審判權運行機制的改革進路

◎石東洋 潘紅

審判權運行機制的改革進路

◎石東洋 潘紅

當前審判權運行機制中存在審判組織體系運行機制不完善、行政化色彩濃厚等問題，按照“讓審理者裁判、由裁判者負責”的總要求，科學合理區分審判權與審判管理監督權，進而優化配置審判權，讓審判權運行真正遵循審判規律，保障法官依法作出獨立判斷，探索建立“由審理者裁判，由裁判者負責”的審判權運行及其配套機制是改革的應然方向。

一、審判權的實踐特性及運行機理

審判權的運行有其內在規律，審判權運行機制改革，必須遵循審判規律。這就要求改革體現審判權力屬性，遵循審判權作為判斷權和裁量權的權力運行規律，要求審判權行使主體尊重審判活動規律，特別是要依法獨立行使審判權，遵循審判的判斷性、親歷性等原則，保障審判權良性健康運行。

1.審判權系判斷權，要求法官獨立作出判斷。審判權的本質是判斷權，其判斷權的屬性，必然要求賦予判斷主體高度的獨立性。公正是司法最大的價值追求。要實現司法公正，首先要保證的就是審判獨立。審判是職業法官個體化的腦力勞動。法官作為審判工作的實際從事者，其作為直接體現了司法的走向。審判獨立最終還是要落腳在法官獨立上。審判活動是高度專業化和個人化的活動，這要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。法官獨立、公正地行使審判權，才有助于維護司法的獨立，保障司法公信，更好地實現司法公正的法律價值目標。

2.審判權行使須遵循審判的親歷性。審判權的判斷權屬性，要求審判權運行必須具備程序性、親歷性等基本要件。親臨審理是裁判的基本內涵，是對裁判者的基本要求。審判權運行中的直接言詞原則衍生審判的親歷性原則。直接證詞原則要求法官對證據的采信，必須在法庭上經過質證的方式作出判斷。審判所要解決的問題是關系到當事人權利乃至生命，甚至是關系到社會公平正義的重大問題，決定了法官要通過直接聽取當事人及其他訴訟參與人的言詞陳述，直接接觸、審查各種證據，才能做出正確的案件定性和裁判。法官必須親歷審判，參與到案件審理的各個環節，才能辨明案情真偽，才能對錯綜復雜的法律關系作出準確判斷和認定，進而依照法律規則作出具有權威性的裁決結論，從而以終局的方式解決糾紛和爭議。在審判權的運行過程中，強調審判親歷性，就是要實現案件審理和裁判的統一、實體和程序的統一。

3.審判權行使須保障裁判的一致性。法官在解釋、推理、認定事實、適用法律過程中，常常要受到自身和外部各種因素的影響，對事實和法律適用的判斷難免出現個性化的差異。要保持法律適用的一致、穩定，法官就應自覺地去尊重、遵循先例，使之成為事實上的一種約束力。對于被識別為相同類型的案件，應有相同裁判，只有司法裁判的一致性，才能保證社會經濟有序、穩定、健康地發展。因此，合理規范法官行使審判權，統一裁判尺度，保障同案同判，才能確保審判質量。

4.審判權運行要求審判權配置的科學性，行使主體權限明確。審判權配置事關審判工作的順利推進，是人民法院工作的核心，在訴訟爆炸和司法改革的大背景下，人民法院要公正、高效地行使其審判職能，關鍵是在審判流程的各個環節和審判組織內部，明確審判工作人員的工作權限，使之職責明確，各司其職、互相配合、互相監督，從而實現審判資源的優化利用，提高整個審判組織運行的質量和效率。

5.審判權運行要求主體責任明晰，確保監督到位。審判權規范運行，須以接受監督制約為必要前提。審判過程中對于事實和法律認知存在差異性，辦案責任的產生極其復雜，往往有主客觀的多方面因素。成因雖然復雜，但責任承擔主體應盡量明晰。最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》指出，法官依法履行審判職責受法律保護。非因法定事由，非經法定程序，法官依法履職行為不受追究。同時，又強調法官應當對其履行審判職責的行為承擔責任，在職責范圍內對辦案質量終身負責。按照司法規律或原則的要求，通過審判流程管理、案件質量評查、審判業績考核以及院庭長的審判監督指導等，對審判活動及審判活動相關事務、審判權及審判權運行方式進行監督和制約，確保審判公正、高效、廉潔。審判權行使主體責任明晰，才能監督到位，確保審判權健康運行。

二、傳統審判權運行機制存在的問題

1.“審者不判”，審判獨立難以實現。

基層法院中普遍存在裁判文書由院庭長簽發的習慣性作法。以Y法院為例，2015年1月以前，院庭長一直在簽發本人未參與審理案件的裁判文書，有的院庭長經常就自己未參加審理的具體個案，向獨任法官或合議庭成員發表傾向性處理意見，甚至有的院庭長可以變更獨任庭、合議庭的裁判結論，導致了獨任庭、合議庭雖然審理了案件，但無法獨立對案件作出判斷，不但增加了辦案環節，而且降低了辦案效率。2010年至2014年，該院院長辦案共計5件，分管領導辦案30件，五處基層法庭庭長辦案60件，機關業務庭庭長辦案80件。可見，院庭長基本上呈現的行政管理領導的角色，對于案件審理以審核為主，親自辦案較少。行政領導對本人未參與審理案件行使簽發權，事實剝奪了法官獨立做出判斷的權力，不符合司法改革中“讓審理者裁判，由裁判者負責”的精神。

