝利后，國家政權應該怎樣組織？國家應該怎樣治理？這是一個關系國家前途、人民命運的根本性問題”。人民代表大會制度就是回答這些問題的答案。

人民代表大會制度與當代中國治理體系

與國家治理體系的大部分構件一樣，人民代表大會制度是在中華人民共和國成立之后被創建的。近代以來，代議制曾經有過國會、議會、參議會等多種形式，人民代表大會制度則是中國共產黨提出的代議制形式。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中就討論了在一個新中國中如何組織政權機關的政體問題。他說，沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。基于近代以來中國憲政建設的教訓和中國共產黨在根據地斗爭中積累的經驗，他設想，“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府”。

1949年通過政治協商會議實現民主建政后，對于這個新的國家來說，最為迫切的任務是，如何設計一種現代的，為世界各國普遍接受的制度形式，實現國家政權產生和運行方式從軍事化向常態化的轉變。制訂憲法和建立人民代表大會制度就承擔著這種歷史使命和制度責任。人民代表大會制度的建立，從三個方面賦予了當代中國治理體系的現代性。

首先，以普選產生國家權力機關的方式替代了武裝奪取政權的軍事方式，建立了全國性的政權。人民通過選舉代表，實現了對國家的授權，體現了人民主權原則，確立了人民與國家之間的現代關系，以民主的方式解決了國家權力的來源問題，并使國家政治生活從軍事化狀態轉入定期選舉、定期更替的常態化。

其次，采取“自下而上”的層層遞進選舉方式，將人民組織起來。彭真說，人民代表大會是“全國人民的基本的組織形式。所謂基本的組織形式，就是說只有通過它才能把四萬萬七千五百萬人民組織起來，離開它人民組織不起來”（彭真：“開好人民代表會議，改善黨對政權的領導”，《彭真文選》，第222頁。人民出版社，1991年版）。明確了國家各級權力機關之間的權力來源關系，反轉了傳統上“自上而下”層層加封手段的權力授予方式，實現了國家權力關系的現代化。

第三，人民代表大會是最高權力機關，通過選舉產生了人民政府、人民法院和檢察院等其他國家機關，明確了這些機關之間的關系，并將這些關系通過《憲法》固定下來。這些主要國家機關的建立，實現了現代國家治理體系的內部結構和主要職能的完備化。各級人民代表大會具有立法、重大事項決定、監督等職權。這樣就解決了人民意志上升為國家意志，再轉化為國家行動這個現代治理關系，為提高國家治理的績效提供了制度保障。

董必武曾經深刻地指出了人民代表大會制度在整個國家治理體系中的重要性。他說，我們國家有很多制度，如婚姻制度、稅收制度、司法制度、軍制、學制等等，但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉。

人民大表大會制度的發展演進

經過60多年的發展演進，人民代表大會制度在不斷適應國情和滿足經濟社會發展需要的過程中，定位逐漸明確，功能不斷實現，已經成為整個國家治理體系實現現代化必不可缺的制度要素。

回顧60年的發展歷程，可以清晰地看到人民代表大會制度的發展大致經歷了三個階段，第一個階段是1954年到1963年人民代表大會制度初創時期。根據1954年《憲法》，建立了全國人民代表大會常務委員會，但1953年建立的地方各級人民代表大會并沒有設立常務委員會。在計劃經濟體制下，各級人民代表大會雖然代表性廣泛，但是榮譽性明顯；而且在權力不斷集中的情況下，功能單一。第二個階段是1964年到1977年的中斷期。“文革”十年，整個國家的政治生活陷入混亂。1964年12月第三屆全國人大一次會議后，全國人大連續10年沒有再召開。1975年1月，四屆全國人大開了一次會議后，又間斷了3年。地方各級人大陷入癱瘓，受到革命委員會的嚴重沖擊和破壞。第三個階段以1978年第五屆全國人大第一次會議召開為標志，開始了人民代表大會制度健康發展的新階段。

雖然在過去30多年的發展過程中，人民代表大會制度也遇到過坎坷，經歷過曲折，但始終堅持將實現人民當家作主和實現國家政治生活規范化制度化法治化作為發展的基本目標，不斷提高制度能力，更好地發揮根本政治制度對其他制度的規范和塑造作用。這主要體現在以下方面：

