我國農村水環境綜合治理思路及建議

任 亮，張曉峰（.水利部綜合事業局，00083，北京；.北京國泰節水發展股份有限公司，00083，北京）

我國農村水環境綜合治理思路及建議

任 亮1，張曉峰2
（1.水利部綜合事業局，100083，北京；2.北京國泰節水發展股份有限公司，100083，北京）

隨著農業生產方式的改變以及城鎮化和工業化的發展，我國農村水環境污染日益嚴重。針對當前農村污染治理防控水平較低的現狀，深入分析農村水環境污染原因和管理體制問題，研究提出了我國農村水環境整治的基本思路和政策建議。

農村水環境；污染原因；政策建議

農村水系是我國農村大地的 “脈管系統”，也是大江大河流域水系的重要組成，農村水環境的改善直接決定了農村經濟的可持續發展、農民生活水平的提高，也直接影響著我國大江大河水環境的改善。改革開放以來，隨著農業生產方式的改變以及城鎮化和工業化的發展，農村面源污染、畜禽養殖廢物排放、生活垃圾和鄉鎮企業排放等造成了農村水環境的嚴重污染。因此，深入分析我國農村水環境污染的原因和管理體制問題，提出我國農村水環境綜合治理的基本思路和政策建議，對推進水生態文明建設、改善農村人居環境、從源頭防治江河湖泊污染、保障國家糧食安全具有重要的現實意義。

一、農村水環境污染現狀

從近年的統計數據和實地調研來看，我國總體水環境形勢依然嚴峻，《2015中國環境狀況公報》顯示：全國國控地表水監測斷面中，Ⅳ、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面占到35.5%，其中海河、遼河、淮河、黃河流域污染較為突出；地下水監測點中，較差和極差的監測點占到61.3%，其中對北方平原區17個省（自治區、直轄市）淺層地下水的監測顯示，水質較差和極差的比例占到了79.6%，水質評價結果總體較差。

我國水環境中主要污染指標為化學需氧量和氨氮等，其中來自農業源的排放占到了較大比例 （見表1）。2011—2014年，全國化學需氧量排放量中農業源排放比例在47%以上，并略有上升，而在海河流域，這一比例更高達60%以上，長江中下游地區比例略低，為37%以上；全國氨氮排放量中農業源排放比例在31%以上，海河流域在37%以上，長江中下游地區在32%以上，并且這些比例都在逐年上升。我國污染物總的排放量在逐年減少，但是來自農業源的污染物排放比例均呈現上升趨勢，這也間接說明了我國工業和城市污染治理水平不斷提高，但農村污染治理和防控水平同期卻在下降，這造成了我國農村水環境的嚴重污染，并且直接影響到農村地表水和淺層地下水水質，使農村飲水安全和糧食安全受到威脅。

表1 全國化學需氧量、氨氮排放量、農業源排放量及比例

二、農村水環境污染原因分析

通過調研發現，農業生產中大量施用化肥、農藥，規模化畜禽和水產養殖，農村生活垃圾隨意排放等是我國農村水環境污染、湖泊水庫富營養化的主要影響因素，而農村污染治理防控水平較為低下。

1.化肥和農藥大量施用

農業生產中大量施用化肥和農藥是農村水環境污染的主要來源之一。據統計，我國農作物畝均施肥量從2000年的17.69 kg/畝 （1畝=1/15 hm2，下同）漲到2014年的24.16kg/畝，增加了36.6%，遠高于世界平均水平（8 kg/畝）。從近年的統計數據看，這一指標仍然呈較明顯的上漲趨勢。化肥的過量施用和利用率低，使得養分隨農田排水、地表徑流或滲流大量流失，造成地表水和地下水的富營養化。同時，由于化肥過量施用、化肥配比不科學，引起土壤理化性質變差，耕地生產力下降，農作物無法保持高產，從而導致農民逐年增加化肥施用量的惡性循環。

農藥的大量施用帶來的水環境污染問題也非常嚴重，據統計，我國農作物農藥施用量從2000年的8.19 kg/hm2上漲到2014年的10.92 kg/hm2，增加了33.3%，遠高于發達國家耕地農藥平均施用量（7 kg/hm2），這一指標從2007年以來維持在較高水平。農藥的利用率較低，噴灑的農藥只有1/3左右附著于作物上，其他的經過雨水沖淋或地面徑流等途徑進入水環境，破壞了水生態系統，對飲水水源造成一定污染，同時農藥殘留在農作物上，直接影響食品安全，威脅城鄉人民的身體健康。

