五大發展理念引領下的“十三五”城鎮住房保障轉型發展新思路

田焱

[摘要]城鎮住房保障起步于城鎮住房制度改革，發展壯大于住房資源市場配置缺失或失靈過程中，其轉型更與住房保障供求關系和國家相應政策環境變化有非常密切的關聯。五大發展理念的提出，使我國城鎮住房保障政策發生了新的變化，保障轉型的新理念內涵正在逐步醞釀，以“創新”促進理論和制度完善，引入多樣保障模式和方法；以“協調”拓展保障與市場、人、環境的健康融合；以“綠色”督促資源配置，落實“以人為本”等要求，實現“和諧人居”；以“開放”破解保障中的種種封閉狀況；以“共享”落實全民在住房保障上有更多獲得感和獲益感。五大理念將促進城鎮住房保障轉型發展新思路的形成與拓展，貫穿擴展保障對象覆蓋面、完善“一租一售”模式、關注保障結構性變化發展的三條主線，在“?；尽?、“廣覆蓋”、“梯度及無縫化”三大板塊上重點突破。

[關鍵詞]十三五；五大發展理念；城鎮住房保障；轉型發展新思路

[中圖分類號]D601 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-0921（2016）05-0136-07

黨的第十八屆中央委員會第五次全體會議明確指出：“‘十三五’時期是全面建成小康社會決勝階段，‘十三五’規劃必須緊緊圍繞實現這個奮斗目標來制定。”圍繞這個奮斗目標，又進一步提出了“人民生活水平和質量普遍提高”等全面建成小康社會的新目標和“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。由此，在城鎮住房保障領域，不僅帶來了一系列政策變動，而且更將引發人們對城鎮住房保障轉型發展及其相應理論與實踐的思考，借此，本文以期形成與拓展新的轉型發展思路。

一、保障轉型發展的背景以及因素

（一）住房政策重點的變化

自1994年城鎮住房保障提出，迄今已有二十多個年頭。在這二十多年中，我國城鎮住房保障已逐步積累并具備了一定的制度及物質基礎，尤其“十二五”初期在國家層面，基本建立起比較完整而適宜的廉租住房（“實物配租”）、經濟適用住房、公共租賃住房保障供給（即供給側）和“租金補貼”、住房公積金保障消費支持（消費側）“二側一體”的城鎮住房保障體系，保障覆蓋也逐步由城鎮最低和低收入住房困難家庭擴大到了中低收入等住房困難群體。黨的十八大后，結合前期全國各地城鎮住房保障體系建設實踐和理論探索，為切實解決舊有體系中管理成本較高、住房資源整體配置效率不高、保障退出管理困難以及住房供應社會介入機制缺失等種種問題，開啟了保障體系的簡化歷程，重點實施了廉租住房和公共租賃住房保障并軌運行，并對共有產權保障房進行了試點運行，從而基本確立了“一租一售”即“租”公共租賃住房、“售”共有產權保障房的新型保障體系及格局。

然而，隨著全國經濟情勢和房地產市場整體供求關系等變化，尤其是“庫存”問題的增大與凸顯，結合黨的十八屆五中全會五大發展理念等精神，國家層面的相應對策及政策也開始變動。其突出表現，一是緊隨十八屆五中全會后的中央經濟工作會議，具體將房地產產業及市場中的“去庫存”作為今后一段時期的重要工作來抓；二是2015年12月28日，全國住房城鄉建設工作會議在京召開，進一步明確提出了住房制度改革以滿足新市民住房需求為主，把“去庫存”作為房地產工作重點，加大棚戶區改造力度，繼續推進棚戶區改造貨幣化安置，2016年各地不再新建公共租賃住房，實現公共租賃住房貨幣化，即通過市場籌集房源，政府給予租金補貼等多項要求。諸如此類的政策變化，實際上又吹響了城鎮住房保障由單一向綜合、由封閉向開放轉型發展的號角。

（二）居住認知及標準的變化

在過去的二十多年時間里，伴隨城鎮住房制度的深入改革，我國房地產經濟與市場經歷了一個快速增量增長過程。在這一過程中，盡管房地產發展時常處于“調整”和“動蕩”之中，房地產增量增長與結構調整也不時交織沖突，但人們的居住認知和標準卻已逐漸發生了深刻變化，小康社會的小康住宅理想目標越來越清晰了。這種理想目標，在理論和質的規定性上應是以人為本的“和諧人居”。第一，實現所有城鎮居民“人人享有適宜的住房，每戶享有一套住房”；第二，為城鎮居民提供功能配套、設備齊全、環境優美、裝修到位、住用安全的健康住宅；第三，適應國情，發展省地節能、科技含量高、標準適宜的節約型住宅。這一理想目標，目前已逐步落實到了房地產發展中的各個具體環節、項目及指標中。房地產及其居住認知和標準如此清晰，必將對城鎮住房保障產生廣泛而深刻的影響，迫使城鎮住房保障發展“水漲船高”，進一步放寬條件、降低門檻、擴大保障覆蓋面，提高保障水平和質量，并實現由粗放到集約化的轉型發展。

