淺談工程咨詢方如何參與PPP模式項目

邱　月

（中國建筑設計院有限公司，北京 100044）

淺談工程咨詢方如何參與PPP模式項目

邱月

（中國建筑設計院有限公司，北京 100044）

近年來我國開始大力鼓勵發展社會主體參與到公共產品的提供中來。PPP模式相比傳統的公共產品提供方式有很大不同，這對習慣提供傳統咨詢服務的工程咨詢方將是極大的挑戰。本文將從PPP模式在我國的宏觀背景出發，分析PPP模式對工程咨詢行業帶來的變化，并對工程咨詢方參與PPP項目的角色定位提出一些建議。

PPP（公私合營）；咨詢；物有所值（VFM）；績效評價；風險管理

一、PPP模式概述

1. PPP模式的概念

PPP的概念有廣義和狹義的分別，廣義的概念泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，狹義的概念則一般指一系列項目管理模式的總稱。

2. PPP模式的分類

國際上對于PPP并沒有一致的分類，目前根據現有文獻可以將廣義的PPP模式分為：BT（建設-轉移）、BOT（建設-運營-轉移）、BOOT（建設-擁有-經營-轉移）、BTO（建設-轉移-經營）、DBT（設計-建設-轉移）、DBTO（設計-建設-轉移-經營）、DBO（設計-建設-經營）、PUOT（購買-更新-經營-轉移）、LUOT（租賃-更新-經營-轉移）、LDO（租賃-開發-經營）、DBMM（設計-建設-主要維護）、O&M（經營和維護）、服務外包、管理外包、BBO（購買-建設-運營）、BOO（建設-擁有-經營）、PUO（購買-更新-經營）等模式。

3. PPP模式應用的宏觀背景

（1）PPP模式應用的政策背景

2015年10月，中共十八屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，該建議對我國十三五期間如何發展新的公共服務方式和融資方式上提出了一些指導性的意見：“發揮財政資金撬動功能，創新融資方式，帶動更多社會資本參與投資。創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式；創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”

另外，2014年至今，國家發改委、財政部、各省市也均陸續出臺了一系列的政策，鼓勵和指導PPP項目的開展，大量有關PPP模式政策文件的發布表明了政府提供公共產品發展的大方向，為我國大力開展PPP模式提供了良好的政策基礎，代表著我國即將進入PPP模式發展的發車道。

（2）PPP模式應用的法律背景

2015年4月，為適應促進民間投資的緊迫需求，經國務院常務會議審議通過，國家發改委會同五部門印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，為特許經營的發展提供了基本制度框架。該辦法明確了“基礎設施和公用事業特許經營”的定義為政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

2016年3月，財政部、英國駐華大使館、中國法學會在北京聯合舉辦PPP法治建設國際研討會。該研討會旨在以法律法規建設為基礎，分享借鑒國際PPP制度建設經驗，提出我國PPP立法的頂層設計理念，厘清PPP立法的相關基本問題，并結合我國PPP項目操作中面臨的合同屬性、爭議解決、土地取得、資產權屬等實際法律沖突和障礙提出解決建議和路徑。

財政部、發改委的一系列舉措意味著我國正大力推進PPP領域的立法工作。PPP立法進程的加快及PPP模式法律基礎的進一步明確，將使PPP模式在公共服務領域發揮更大的作用。

二、PPP模式對工程咨詢行業帶來的變化

1. 工程咨詢內容

采用PPP模式的大多為公共設施項目。對于政府部門來講，實施PPP模式目的是為公眾提供更為高效的公共產品，所以必將改變以往相對粗放的方式，對項目全壽命周期的經濟性、高效性有更高的要求。另外，PPP項目的社會參與方往往對工期和成本非常敏感，強調投資效益，除了要求設計、咨詢環節滿足相關規范，還要求其與融資、施工及維護等環節有更緊密的互動，以得出項目相對的最優方案。

PPP模式的引入將對項目可行性研究報告產生影響，相比傳統的可研報告，PPP模式項目需要更為專業和詳細的專門報告，以分析PPP模式項目投資回報率、定價機制、收益分配、風險管理等具體問題，為PPP模式項目的立項決策及項目如何開展PPP模式提供一定的參考依據。