圖1 我國農作物畝均施肥量年際變化情況

圖2 我國農作物每公頃農藥使用量年際變化情況

2.畜禽水產養殖污染嚴重

我國農村畜禽水產養殖產生的廢棄物和廢水也是水環境的主要污染源之一。畜禽糞便的淋溶性強，能通過地表徑流污染地表水和地下水，使水體變黑發臭，導致水中的魚類或其他生物死亡，對水環境造成嚴重破壞。根據最新估算數據，1978—2011年，我國畜禽糞便的產生量增加了1.35倍，至2011年達到了25.45億t，而得到清運和無害化處理的僅僅占到1.2%，2011年全國工業固體廢棄物產生未綜合利用量僅為12.54億t，這說明我國畜禽糞便直接排放的比例極高，是自然水體水環境惡化的重要污染源。

水產養殖是我國大小水系重要的農業生產支柱產業，也是我國部分農民經濟收入的主要來源，隨著水產養殖業的迅速發展，養殖污水排放量劇增。我國人工養殖淡水產品量從2000年的1 308.88萬t增長到2013年的2 802.43萬t，大部分傳統養殖模式為超容量高負荷養殖，生產過程存在著不合理投放飼料與漁藥使用行為，大大超過了水環境容量和自凈能力。根據中國環境公報顯示，江河重要漁業水域主要污染指標為總氮、總磷、高錳酸鹽指數，這些會導致藻類大量繁殖，加重江河湖庫的水體富營養化。水產養殖業在我國已成為水環境污染不可忽視的重要因素之一。

3.作物秸稈處理方式不合理

近年，作物秸稈造成的農村水環境污染現象呈現明顯增多趨勢。我國作物秸稈主要來自糧食作物、油料作物、蔬菜瓜類蔓藤殘余、糖渣和糖料作物莖梢、棉稈等，大量學者通過農作物產量數據和草谷比估算，我國每年秸稈產生量為6.5億～7億t，約有60%的秸稈得不到有效綜合利用，就地焚燒、亂堆亂放的現象經常發生。尤其是近年，人民群眾和政府對空氣質量的關注度極高，農民焚燒秸稈現象得到了很大遏制，然而由于秸稈得不到有效利用和處理，直接堆放到農村河道的現象非常普遍和嚴重，造成了農村水環境的迅速惡化，嚴重污染了下游大江大河水質和淺層地下水水質。作物秸稈處理不合理現象已經到了政府部門必須予以統一考慮和解決的地步。

4.農村生活廢棄物隨意傾倒

我國農村人口數量龐大，產生的生活廢棄物數量驚人，而且由于農村污水和生活垃圾較為分散，收集和處理配套措施缺乏，隨意傾倒和排放對農村環境造成了嚴重污染。根據估算，2014年我國鄉村生活垃圾達到19 419.7萬t，到2014年年末，仍有近40%的村對生活垃圾未進行處理；按照人均排放污水30～40 L/d計算，全國農村每年產生的生活污水高達67.7億～90.3億t，而到2014年年末，全國僅有9.98%的村對生活污水進行了處理。這種大量持續的隨意排放，嚴重超過了自然環境的自凈能力，導致居民聚居點周圍水環境質量嚴重惡化，淺層地下水幾乎不能飲用。

5.鄉鎮企業排污嚴重

我國農村鄉鎮工業主要集中在造紙、印染、玻璃制品、建材、冶煉等高污染、高能耗、低層次落后技術產業領域，絕大部分企業沒有污染防治設施，使污染問題較為突出。同時農村鄉鎮企業承擔著為地方創造稅收、增加農民收入的責任，導致地方政府在監管此類企業污染排放中有意無意地嚴重缺位。隨著城市及周邊對環境的管理愈加嚴厲，一些高污染企業也向環境管理較為松散的農村轉移，這種趨勢和現象在近年越來越明顯，從而使得農村接納地的環境污染程度明顯高于城市中心區，并不斷加重，污染范圍也呈快速蔓延趨勢。

三、農村水環境管理和治理存在的問題

1.管理體制不順暢，監管力量薄弱

農村水環境直接取決于農村生產、生活的各個方面，根據現有的政府部門行政職能設計，水環境管理體制中涉及環保、水利、農業、建設、衛生等部門，長期以來在職能分工或者上位法中并沒有對主管部門與分管部門做出規定，形成了監管中的職能重疊或者職能沖突，實際操作中容易形成監管漏洞。例如地方環保部門負責嚴查焚燒秸稈，就地焚燒的現象減少了，農民直接大量堆放進河道，而河道的管理隸屬于地方水利部門，由于水政執法隊伍薄弱，地方環保執法力量不再監管河道污染，導致河道水環境嚴重污染，大氣污染直接轉移到水環境污染。同時，縣級環保監管力量薄弱，很難全面、及時、有效地對農村水環境進行監督管理，導致污染現象不斷發生。