（三）住房供求關系的變化

目前全國房地產市場和城鎮住房保障供求關系正發生著深刻的量與質的變化，由此，已悄然引起了保障體系及其發展方式的轉變。

其一，通過十余年大規模的保障性住房實物建設，住房保障供應嚴重不足的狀況已基本得以解決。例如，僅從2015年的建設情況來看，住房和城鄉建設部2016年1月8日發布的2015年全國保障性住房建設“成績單”就清楚地表明，全國城鎮保障性安居工程計劃開工740萬套，其中，各類棚改580萬套，基本建成480萬套。截至2015年12月底，已開工783萬套，基本建成772萬套，均超額完成了年度目標任務。

其二，房地產市場已顯現出某些令人堪憂的變化。例如，早在《2014～2015中國住房發展報告》一書中的“中國住房發展分析與展望”（2014～2015）一文中就反映出了我國住房市場的一些問題與風險。例如，“潛在供給過大”、“區域性結構失衡”和“階層性結構失衡”等等。緊隨其后，2016年1月20日光明網“房地產市場將現新變化”一文中稱：過去15年年均增速超20%的房地產業，為市場留下了高庫存的“后遺癥”，未來幾年，樓市整體進入“去庫存、擠泡沫”的過程已成共識。另據國家統計局數據顯示，截至2015年12月末，商品房待售面積仍有71853萬平方米，同比增加15.6%。同時，據《21世紀經濟報道》2016年2月29日的“中國房地產總體庫存狀況”一文表明：2015年，施工面積（潛在庫存）高達73.6億平米，是待售面積的十倍多。其中，住宅施工面積為51.2億平米，占比為70%。如果考慮已批未開工土地、自建房和小產權房等，庫存數量更大，“去庫存”壓力可見一斑。

上述兩大情況，必然會帶來城鎮住房保障供求關系的變化。最為明顯的是保障性住房尤其是公共租賃住房需求壓力，極有可能漸趨緩解，或是區域性、結構性等緩解，其主要原因在于：

其一，從全國許多地方的實際情況看，公共租賃住房建好后往往空置率較高，待租情況較為嚴重，這無疑在提醒人們，公共租賃住房真實及有效需求并非所預計的那么旺盛，或者說，在“北上廣深杭南（京）”等一、二線即人才凈流入城市，保障需求相對旺盛一些，而絕大多數三、四線城市則明顯不強，甚至很弱。因而，未來新增公共租賃住房必須持審慎態度，防止盲目擴大規模。

其二，國家和地方的住房保障政策思路實際正在調整，例如，隨著房地產市場情勢的變化，為了充分利用與活躍市場，也為了更加便捷地實現小康住宅理想目標，必將促進公共租賃住房保障與房地產市場深度融合，以充分利用后者的優勢及效率，即將公共租住房目前的實物保障為主轉向少建和租賃補貼并重，“補磚頭”與“補人頭”相結合，從而鼓勵和支持符合公共租賃住房保障條件的群體，通過租賃市場解決住房問題，政府按規定提供貨幣化租賃補貼。

其三，危舊房、棚房區改造也將大大減輕城鎮住房保障的壓力。例如，目前政府及社會已將鐵路、水利、市政基礎設施建設和棚戶區改造等，列為促投資、穩增長的重點之一。僅四川而言，根據全省2013～2020年危舊房棚戶區改造規劃，2013～2020年全省計劃改造危舊棚戶區170萬戶，其中，2016～2020年計劃改造83.5萬戶。顯然，這將遠超并可部分彌補公共租賃住房建設。此外，房地產“去庫存”、優化發展租賃市場、農民工市民化以及“城中村”綜合整治和改造等，亦將部分解決或緩沖保障需求壓力。

如此種種，今后城鎮住房保障需求更多的不是源自本城戶籍人口，包括城鎮中低收入家庭和新就業職工等，而主要源自外來務工人員及家庭，包括進城農民工和非本地戶籍的長期居留人員，尤其是“新市民”。房地產市場和保障需求的上述變化，必然迫切需要保障供給發生變化，更催生著保障轉型發展并步入新常態。

