人大代表賄選解決路徑

◎陳家剛

人大代表賄選解決路徑

◎陳家剛

最近一段時間，遼寧人大代表賄選案的曝光，讓人大代表選舉成為舉國關注的焦點。事實上，遼寧人大代表賄選案并不是最近兩年曝光的第一個人大代表集體賄選案例。早在此前，湖南衡陽人大代表賄選案就率先被揭露，并引起舉國震怒。2014年1月15日，習近平總書記在中紀委十八屆三次全會上的講話中對“衡陽破壞選舉案”擲出六問：“這里面的共產黨員到哪兒去了？市委和市政府到哪兒去了？當地人大領導班子和領導干部到哪兒去了？當地的紀委到哪兒去了？這些人的黨紀國法觀念到哪兒去了？這些人的良知到哪兒去了？”這六問振聾發聵，反映了“衡陽破壞選舉案”背后的嚴重問題。

那么，這兩個賄選案有何危害？說明了什么問題？其發生的原因在哪里？又應該如何應對呢？下文對此將簡要分析。

一、賄選的危害

首先，賄選直接造成了兩級權力機關的“崩潰”。據新華社的數據，523名省人大代表涉及遼寧賄選案。遼寧省十二屆人大常委會62名人員中，有38人代表資格被終止，其常委會成員不足半數，無法正常履職。而衡陽賄選案中，512名衡陽市人大代表因收受錢物而辭職，占總數的97%。此外，未送錢拉票但工作嚴重失職的5名遼寧省人大代表和3名市人大代表被終止代表資格。衡陽的省人大代表只剩20人，市人大只剩14個代表。所以，兩大賄選案帶來的直接后果就是遼寧省和衡陽市兩級權力機關的“崩潰”。無論是遼寧省，還是衡陽市，都面臨權力機關重建的問題。

其次，賄選嚴重破壞了人大作為政權機關的合法性。衡陽賄選中56名省人大代表行賄，占衡陽市省人大代表的69.1%。遼寧賄選中，十二屆全國人大代表中的遼寧代表共102名，有45名涉及賄選問題，占全省總數的44.1%。如此大面積的賄選，顯然不能簡單地以個案視之。如果是個案，反映的只是個體問題，并不會造成太大的損害，但是這兩個賄選案卻難以個案視之，嚴重破壞了相應層級政權機關的合法性，因為組成它們的代表是通過賄選產生而不是通過合法正當的選舉產生。如果我們抨擊資本主義選舉的弊病是金錢政治，那么我們怎么能夠容忍賄選這種以金錢交換選票的選舉方式呢？我們豈不是會面臨“走資本主義道路”的質疑？所以，這對我們政權機關合法性的損害是極大的。

此外，賄選嚴重損害了人民群眾對人大的信心。根據《憲法》第二條，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。而各級人大都要經過直接或間接選舉產生，代表人民利益。2014年3月9日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議上張德江委員長指出，代表選舉是人民代表大會制度的基礎。如果人大代表不是通過合法正當的渠道選舉產生的，就很難保障能夠代表人民的利益。所以，如果組成人大的人大代表是賄選產生的，那么，人民群眾將可能會失去對人大的信心和信任。

最后，賄選還嚴重損害黨的領導。一旦賄選成風，將可能使黨的組織意圖經常落空。據報道，2000年，山西的縣級市河津市選舉運城市人大代表時，由運城市委推薦的6個市直候選人中有5人落選，而由代表聯名推薦的12名候選人中卻有11人當選。經調查發現，這12名“代表聯名推薦”產生的候選人中有七八位是當地知名企業家，為了成功當選，他們給許多人大代表送錢、送物。所以，賄選的邏輯是金錢決定選舉，這將與選舉的政治邏輯嚴重背離，也可能導致與黨的領導嚴重背離。當然，更嚴重的問題是，如果賄選是在當地黨委知情的情況下進行的，這意味著賄賂已腐蝕了個別黨委部門。這是十分可怕的。

二、賄選反映的問題

首先，賄選案反映了嚴重的政治生態問題。據報道，遼寧省一位退休官員說，并不是所有的人都想走賄選這條路，但是全省政治生態被污染，民主選舉氛圍被破壞后，很多人只有靠近惡勢力才能生存。所以，政治生態破壞，已出現“劣幣驅逐良幣”，貪官擠壓好官的不良后果。2015年3月9日,習近平總書記在參加“兩會”吉林代表團審議時強調：做好各方面工作，必須有一個良好政治生態。政治生態污濁，從政環境就惡劣；政治生態清明，從政環境就優良。政治生態和自然生態一樣，稍不注意就很容易受到污染，一旦出現問題，再想恢復就要付出很大代價。所以，一旦一個地方的政治生態發生問題，所產生的破壞性是很大的，所付出的代價也將是慘重的。恢復和重建兩地的政治生態將是困難而又迫在眉睫的任務。