2.“判者不審”，審判權運行行政化色彩濃厚，違反審判的親歷性。

審判是法院工作的中心，但法院推行請示匯報、案件審批等工作方式，導致判者不審的現象。一是院庭長判而不審。一個案件要經過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，法官必須依據庭長、分管院長的指示裁判，否則案件就無法結案。對案件真正作出裁判的不是一線法官，而是不參加案件審理、不了解庭審證據質證情況的院領導。二是審判委員會判而不審。審委會運作行政化色更濃，審判委員會人員組成行政化，討論案件范圍缺乏過濾機制。以Y法院審判委員會職能發揮、討論事項為例，審判委員會討論案件比例過高。2010年至2014年該法院審委會研究討論案件總數為600件，其中民商事案件和行政案件共計520件；討論法院管理、審判業務文件40個。討論個案比例過高，難以聚焦審判執行工作中的重大問題和重大疑難復雜案件的法律適用問題。不利于審判經驗的研究總結和真正具有普遍、指導意義問題的歸納，使得審判委員會總結審判經驗的職能偏廢，甚至出現同案不同判現象。從審委會的工作方式看，審委會討論案件主要采取看材料、聽匯報的方式，極少通過旁聽庭審、觀看庭審錄像等方式了解案件情況，割裂了審理權與裁判權，違背了審判結合的司法要求。

3.權限不明，審判事務職責分工不合理，違反審判權配置的科學性。

審判組織職能不明確。首先，是合議庭評議規則、運行機制不完善，引發各種問題。Y法院有法官93人，其中院領導13人，一線法官只有46人，占全部法官的49.5%，部分業務庭室人手不足，審判員通常只能組成一個合議庭，年人均辦案近300件，案多人少。由于參審力度不足，合議庭運行中經常出現“合而不議”，合議庭成員庭前不閱卷，承辦法官往往單獨閱卷；合議庭成員對案件熟悉度不高，匆忙應付開庭，庭審時不發問，評議時不發表意見。由此合議庭運作也會“形合實獨”，承辦法官實質上獨自裁決。合議庭運作實質上異化為“承辦法官制度”，形式上共同參與、集體決策，但實際上是案件承辦人唱“獨角戲”，其他成員的作用嚴重虛化。合議庭陪審員也經常出現“陪而不審”的現象，部分業務庭必須有人民陪審員參與才能組成合議庭，但人民陪審員業務知識缺乏，通常只是開庭時在審判臺坐坐而已，實際不參與審理。第二，是審判職能與行政管理職能混同。合議庭、審判委員會既承擔審判職能，又承擔行政管理職能，導致法院內部工作未實現專業化，審判組織之間職責不明，制約審判流程的科學、規范運作。第三，是審判委員會、合議庭、獨任庭等審判組織間權限不明、運行關系不清。當審判權由多個主體分別或共同行使的情況下，審判權的權重自然不同，審判權配置失衡問題較為嚴重，審判組織間權責不明、關系不清，導致獨任制與合議制轉換混亂；合議制案件提交審判委員會較為隨意。

審判工作人員職責分工不科學。首先，審判核心事務與輔助事務未作合理區分。訴訟中的大部分審判事務與輔助事務集中由法官承擔，非審判核心事務耗費了法官大量的時間和精力，使得法官無法專司核心審判事務。第二，核心審判權與輔助審判權未做合理界定。法官在法院中的主體和核心地位不突出，關系定位不清，職責不明確，法官行使核心審判權未得到肯定，擠壓法官裁判權行使空間，從而影響了審判效率，造成審判資源不必要的浪費，法院人員沒有真正發揮其效能。

4.監管失范，程序監控失效，法律適用不統一違反裁判的一致性。

首先，審判管理權與審判權混同，審判管理權侵蝕審判權。目前法律沒有對審判權、審判管理權以及行政事務管理權的權力邊界進行合理界定，這就造成審判人員與司法行政人員相互改任等司法行政化現象。法律沒有設定院庭長進行審判管理的權限及方式，導致審判管理權干擾審判權獨立運行的問題。第二，訴訟程序監控失效。獨任庭向合議庭轉換程序混亂，造成訴訟上的低效率；審判權行使的監督制約和辦案質量的全程管控弱化，院庭長并未做到主動對分管部門或本部門案件審理的程序監控和節點管理。第三，案件審理層層匯報、逐級請示，導致各業務部門裁判尺度不統一，甚至同一業務部門不同審判組織間法律適用不統一。第四，案件質量評查、績效考核激勵機制不完善。案件質量評查流于形式；審判績效考核激勵機制不完善，法官積極性不高；部分審判輔助人員因職業待遇、晉升空間有限，紛紛離職，影響審判權正常運轉。