首先，人民代表大會與執政黨的關系逐步納入憲法和法律框架。執政黨是中國政治生活的領導核心，人民代表大會是國家最高權力機關，也是黨領導人民實現當家做主的主要制度。但是在現實中，二者的關系長期糾纏于“黨大”還是“法大”這樣非此即彼的爭論中，一些黨委在決策過程中缺乏對人民代表大會及其常委會的應有尊重，不僅干擾了人大的正常運行，也加深了其“橡皮圖章”的消極形象。從中國共產黨十三大以來，如何完善人民大會大會制度就是中國民主政治建設的重要組成部分。執政黨提出要不斷改進黨的領導、人民當家做主和依法治國三者之間的關系，通過執政能力建設、社會主義法治國家建設、擴大公民有序政治參與、以及協商民主建設等多種制度建設，多層次多維度地提高民主法治水平。人民代表大會與執政黨之間的關系逐步被納入憲法和法律框架下進行審視。一方面執政黨明確提出，包括政黨在內各種組織以及個人都必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，這在理論上消除了“黨大”還是“法大”的根源；另一方面，執政黨提出要推動人民代表大會制度與時俱進，支持發揮人大及其常委會的作用，引導和發揮好人大代表依法履職的積極性，不斷完善人大的工作機制。在體制機制能力建設等方面的具體舉措有助于人民代表大會制度實際效果的有效發揮。

第二，人民代表大會制度在結構上日趨完整。人民代表大會制度，是建立在從中央到地方各級政權之上的一套完整制度。1979年，隨著新的《選舉法》和《地方組織法》的制訂實施，地方各級恢復了人民代表大會制度，從省到縣三級建立了人大常委會，在鄉鎮建立了人大主席團。根據1982年《憲法》，在全國人民代表大會和較大的市以上的地方人民代表大會設專門委員會。并且適應經濟社會發展的需要，不斷增加專門委員會的類別。從第六屆全國人民代表大會起，設立了民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會。1988年，第七屆全國人民代表大會增設了內務司法委員會。1993年第八屆全國人民代表大會又增設了環境保護委員會。1998年第九屆全國人民代表大會又增設了農業與農村委員會。這些專門委員會是常設性機構，受全國人民代表大會領導，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領導和監督。專門委員會的設立，既提高了人大工作的專業化水平，也保證了對于國家管理主要領域的立法監督工作的常態化。人大常委會組成人員的專職化水平也在不斷提高。據統計，全國人大常委會組成人員的專職化程度在六屆為63%,七屆為74%,八屆則上升為78%。2003年第十屆全國人大開始設立專職常委。此前和之后，一些地方人大也進行了相應的改革探索，目的都是為了改進人大常委會的年齡結構和知識結構。

第三，人民代表大會及其常委會的職權逐步有效發揮。雖然各級人民代表大會及其常委會因為層級的不同，職權存在著差別，但是選舉、任命和罷免權、監督權和重大事項決定權是各級人大及其常委會的共同職權。全國人民代表大會還享有修改、監督憲法實施權和立法權。經濟社會的快速發展，導致了問題，引發著變革，使得各級人大及其常委會享有的法定權力不斷被激活，從法律文本走向現實生活。在多項職權中，立法權和監督權的行使更為突出。為了實現社會主義法治國家的建設目標，從全國人大到各級地方人大，積極投入到立法和執法監督工作中。一些重要法律不斷推出，比如1999年《行政復議法》通過實施，2000年，《立法法》通過并實施，2004年《行政許可法》開始實施，2007年《物權法》通過實施。據統計，從1997年到2010年底，各級人大制定法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，實現了建成中國特色社會主義法律體系的立法目標，為在市場經濟條件下調節國家與社會、個人之間關系提供了法律依據，為法治國家、法治政府、法治社會建設提供了法律條件。在行使監督權方面，各級人大，尤其是地方人大在執法檢查、述職評議、代表評議、個案監督、財政預算和執行監督等方面進行了創新探索，既將法律賦予的監督權具體化，也推動了“一府兩院”的工作。2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》通過，為監督權行使的制度化、規范化提供了依據。