第二，賄選反映了法治建設任重而道遠。賄選發生以后，人們自然而然地就會產生幾個疑問：難道沒有法律規定禁止這種行為嗎？如果有規定，為什么得不到執行呢？事實上，《中華人民共和國全國人代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）第55條和《刑法》第256條已經對在人大代表選舉過程中發生的賄選問題做出了明確規定。但是這仍然沒能阻止賄選的發生。這一方面表明，現行法律規定可能存在著缺陷，導致難以落實；另一方面也表明，有些代表候選人法治意識淡薄，為了當選不惜鋌而走險走上違法違紀的道路。從法治的層面來說，這既反映了立法不夠精細，也反映了守法意識缺乏等方面的問題。尤其是這么多的代表候選人賄選，又有那么多的人大代表受賄，更加凸顯這一問題的嚴重。其背后所揭示的就是，法治建設道路仍然任重而道遠。

三、賄選的原因分析

（一）主觀原因

1.經濟人的利益訴求。有些人大代表候選人之所以賄選就是為了謀求更大的經濟利益。追求自身利益最大化是經濟人的典型特征。以往當人大被稱為“橡皮圖章”的時期，人大代表的地位相對也沒有那么高，賄選的情況較為罕見。隨著人大地位的提高，人大代表的政治地位也有所提高，尤其是在與政府機構、法院、檢察院打交道時，人大代表也更受重視。所以，一些作為企業領導的代表候選人會希望能夠通過當選人大代表，一方面可以更為方便地接觸政府領導，從而獲得更多的項目和資金支持、納稅政策優惠；另一方面可以同各個部門搞好人脈關系，提升自身地位，以抵御有些部門的權力尋租行為。

2.政治人的權力訴求。有些身為官員的人大代表候選人，之所以賄選是為了能夠撈取更多的政治資本。對權力的渴求是政治人的典型特征。據報道，“官員有的是人大代表和不是人大代表，提拔程度不一樣；還有一個就是面子問題，同樣是局長，共同名為代表候選人，最后我沒選上，他選上了，說明他的名聲和政績更好，對他后來的升遷會產生作用。”所以，在新的形勢下，人大代表與職務升遷也有了一定的關聯，這可能與人大代表身份為開拓更廣泛的人脈打通了渠道有關。因為一個代表團的團長往往是書記一把手，當選人大代表，成為代表團的一員，就提供了更多在書記面前展示自我的機會。

3.廣泛存在的僥幸心理。對于參與賄選的代表候選人來說，應該知道賄選是違法違紀的。各級人大換屆前都會三令五申，明令禁止拉票賄選。但是為什么明明有規定，明明知道是違法的，還鋌而走險呢？這里面的原因可能是非常復雜的。一方面可能是形勢比人強，整個環境令人倍感壓迫，別人都賄選了，你不賄選不是肯定要落選嗎？另一方面，可能是考慮既然這么多人賄選，法不責眾，也應該不會受到什么處罰。所以，一方面是壓力下的投機心理，另一方面是法不責眾的僥幸心理，兩者共同作用下讓一些候選人選擇了錯誤的道路。

（二）客觀原因

選舉制度不健全。人大代表賄選的客觀原因，選舉制度不健全首當其沖。眾多研究都認為，人大代表選舉制度存在著諸多不足之處。一是候選人的制度設計不合理，讓希望成為候選人的人沒有有效的渠道；二是選票書寫及統計過程存在缺陷，讓人認為選舉的過程缺乏公正，可能存在暗箱操作；三是選舉組織機構缺乏獨立性與穩定性，讓選舉組織的專業性難以保障；四是選區劃分和調整較為頻繁且不太合理，讓單位候選人很容易當選；五是選舉監督機制不健全，讓選舉工作人員存在不受監督的可能；等等。正是因為這些選舉制度的漏洞或不足，為賄選提供了動機或可能性。

2.政府職能轉變不到位。改革開放三四十年了，經濟體制改革已經取得了很大的進展。十八屆三中全會提出，要讓市場發揮決定性作用。這背后反映的現實是，我國市場經濟發展仍不充分，經濟體制改革仍然需要不斷深化，行政權力干預市場經濟的行為仍然時有發生。換言之，一些地方政府轉變職能還不到位，政企不分，政事不分，讓企業的營商環境不太理想。一些企業辦事必須打通“關節”，不然就可能無法獲得項目或優惠。所以，通過賄選當選人大代表就成為一些企業家的選擇。因此，簡政放權，轉變政府職能，才是破解難題的根本之道。

3.關系文化仍然根深蒂固。無論是經濟人的利益訴求，還是政治人的權力訴求，都是希望通過當選人大代表來編織人脈網絡，從而達到自己的目的。所以，他們不同動機的背后反應了一個共同的因素：關系。長期以來，以家族文化為核心的關系文化，在我們的工作和生活中影響深遠。所以，老鄉、同學、宗親、戰友等都成為我們在遇到困難、辦事求人的首要選擇。從正面的角度來看，關系文化與對人力資本的重視有相通之處；從負面的角度來看，關系文化會導致我們對個人的倚重，從而會與人治文化產生勾連。關系文化可能會助長人治文化，而人治文化又會反過來助長關系文化。人大代表賄選的背后，也可以反映出關系文化的影響。