二、保障性住房轉型發展的新理念內涵

（一）五大發展理念的延伸落實

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）中明確指出：“實現‘十三五’時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。這五大發展理念完全可以延伸并具體落實到城鎮住房保障領域，也完全可以引導城鎮住房保障轉型發展理念和新思路的形成與拓展，其主要內涵及要求如下。

一是以“創新”來帶動與促進保障的相關理論和制度更趨完善，并由此引入和運用靈活多樣的保障模式及方法，提高保障水平和效率。其中，現在和未來的幾年中，更應積極深入地探索并試行符合我國各地現階段特征的保障性住房投資、建設和供應的新途徑和新方法，創新保障性住房營運管理和財稅、金融等長效機制。

二是以“協調”來拓展與深挖住房“保障”與“市場”以及保障中的人與環境的協調融合，促進雙方和多方的持續健康發展，從而增進城鎮與鄉村、政府干預與市場配置、經濟與社會等協調配合關系的改善，提高保障的綜合效應。換言之，城鎮住房保障轉型發展必須因地因時制宜，緊密結合當地經濟社會發展，尤其是工業化、城鎮化、地方財政和（房地產）市場變化發展等水平及趨勢，并充分考慮與協調人與自然、人與社會、人與人等之間的關系。

三是以“綠色”來警醒與督促保障資源的配置更應注重與落實“以人為本”、資源節約、生態良好和環境友好等理念及要求，努力改善與提升保障對象的居住環境及質量，實現“和諧人居”。例如，在新的政府及社會公共租賃住房建設項目中，必須進一步提高統籌規劃及相關指標的水平，提升“綠化率”，廣泛推行節能、節水、環保衛生等指標約束，嚴格與改善保障性住房小區或樓棟綜合服務管理，營造良好的街區、社區自然環境，并匹配與普通商品房住宅小區幾乎相同甚至較高水準的公共服務管理。對于其他類型非政府項目的保障性住房小區，同樣應有綠色、環保、衛生等指標性約束，從而整體改善保障對象的居住形象和品質。

四是以“開放”來破解保障中的種種封閉狀況，進一步破除城鄉及其身份界限，優化城鎮住房保障管理流程，暢通部門之間的服務管理，提高服務管理效率，更加便利于保障對象，并逐步實現城鄉公共服務均等化。同時，也應沖破“市場”——“自我保障”與“保障”——“社會住房保障”的住房資源配置與利用格局，進一步地釋放與拓展保障資源配置空間及效率，更加方便與滿足保障對象的真實需求。

五是以“共享”來落實城鎮鄉村全體人民在住房保障、安居樂業上有更多的獲得感和獲益感。在住房保障方面，進一步放寬準入條件，降低準入門檻，擴大保障對象覆蓋面，逐步擴大到城鎮所有常住人口。同時在住房保障的過程中，政府盡可能地分享房地產市場資源配置和發展的“紅利”與服務，縮小與模糊住宅分區之間的明顯差異，形成和諧共榮的城鎮大家庭。

（二）保障轉型發展的新理念

城鎮住房保障的轉型發展，必須充分依據房地產市場、保障性住房有效需求和保障供求關系發展變化，并密切關注城鎮住房制度改革和國家相關應對政策變動，合理利用各地經濟社會發展水平及優勢來推動城鎮住房保障公共服務的正常運行。特別是隨著“十三五”機遇期的到來，城鎮住房保障的轉型發展，必須在框架結構、外延內涵等方面，主動運用“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以“創新”尋突破，以“協調”穩發展、以“開放”利服務、以“共享”增團結，實施廣泛而深刻的變革，更加有力地推動城鎮住房保障自身發展模式及方法的轉換完善，尤其要促進其與房地產經濟的融合發展，形成“保障”與“市場”彼此功能的互補互助，大大提升保障“效率”與“公平’’的匹配水平及質量。

三、保障轉型發展的新思路

（一）轉型發展的總體架構

綜觀城鎮住房保障的發展歷程和狀況，并結合上述形勢變化及要求，未來城鎮住房保障轉型發展，在總體架構上，應進一步沿著如下“三條主線”，去夯實基礎、構筑發展。

其一，城鎮住房保障對象覆蓋將進一步擴展，逐步將保障對象覆蓋擴大到所有城鎮常住人口，尤其要將外來務工人員（尤其包括農民工）納入各地保障體系之內。

其二，城鎮住房保障將進一步地深化與完善“一租一售”的保障模式方法，并實行“一租”為主，“一售”為輔。在“一售”方面，不僅所占比重更小，而且更主要是一種“保障”與“市場”的調節或過渡手段及功能。在“一租”方面，更主要采取“市場化”的手段及方式，例如，主要實施“租金補貼”、“租售并舉”和“租轉售”等“明補”及“補人頭”方法。同時著力促進保障與房地產市場發展的有機對接、深度融合及配合，從而實現“保障”與“市場”的功能互補互助，推進彼此的包容性增長與發展。