第四，人大代表的結構和能力不斷改進。人大代表是人大制度運行中的活躍主體，也是人大制度與廣大人民群眾聯系的紐帶。人大代表的結構和素質能力一直是社會關注和討論的熱點問題，被視為制約人大制度運行效果的重要因素。1979年新制定的《選舉法》將直接選舉人大代表的范圍由鄉、鎮、市轄區、不設區的市擴大到縣和自治縣一級，但是在實際運行中，人大代表的推薦和代表份額的分配有著很強的組織化色彩，這雖然保證了代表結構上的完美，但是限制了代表選舉的競爭性以及代表履職時的責任心。隨著公民政治參與意識的增強，地方人大代表選舉的競爭色彩也在增強。2003年，在北京、深圳等地的縣、區人大代表換屆選舉中，一些公民以個人身份參加選舉，成為一時的新聞事件，并由此引發了對“獨立候選人”的討論。各級地方人大也通過健全代表聯絡機構、拓寬代表與選民的聯系渠道、增加候選人在選舉中與選民見面環節、加強代表的培訓等方式，來提高代表的履職責任意識和履職能力。而人大代表結構的最大變化是十七大報告中提出的“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。為了落實這個建議，2010年《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法（修正案）》通過，從而徹底實現了選舉權上的城鄉“同票同權”。這也意味著是中國的平等選舉原則在“地區平等”、“民族平等”之外，又增加了“人人平等”，真正實現了普選制。

第五，人大工作機制和工作程序不斷完善。人大常委會及其工作機構擔負著人民代表大會制度的日常運行。由于各級人民代表大會實行年會制，會期短，代表實行兼職化，所以人大的職權實際上主要是通過常委會及其工作機構執行的。改革開放以來，各級人大常委會逐步擺脫了領導干部工作“最后一站”的形象，工作機構更加健全，工作人員的專業化水平不斷提高。各級人大常委會及其工作機構的運行更加制度化、規范化，不僅成為國家機關中依法依規運行的表率，在專業能力等方面也有了很大的提高。一些地方人大在選舉工作的組織、代表聯絡和履職、提高立法質量、回應社會關切等方面積極進行了探索創新，并推動了國家有關制度的建設。

從體系績效來看，人民代表大會制度完成了兩個基本功能：一是將執政黨的意志通過民主形式轉化為國家意志；二是根據經濟社會發展和國家治理的需要，加快立法工作。這兩個功能的實現，既符合國家治理體系現代化的價值追求，也為國家治理體系整體績效的提升提供了民主化、法治化的保障，并構建了整個體系的現代性特征。

人民代表大會制度的完善

人民代表大會制度的上述變化，也是整個國家治理體系現代化的具體表現。但是，與國家治理體系現代化滯后于經濟社會生活現代化一樣，人民代表大會制度的發展也滯后于經濟社會多元化產生的巨大變化，并且滯后于國家治理體系的整體發展要求。相對于經濟社會的重大變革，以及公民政治參與意識和能力的提升，目前的人民代表大會制度還略顯粗糙，在許多方面缺乏操作性和系統，并且理論建設缺乏系統性。

人民代表大會制度的功能發揮還帶有很強的形式性，在反映和整合日益多元化的民意、更有效地運用監督職能、提高整個國家治理體系的民主化、法治化水平等方面還有很大的拓展和提升空間，需要采取更為切實可行的舉措。而功能從形式向實質的轉化，是國家治理體系和能力現代化最迫切需要的。

一些重要問題還需要在理論和實踐中得到解決。比如，如何更好地發揮執政黨在人大工作中的領導作用，如何提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化，如何更有效地行使人大的立法、監督、重大事項決定等職權，如何改進代表選舉制度，如何提高代表的參政能力、加強代表與選民之間的聯系溝通，更充分地發揮代表的作用等。

胡錦濤在2004年慶祝人民代表大會制度建立50周年的講話中曾對人民代表大會制度發展提出四個方面的要求：進一步加強和改進立法工作，提高立法質量；進一步加強和改進人民代表大會的監督工作；進一步密切各級人民代表大會同人民群眾的聯系；進一步加強各級人民代表大會及其常務委員會的組織制度和工作制度。十年后，習近平在紀念人民代表大會制度建立60周年的講話中，提出要加強和改進立法工作；加強和改進法律實施工作；加強和改進監督工作；加強同人大代表和人民群眾的聯系；加強和改進人大工作。與十年前相比，增加了“加強和改進法律實施工作”的新要求。應該說，這五個方面的工作是人民代表大會制度的基本職能，也是人民代表大會制度現代化的核心內容。隨著人民民主權利意識和民主能力的不斷增強，人民代表大會制度必須繼續堅持正確的發展完善路線，不斷在制度化、回應性、整合能力等多方面多做努力，以更好地實現整個治理體系對其的績效期待。

（楊雪冬，中共中央編譯局研究員/責編劉玉霞）