四、人大代表賄選的應對之道

（一）健全人大代表選舉制度

如上所述，人大代表選舉制度存在著不少不足之處，需要健全和完善。

1.候選人提名應征求候選人意愿。根據《選舉法》第29條，各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。但實際操作中，往往選民聯合提名的候選人很難當選，組織提名的候選人更有優勢。所以，建議一方面要確保代表聯合提名的代表候選人應該有一定比例；另一方面，組織提名的候選人一定要征求候選人本人的意愿，考慮到本人的實際情況，是否適合擔任人大代表。

2.完善候選人資料，加強候選人宣傳。參加此次換屆選舉投票的過程中，我們就可以看到對候選人的介紹。但是當前的介紹主要是代表候選人的工作履歷，而沒有對代表候選人的工作成績和擔任人大代表的意愿進行介紹。所以，有必要完善候選人介紹的資料，加強候選人的宣傳，讓選民對候選人有更加立體全面的了解，選舉出更加勝任的人大代表。

3.落實候選人與選民見面制度。《選舉法》第三十三條規定，選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。但是在實際操作中，代表候選人與選民見面并回答選民問題的規定卻沒有得到充分的貫徹落實。所以，落實候選人與選民見面的制度規定十分必要，這也是選民知情權的重要體現。

4.強化監督，加強對選舉工作人員的監督。無論是衡陽賄選案，還是遼寧賄選案，選舉工作人員都在其中發揮了中介的作用。在一定程度上來說，沒有選舉工作人員的串聯作用，賄選是難以實現的。所以，加強對選舉工作人員的監督，嚴格執行換屆紀律，對于營造風清氣正的換屆環境是十分重要的。加強對選舉工作人員的監督，一是要避免單獨聯系的機會，在分發材料等工作時，應有兩人以上同時在場；二是盡量讓人大工作人員的行為都在攝像頭等設備的監控之下。此外，還應合理劃分與調整選區，并保持一定的穩定性，成立相對獨立和穩定的選舉組織機構等。

（二）簡政放權，營造良好營商環境

簡政放權，減少政府的審批，減少政府對企業和市場的干預，讓企業能夠自主經營，給企業一個公開公正公平的營商環境，是減輕企業對政府的依賴，消除一些企業領導人“拉關系”動機的根本舉措。簡政放權首先意味著精簡不必要的審批，精簡不必要的流程，精簡不必要的條件和要求，讓企業和老百姓辦事不用交不必要的資料，不用走太繁瑣的流程，而是更加容易，更加便捷；其次簡政放權還意味著企業能夠自主決定的事項要交給企業自身，政府不再進行不必要的干預，應該相信企業，相信市場的力量。此外，簡政放權還意味著政府要把該管的事情管好，對于關乎廣大人民群眾切身利益的民生問題，要擔負起提供基本公共服務的責任，對于市場難以發揮作用的問題，如公共安全、生態環境等問題，政府也應加強監管，為市場經濟發展創造良好的社會環境。只有這樣，才能夠營造良好的營商環境，才能構建符合“親”“清”要求的新型政商關系。

（三）塑造法治文化，摒棄關系文化

從更深的層次來看，人大代表賄選與關系文化、面子文化和官本位思想等也有關聯。無論是關系文化、面子文化，還是官本位思想，都與人治思維相勾連，都強調個體、關系或權力的重要性，從而對法治產生一定的消解作用。有研究者就提出，作為我們中國人很多社會活動基礎的“關系”，起源于儒教文化。這種關系文化具有私人性和互惠性等特征。關系文化影響下的人們會認為，一個強大的關系網，可以帶來安全和便利。越是在法律和制度不健全不完善的地方，人們越推崇關系的作用，越熱衷于營造各種關系網。關系文化會對法治造成一定的沖擊，因為人們會信奉關系而不是法治的力量。

人大代表賄選與營造關系網有一定的關聯。為了打破關系文化的影響，就必須健全法律和制度，建設法治文化，弘揚法治的力量，消弭關系的影響。中共十八屆四中全會提出：“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化。”這是黨首次將“建設社會主義法治文化”寫入中央全會的決定，體現了中共中央對法治文化建設重要性、現實性、規律性等方面的深刻認識和科學把握。法治文化，從個體的角度來看，體現了個人對法治精神的理解和實踐，從集體的角度來看，體現了一個國家或地區所營造的法治風尚和法治氛圍。塑造法治文化，需要弘揚法治精神，需要強化法治的道德底蘊，需要倡導社會主義法治價值觀，更需要自覺踐行法律規范。法國啟蒙思想家盧梭曾說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”如果《選舉法》的精神能夠刻在選民的心理，《選舉法》的條文能夠為選民信奉和遵守，那么，人大代表賄選這樣的事情可能就不會再發生了。

（陳家剛，中共廣東省委黨校行政學教研部副主任，教授/責編劉玉霞）