5.責任不清，審判權責任追究主體、程序不明確，違反權責統一性。

司法實踐中，審判責任不清表現在：第一，院庭長審批案件的責任缺失。法院領導干部親自辦案少，過問案件多，過問不留痕。院庭長通過行使審批權，將自己的意見呈現在案件的結果上，但在卷宗上也看不出任何痕跡，責任無從追究。第二，合議庭內部成員間的審判責任不清，審判長與承辦法官、合議庭其他成員的責任設置不均衡，未建立起合議庭共同負責制。第三，審判委員會討論決定案件的責任不明。審判委員會的定案責任機制缺失；對委員的討論意見缺乏考核評價和錯案追究機制，審判委員會的集體負責制可能造成實際上的無人負責。第四，責任界定范圍和追究機制缺位。責任界定范圍不明確，錯案追究制度很難深入開展；錯案認定標準過于簡單，使法官辦案的心理負擔加重；錯案追究程序不合理，錯案追究制度缺乏相應的監督機制，嚴重挫傷法官自由裁量權的合理行使；定案環節多，發生錯案時，責任主體不明，難以追責到位。久而久之，法院內部的審判責任約束松懈，乃至實際瓦解，各主體既不需要對審判過程負責，也不需要對裁判結果負責，案件出了問題，相互推諉、責任不清、無人負責。

三、審判權運行機制改革的目標進路

審判權運行機制改革的目標在于建立權責明晰一致，分工合理，監督有序，配套齊全的審判權運行機制。那么這就要求：

1.明晰審委會、合議庭、獨任庭各審判主體間的權限及運行關系。強化獨任法官、合議庭的審判職權，取消院庭長審批案件制度，還權與獨任法官、合議庭，使其享有完全、獨立的審判權；獨任庭依簡易程序審理簡單案件；除適用簡易程序的案件外，都應組成合議庭依照普通程序進行審理。審委會的權限職能應落腳到提煉審判經驗、總結辦案技能、統一裁判標準、制定規章制度上來。嚴格遵循法定的審委會、合議庭、獨任庭等各審判主體間的運行關系，嚴格限制簡易程序轉普通程序審理案件的條件，規范合議庭案件提交審委會討論的過濾程序，改革審委會以討論個案的方式對獨任庭和合議庭進行案件指導的傳統模式，由審委會制定相關審判管理文件，宏觀上加強對獨任庭、合議庭的案件指導。

2.明晰法官、庭長、院長之間的審判權與監督權、管理權的權限及運行關系。審判權與審判管理監督權是相互制約、彼此獨立的平行關系，審判權作為審判權力運行體系中的核心，不能直接被審判管理監督權所改變，但要受審判監督權所制約。明晰院、庭長審判權與審判管理權，院庭長的審判管理監督職責主要體現于對案件審理的程序監控和節點管理，對案件審理程序變更、審限變更等程序事項的審核批準、對審判業務工作的監督指導等方面。院、庭長在其職權范圍內履行審判管理監督職責，確保獨任法官、合議庭獨立公正行使審判權。

3.明晰法官與審判輔助人員之間的職責權限及運行關系?！白寣徖碚卟门小保疤崾亲尫ü倩貧w核心審判權，專注于審判工作。對法院的核心審判事務與輔助審判事務進行合理界定，明確法官與審判輔助人員職責分工，以人員分類為基礎，構建以法官為核心，法官與審判輔助人員分工協作的審判分工模式，優化審判資源配置。通過為法官配備審判輔助人員，減少法官的事務性工作負擔，使其專注于審判的核心事務。法官助理、書記員聽從法官的工作安排，對獨任法官負責，接受獨任法官的監督和管理，各司其職、各盡其責、相互配合、相互監督，共同保障訴訟活動順利進行，形成職責權限清晰，權責統一的審判團隊運行格局，真正“讓審理者裁判，由裁判者負責”，確保司法公正。

4.落實審委會、合議庭、獨任庭各審判主體的辦案責任和非法干預審判權運行的違法違紀責任。落實“誰辦案誰負責”，建立科學、合理、公正的辦案責任認定機制，明確各類審判主體辦案責任的種類、標準和追究程序，細化審委會、合議庭、獨任庭需要承擔的辦案責任的具體事項及免責事由。建立責任豁免機制，明確規定不應承擔責任的具體情形，強化責任追究的同時保障法官的正常履職行為。建立健全非法干預防范機制。落實過問案件登記制度及全程留痕制度，建立領導干部批示、干預審判活動、插手具體個案處理的紀律和責任追究制度；落實錯案責任終身追究制度，倒逼法官公正、獨立行使審判權，抵制外界的不當干預。明確和細化法官的記錄義務，對外部說情、打招呼干擾辦案等情形如實記錄并報告，規范正常司法監督行為。

（石東洋，山東省聊城市人民政府法制辦公室干部；潘紅，山東省陽谷縣人民法院書記員/責編張棟）