2. 工程咨詢業務能力

PPP項目的參與方眾多，實施周期長，這意味著相比傳統項目，其合同結構復雜，情況更加多變。從項目前期的立項決策、融資方案的制定到具體的產品定價、收益分配的談判再到項目實施中的風險管理需要工程、法律、財會等多專業的咨詢服務，這對工程咨詢方的綜合性技術服務能力提出了空前的要求。此外，PPP模式的復雜性也決定了項目不僅要求工程咨詢方的從業人員具有優秀的專業技能，同時也要求其具有良好的溝通協調能力。

3. 工程咨詢體制和服務水平

目前我國的工程咨詢單位以國有企業為主，其管理體系、服務水平等與國際上一流的咨詢顧問公司相比仍然具有一定的距離。PPP模式項目社會參與方的引入，將對工程咨詢提出更為具體化的要求，工程咨詢方需要創建創新管理體制，整合現有資源，調整人力資源戰略，加強業務培訓，完善內部激勵機制，才能提升整個團隊的綜合實力，滿足市場日益提高的要求。

三、工程咨詢方參與PPP項目的角色定位

1. 作為政府機構的咨詢顧問

工程咨詢方可作為PPP項目中政府機構的咨詢顧問。在該角色中，工程咨詢方主要致力于配合政府部門做好PPP項目的立項決策和績效評價工作，通過前期的調研工作和包括物有所值分析法在內的定性和定量分析方法，為政府機構篩選具有合作潛力的社會參與方與項目方案，并定期對PPP項目的實施成果進行績效評價。

物有所值評價包括定性和定量評價兩部分。定性評價通過分析項目方案的各項條件，評估其對項目目標的影響，初步判斷項目采用PPP模式的可行性。定量評價首先要設定一個傳統模式和PPP模式產出效益相同的假設，再把PPP模式方案中政府和社會參與方對項目全壽命周期的總投資的凈現值（PPP）與公共部門比較值（PSC—即在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。）來比較，以對PPP模式是否能夠降低項目全壽命周期的總成本進行分析。

借鑒國際通行的政府財政資金績效考評原則，PPP模式項目的績效評價原則可概括為4E原則，即：經濟性（Economy），效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）。在進行PPP項目的績效評價時，首先應明確項目各利益相關者的績效目標（PPP項目的利益相關者主要包括政府、社會參與方、金融機構、公眾等）。再根據項目特點和各利益相關者的績效目標，參考英國現有的KPI指標體系細化得出該PPP項目不同階段的關鍵績效指標（KPI），根據項目的實際情況對其滿足各個關鍵績效指標的程度進行定性、定量的評估，形成對PPP項目的科學績效評價。

2. 作為社會參與方或金融機構的咨詢顧問

金融機構或社會參與方參與PPP項目的主要目的是盈利，所以需要工程咨詢方為其設計切實可行的PPP項目方案，并對方案的投資結構、收益性和風險進行評估。

PPP模式項目全壽命周期長、利益相關者眾多，其風險管理的好壞對于金融機構和社會參與方能否實現預期收益具有非常重大的影響。所以，如何做好PPP項目的風險管理，將是工程咨詢方面臨的又一挑戰。PPP項目的風險管理主要包括風險識別、風險評估、風險應對三大部分。風險識別是做好風險管理的基礎，在分析PPP項目的風險因素時，可選用目前常用的風險識別方法（主要包括：專家調查法、檢查表法、流程圖法、SWOT分析法、情景分析法、因果分析法、故障樹分析法等）中選取適當的一種或幾種分析PPP項目的主要風險因素。然后，根據識別出的該PPP項目的主要風險因素，對項目進行風險評估，以分析每種風險的發生概率和影響程度。現有的風險評估方法主要包括調查和專家打分法、層次分析法（AHP）、敏感性分析法、蒙特卡洛模擬法、VAR法、決策樹法、風險影響圖法、關鍵線路、計劃評審技術（PERT）等。最后，根據各類風險因素的發生概率和影響程度綜合評定PPP項目的風險等級，并對如何有效降低項目總體風險水平和融資方、社會參與方對其將面臨的風險因素該如何規避、轉移、減輕提出積極合理的建議。

［1］王灝.PPP的定義和分類研究［J］.都市快軌交通，2004（5）：23.

［2］吳福清.PPP模式下工程咨詢設計單位的機遇與挑戰［J］.中國工程咨詢，2015（5）：22.

［3］王超，趙新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP項目績效評價指標研究［J］.項目管理技術，2014（8）：18-20.

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