淺談國有企業公司法人治理結構的完善

沈 亮

重慶高速公路投資控股有限公司

淺談國有企業公司法人治理結構的完善

沈 亮

重慶高速公路投資控股有限公司

國有企業公司法人治理結構是為了維護股東、公司、債權人以及社會公共利益的需要，保證公司正常有效的運營，由相關法律和公司章程規定的在公司股東會、董事會、監事會和經理層之間形成的一種權力分配與制衡的制度體系。由于我國國有企業股東的特殊性， 雖然在建立健全現代企業制度的過程中取得了一系列明顯的進展，但公司制在國有企業公司化改組進程中始終存在法人治理結構不健全、不完善，領導體制、決策過程、管理制度、管理方法、經營機制仍留有過去國有企業弊端等客觀現實問題需要改進和完善。

國有企業；公司法；法人治理結構；問題；建議

一、如何理解國有企業法人治理結構

國有企業公司法人治理結構，簡單講就是為了維護股東、公司、債權人以及社會公共利益的需要，保證公司正常有效的運營，由相關法律和公司章程規定的在公司股東會、董事會、監事會和經理層之間形成的一種權力分配與制衡的制度體系。在上述制度的安排或規范下，責任和權力受到約束，決策和管理的范圍及過程是有規則和程序的。股東、董事會、監事會、經營層相互之間不是一個縱向的等級關系，而是一組委托授權關系，是制約監督關系；各自的權力和責任都受到規則的保護和約束，也就是說任何一方都有相對獨立的權力運用空間和對應的責任，都不能超過邊界，違犯程序，濫用權力，從而形成了相互制衡的管理體制，既保障了所有者的權益，又賦予經營層以充分的經營自主權，完全符合現代企業制度“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的基本要求。

二、新時期國企改革對于法人治理結構的更高要求

自《公司法》頒布以來，隨著國有企業改革的進一步深化，現代企業制度下的法人治理結構基本形成，絕大多數改制為有限責任公司，股份有限公司以及國有獨資公司的企業，并按照《公司法》的原則，初步形成了由出資方（股東）、法人機構（董事會）、監督機構（監事會）、經營層（企業經營管理者）等共同構成的法人治理結構。

2010年《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》正式出臺，“三重一大”（即國有企業重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）集體決策的原則，又賦予了公司法人治理結構新的內涵。

進入十三五以來，隨著國有企業股權多元化改革、PPP合作模式的全面鋪開，中央對國有企業完善公司法人治理結構又提出了更高的標準，國有企業完善公司法人治理結構，成為貫徹落實黨中央、國務院指示精神的重大舉措，是全面推進依法治企、實現國有企業治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化國有企業改革和完善國有資產管理體制的重要內容。對于提高企業運營能力，提升管理水平，防范重大決策風險，維護國有資產安全具有重大意義。

三、當前現狀及問題

我國開始國企改革迄今已有近40年的歷史，由于國企股東的特殊性， 雖然在改革過程中取得了一系列進展，但公司制在國有企業公司化改組進程中始終存在法人治理結構不健全、不完善，領導體制、決策過程、管理制度、管理方法、經營機制仍保留過去國有企業弊端等客觀問題需要改進和完善，真正有效的制衡機制并未實質性確立。本人結合實際工作總結了如下幾點現狀及問題：

（一）“所有者缺位”和“內部人控制”問題依然明顯

我國的公司制改造是在計劃經濟體制基礎上進行的，很多企業改制后國家仍是企業的唯一股東，而國家授權委托企業作為國有股權的代表，以所有者代理人的身份全權經營授權范圍內的國有資產，表面上看所有者到位了，而事實上，這種所有-代理關系，由于缺乏必要的利益激勵機制和風險約束機制，使所有者代理人并未真正扮演所有者的角色，作為國有資產所有權代理人的董事長、董事、監事，很難有效、規范的履行其職權，所有者的角色功能事實上依然缺位。此外，相當一部分國有企業還存在決策權與執行權合一，董事會成員與經理人員高度重合的問題，真正代表國有出資者的往往還是企業“內部人”，他們既代表國資，對國家負責，又代表員工，對員工負責，同時自己也是企業的一員，客觀上也造成了“內部人控制”的錯位現狀。