2.一些地方對水環境保護的重要性和長期性缺乏認識

水環境污染具有流域傳輸和地表向地下傳輸的屬性，并且治理難度較大，但是一些地方政府“重經濟輕環境”的思想仍然嚴重，相對于眼前的經濟增長和政績，水環境治理和保護的重要性并不急迫，對鄉鎮污染企業環境執法嚴重缺位，認識不到水環境污染對于經濟可持續發展、糧食安全、人居環境的長遠影響。一些地方政府干部考核中，生態建設考核分值所占比例較低，經濟建設考核得分仍然是重中之重。

3.小流域管理力量單薄，存在互相推責現象

目前，我國建立了流域管理體系，但是對水環境的管理權限十分有限，尤其是在小流域管理方面，無法顧及水環境的統一管理，而一些小流域本身就跨不同行政區域，下游政府埋怨上游政府沒有履行水環境保護職責，導致對下游水環境造成嚴重污染，但都不反思本地水環境污染和管理存在的問題，這種互相推責現象普遍存在于同流域的省、市、縣之間，這種推責無益于水環境問題的解決，只能使問題更加復雜。

4.農業源污染較為分散，客觀上管理難度大

農業源污染來自農田的農藥、化肥流失，畜禽養殖糞便排放，水產養殖廢水直接排放，生活廢棄物隨意傾倒，作物秸稈隨意堆放，而這些污染排放分散無規律，客觀上造成監管難度大，各種投入和監管力度的加大很難收到立竿見影的水環境改善效果，需要長期投入大量人力和物力，這也是地方政府在農村環境改善上很難作為的重要原因。

5.減少水環境污染的農業生產方式難以推廣

近年，為了減少傳統農業生產方式對水環境的污染，很多研究機構都在節水節肥、減少農藥施用量、養殖廢棄物資源化利用等方面做了大量研究，小范圍的示范推廣取得了良好效果，但是由于缺乏政策導向和農村傳統生產模式的制約，使得推廣難度較大。尤其是農民固有思維認為，減少化肥和農藥的施用，意味著農作物減產，對推廣科學的農業生產方式有抵觸心理。

6.生產生活廢棄物無資源化利用或者無害化處理的出路

農業生產廢棄物的處理一直是農民較為頭疼的問題，農作物秸稈一直以來主要是就地焚燒，但是由于近年空氣污染成為焦點，各地嚴禁秸稈焚燒，個別地方建設了生物質發電廠，回收秸稈進行發電，而大多數地方沒有為秸稈資源化利用找好出路，導致近年秸稈丟棄到河道的現象非常普遍，嚴重污染了水環境。目前，我國大多數鄉鎮在農村垃圾收集和無害化處理設施建設方面非常薄弱，鄉鎮政府對農村生活垃圾處理管理缺位和村民環保意識薄弱都是造成農村生活垃圾隨意丟棄現象的主要因素。

四、農村水環境治理政策建議

1.基本思路

首先要科學合理地確定區域內農村水環境綜合整治目標，對治理區進行合理劃分，制定相應的標準、對策、措施，提供必要的技術支持及政策保證。其次要“控源減排”，對各個農業生產污染源實施控制，實現達標排放，不能做到達標排放的要堅決進行技術整治，從而減少農業生產的污染排放，最后達到區域內水環境污染協同控制。根據治理區域各個農業生產污染源分布特點，從循環經濟的角度出發，充分考慮廢棄物資源化利用和無害化處理，對不同農業生產污染源進行協同控制和管理，處理好經濟發展與環境保護之間的矛盾，實現水資源的可持續利用。

2.具體建議

（1）理順管理體系，健全法律法規

農村水環境管理責任不明確是造成管理體系不順暢、監管存在漏洞的主要原因。2015年，國務院發布了《水污染防治行動計劃》，其中對農村水環境保護和治理做出了明確的分工，由牽頭部門和配合部門組成，從根本上理順了農村水環境管理體系，同時要根據“水十條”把任務逐級分解到基層行政管理部門，打破一些基層單位固有的管理慣性和思維。同時，盡快構建科學合理的農業水環境污染防治法規體系，使農業水環境污染的防治工作有法可依、有章可循。逐漸構建起由政策框架法、單項實體法和程序法等構成的完整法律框架，因地制宜地完善地方法規，加強農業水環境污染防控的針對性和可操作性。