（二）董事會結構欠合理，影響其職能的有效發揮

在現代公司法人治理結構下，董事會是企業的核心機構，但很多國有企業董事會職能并不能很好地發揮。主要原因，一方面是我國國有企業當前董事會成員中，內部董事占有很大比例，雖然也有職工董事，但由于這類董事因受縛于企業管理層的慣性思維方式，就企業發展難以提出新穎的戰略觀點，難于對管理層的工作進行客觀公正的監督和評價，不能完全代表股東的利益；另一方面，由于沒有專設具體辦事機構和人員，董事會缺乏工作程序，部分國有企業董事長還兼任總經理，致使把握戰略決策的董事長陷入事務經營管理中，造成了決策和經營這兩者的職能都不能完全的發揮。

（三）監事會作用不能充分發揮

監事會是與董事會并立的常設機構，直接對股東會負責，統一對董事會、經營層進行監督。而在國有企業中，監事會由于往往缺乏具體的制度約束、定期的檢查機制以及行使監察權的相應經費預算，致使監督工作程序不能很好地發揮作用。此外，多數監事仍為公司內部成員，由于無法回避企業員工這一隸屬身份，使得監事會的工作常常處于被動狀態，這也間接影響了監事會職能的真正發揮。

（四）董事、高管的產生方式不適應現代企業法人治理結構的要求

董事會是企業經營決策機構，董事長是法人代表，對股東負責，董事會全權領導和管理公司的一切經營活動，經營層是公司的授權執行機構，總經理、副總經理、財務負責人對董事會負責。按照現代企業制度要求，董事會選聘總經理，是一項重要權利，而現實中的大部分企業總經理、副總經理的產生方式還多為上級任命，或上級提命、委派后，由董事會聘任，老的體制大大弱化了董事會和監事會對經理層的制約，直接影響董事會與經營層之間權利制衡關系的形成。

（五）激勵機制并未真正確立

目前國有企業對企業經營管理人員的任免和考核標準并未真正與經營管理人員的效績掛鉤。雖然目前國有企業改革已逐漸經歷了從精神鼓勵為主向物質刺激為主的轉變，但無論是獎金分紅還是年薪制，基本上都是以完成年度經營目標為分配標準，經營管理人員的“行為短視”現象仍然比較突出。同時國有企業工資收入相對較低，獎金水平也不高，使得相當部分的經營管理者存在著任期內追求個人利益極大化的傾向，究其原因，主要還是由于人力資本價值不能得到真正的體現，造成了經營管理者工作中出現越軌或越位的現象。

（六）新老“三會”有待進一步磨合

很多國有企業在改制之前主要以黨委會、工會、職代會即“老三會”作為企業決策重大事項的相關依據；而現代企業法人治理結構則從股東會、董事會、監事會即“新三會”的層面重新定義了重大事項的決策程序，正確處理新老“三會”的關系是構建法人治理結構中必須面對的問題，目前新老“三會”之間仍然存在著許多不協調的地方，加上“三重一大”的決策原則賦予了國有企業完善法人治理結構新的要求，這也更加使得企業在實踐過程中還需不斷的探索和總結。

四、完善國有企業法人治理結構的途徑和建議

結合國有企業自身特點，針對上述提到的普遍問題，克服國有企業改制過程中法人治理結構失衡的現象，本人以實際工作中的所見所感，提出如下幾方面的完善途徑和建議以供探討。

（一）合理安排董事構成比例，建立和強化以董事會為核心的內部控制系統

建立和完善董事會是改進國有資產監管方式，確保出資人職責到位的客觀要求。以董事會為核心的內控系統，要求董事會能夠獨立于股東大會和經營層獨立自主進行管理和決策。結合實際工作中遇到的現實情況，主要體現在提高國有企業外部董事在董事會中的人數比例，外部董事建議逐步占到董事會成員的50％以上，這一做法既可有效處理董事會與經營層高度重合，這一目前國有企業公司治理結構中普遍存在的問題，又能充分發揮董事會的獨立決策功能，有效維護國家作為股東出資人的相關權益。

（二）保障公司監事會有效行使監督權

結合個人工作經驗，建議可從如下幾方面完善：一是對監事身份進行限定，除職工選舉監事外，股東監事應占一定比例，同時監事會主席與公司董事長、總經理不能來自于同一家股東單位；二是按照上級監管部門的相關辦法規定，逐步實現國有企業監事會的外派。本人作為所在集團外派監事，認為該做法的好處是外部監事身份獨立于所在公司之外，可更加客觀的對公司董事會、經營層進行評價和監督，糾偏態度更加堅決，能夠更為客觀的維護股東利益；三是監事會在其成員中至少選任一名精通業務、財務、法律的執行監事，由其履行日常監督職能；四是建議將監事會聘請律師、審計機構和會計師事務所等專業第三方機構協助履行監督、檢查職能所發生的相關費用，納入外部監事所在公司的年度預算，從而在費用支出上保證監事會更好的履職。

（三）做好外部董、監事的儲備工作

為確保國家作為出資人的主體身份到位，建議上級主管部門加強國有企業外部董、監事的儲備工作。外部董、監事必須全面了解企業，并在經濟、法律或管理方面具備一定的專長，必要時國資主管部門可派駐相關人員到企業進行掛職鍛煉，進一步熟悉企業情況；同時加強對外部董、監事的培訓、管理和考核，建立必要的業績考核和決策失誤追究制度。此外，儲備外部董、監事的年齡結構必須合理，避免因年齡結構的斷層，出現外部董、監事在一段時期內無人可派的情況。

（四）建立靈活的薪酬激勵機制

針對國有企業工資實行總額控制，薪酬體系相對固化的現實情況，建議在實際操作中對經理人進行客觀的績效評價，董事長及經營層的收入水平也應與公司的盈利情況，為股東帶來的回報掛鉤，建議結合企業實際情況嘗試建立市場化的績效評價體系，將績效考核與工資總額掛鉤，加大工資調控力度，實行工資總額和工資發放“雙控”管理，在保證激勵的同時，做到工資合理、均衡和適度的增長。

目前北京、上海以及山東等省市的央、地國有企業已經開始了上述嘗試；其中的華能集團就是比較成功的案例之一，華能集團在系統內統一制定了工資制度和標準，在理順工資關系的同時，做到了收入分配結構的更加合理，同時該公司堅持效率優先、更加注重公平的原則，完善了工資總額管理辦法、績效考核與工資總額掛鉤辦法，經過多年來的發展，華能集團形成了一套成功的人力資源管理體系，員工對華能企業文化認同度高、歸屬感強，華能模式值得多數國有企業學習和參考。

（五）堅持發揮國有企業黨委的政治核心作用，將黨委會工作運行機制與現代公司法人治理結構進行有機結合

推進具有中國特色的國有企業公司法人治理結構改革，不能單純效仿西方的法人治理結構模式，必須堅持并明確國有企業黨組織的政治核心作用。落實到具體操作上，一是建議結合《公司法》規定和“三重一大”的相關要求，改進黨委會發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營層依法行使職權，參與企業重大問題的決策；二是堅持黨管干部與市場化選聘職業經理人相結合，加強和改進企業領導班子的管理；三是建議完善和優化黨委會工作運行機制，通過企業各級黨組織深入具體地參與企業經營活動，掌握企業生產經營的一線資料，為“新三會”提供真實可行的決策依據，將國有企業黨委會決策機制有效融進現代公司法人治理結構對企業組織、領導體制、經營機制的要求當中。

［1］陳佳貴，馮虹.現代企業制度［M］.北京：經濟管理出版社，2007.

［2］佛雷德蒙德·馬利克.正確的公司治理［M］.北京：機械工業出社，2013.

［3］中央企業管理提升活動領導小組辦公室.企業集團管控［M］.北京：團結出版社，2013.

［4］法律出版社法規中心.2016最新公司法及司法解釋匯編［M］.北京：法律出版社，2016.