（2）建立全流域生態補償機制

流域生態補償機制是一種基于經濟手段的環境資源有償使用機制，是一種激勵和約束相容的機制。2016年，國務院辦公廳發布了《關于健全生態保護補償機制的意見》，明確流域全面開展生態保護補償機制，并且確定由水利部門牽頭完成。水利部門應以流域機構為抓手，全面統籌擔負起流域的水資源分配、水資源開發管理和水環境管理工作，建立全流域省級生態補償機制，管理協調流域上下游省級政府之間污染總量控制目標和補償方式。同時省級政府應將目標任務分解到流域支流和小流域，建立省內的流域生態補償機制，由各市縣政府負責流經行政區域內河流、湖泊的水環境質量。

（3）摸清污染底數，總體規劃，重點突破

縣級以上政府要對區域內的農業水環境污染情況和污染源進行全面摸底，根據實際情況對本區域農業水環境整治進行總體規劃，要對主要污染源進行深入分析，制定專門治理計劃，重點突破。同時要處理好污染源治理與農業生產和經濟發展的關系，減輕農民在水環境治理中的負擔，甚至能夠通過引導實施作物廢棄物和畜禽糞便資源化利用來增加農民收入，推動農村水環境治理的良性發展。

（4）政府主動引導，推廣成熟減污技術

針對化肥污染，要加強推廣測土配方施肥、節水灌溉等易于操作、接受的成熟技術，減少化肥的施用和流失；針對農藥污染，要推廣抗病蟲害強的作物品種，并培訓農民減少農藥使用量。針對畜禽糞便、作物秸稈和農村生活垃圾，政府要主動承擔起廢棄物資源化利用和無害化處理的責任，通過生物質發電、秸稈還田、制作生物肥等方式，減少農村廢棄物的亂堆亂放，減少對水環境的污染。建議政府在政策和資金上給予一定的支持，在推廣初期對農民進行相應的扶持和補貼，保障農民的經濟利益免受損失，得到農民認可后，相關技術的推廣將更加順暢。

（5）增加基層管理力量，增加水環境考核比重

將“水十條”等中央要求的任務分工層層分解到基層單位，把任務分工的落實情況作為主管和分管部門考核的一項重要內容。適當改變考核形式，針對農村水環境整治情況進行整體考核，考核結果直接關聯到主管和分管部門，增加水環境考核在整體工作考核中所占的比重。通過考核機制的約束和激勵逐漸改變基層部門和干部的政績觀。同時，由于環保監管力量的薄弱和不同部門之間的“各行其是”，使得農村水環境的監管始終存在漏洞，基層政府應該按照“水十條”新的任務分工，實行各行政主管部門聯合執法，建立市縣級的農村水環境綜合整治聯合隊伍，共享執法力量，形成監管合力。

（6）加強農民專業技術組織建設

通過農民專業技術組織的宣傳和培訓，讓農民更全面地了解污染途徑和嚴重危害性，增強污染防治的自覺性。建議盡快建立農民專業技術組織相關的法律法規，明確其功能定位、法人地位、管理職能等，充分發揮其在環保宣傳、化肥農藥管理和技術培訓等方面的作用。同時政府要為此類組織提供信貸、培訓、信息交換等方面的支持，讓農村水環境的參與者行動起來。

[1]中華人民共和國環境保護部. 2011—2014年中國環境統計年報[R].

[2]朱建春，張增強，樊志民，等.中國畜禽糞便的能源潛力與氮磷耕地負荷及總量控制[J].農業環境科學學報，2014（3）.

[3]國家統計局，環境保護部.中國環境統計年鑒2011[M].北京：中國統計出版社，2011.

[4]畢于運，高春雨，王亞靜，李寶玉.中國秸稈資源數據估算[J].農業工程學報，2009（12）.

[5]謝光輝，王曉玉，任蘭天.中國作物秸稈資源評估研究現狀[J].生物工程學報，2010（7）.

[6]姚偉，曲曉光，李洪興，等.我國農村垃圾產生量及垃圾收集處理現狀[J].環境與健康雜志，2009（1）.

責任編輯 田靈燕

Approaches and suggestions for integrated management of water environment in rural areas of China

//Ren Liang,Zhang Xiaofeng

Along with changes of agricultural production methods and fast development of urbanization and industrialization,water environment pollution tends to increasingly severe in rural areas of China.Confronting the situation of low level of pollution control in rural areas at present,in-depth analysis is made on causes of pollution as well as defects of management system.Further studies are conducted on basic principles and policy suggestions for water environment restoration in rural areas of China.

water environment in rural areas;causes of pollution;policy suggestions

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1000-1123（2016）17-0019-04

2016-08-20

任亮，工程師。