其三，城鎮住房保障區域結構性變化發展更加明顯?？傮w上，較快經濟發展、較多人才凈流入和較高住房價格水平的一、二線城市（含部分產業發展快速的三線城市）與相對較低及更低水平的三、四線城鎮相比較，各自城鎮住房保障轉型發展將明顯有別，前者保障壓力和任務可能更重、保障模式方法可能更豐富，即有可能采取“租售并舉”等，而后者的壓力和任務可能逐一減弱，模式方法等也可能較單一而簡潔，即只租不售等。

（二）轉型發展的突破重點

城鎮住房保障轉型發展應在“?；尽?、“廣覆蓋”、“梯度及無縫化”三大板塊及重點上進一步地突破。在“?；尽狈矫?，政府和社會將進一步明確和突出保障基本居住，并在此基礎上適實（與當地經濟社會發展水平相適應）提升保障水平及居住質量；在“廣覆蓋”方面，將在既有的保障覆蓋基礎上，根據工業化、城鎮化以及城市結構調整，尤其是舊城、棚戶區、危舊房和城中村等改造情勢需要，適時適度擴大保障范圍及對象（例如逐步涵蓋城鎮所有常住人口——包括戶籍和非戶籍城鎮常住人口），并逐步提高保障水平；在“梯度及無縫化”方面，將緊密結合各地經濟社會發展水平，從保障對象的住房實際能力和需求出發，總體均等和適度差異化地提供住房基本保障，滿足其基本居住需求。除此之外，則主要通過市場配置來加以滿足。

同時，以上三大板塊的突破，在點上將進一步落實與突出這樣一些內涵和要求：以公共租賃住房和共有產權保障房為供應（側）、以住房公積金和租賃補貼為消費（側）支持的“二側一體”特色，并輔之以相應的投資補助、用地、規劃、稅收、金融、運營管理等政策支持。表面上看，新舊發展可能差異不大，但實際內涵和要求卻大相徑庭。轉型發展務必體現以下獨特性：

其一，強化制度約束。較之于舊發展，轉型發展中的制度設計層面應當更高，即國家層面的住房保障制度設計與安排。并且，應當將該制度設計納入地方立法軌道，從而使地方政府及其相關部門、社會各界的責任義務（包括相關資源配置）更加清晰明確和固化，逐步使城鎮住房保障步入“新常態”。

其二，拓展覆蓋范圍。較之于舊的住房保障對象，新保障中所覆蓋的保障群體大致約占全社會總人口的20%左右。同時，在原有基礎上，按照“應保盡?！痹瓌t，適時適當將保障對象進行具體擴展：一是城鎮戶籍常住人口及舊城、棚戶區、危舊房和城中村等改造中住房困難且收入、財產等符合（當地政府）規定條件的家庭、個人；二是城鎮非戶籍常住人口中有穩定就業的住房困難家庭、個人，這些大多數是通常所說的新市民；三是城鎮常住新就業的住房階段性困難群體。

其三，清晰功能作用。較之于舊發展，新保障的功能作用不再是一種權宜性工具，而應真正具備與發揮其在完善新型、多層次、多樣化住房保障供應側，彌補市場配置住房失靈，助推理性合理健康住房梯度消費，確保應保對象住有所居，并配合與促進房地產市場“去庫存”，以及舊城、棚戶區、危舊房和城中村等改造中的獨特功能作用。也正因如此，新發展的影響面也應更寬更開放、影響力也應更深更廣大。

其四，穩固住房消費支持。新發展應在原廉租住房租賃補貼和住房公積金購房貸款的基礎上，把租賃補貼轉化為公共租賃住房租賃補貼，進一步完善住房公積金繳存和使用制度及方法，即重點將實施“提低控高”繳存制度。積極推進民營企業、小微企業以及穩定就業的外來務工人員（包括農民工）建立住房公積金（包括異地轉支等）制度，擴大制度覆蓋面，并改擴住房公積金使用范圍及方法，可用于支付房屋包括保障性住房租金，提高其使用效率。

其五，遵循與堅持新的發展原則。在黨的十八屆五中全會的《建議》中提出的“堅持人民主體地位、科學發展、深化改革、依法治國和黨的領導”等原則的基礎上，還應堅持一些具體原則。堅持政府導向，突出市場與貨幣化分配的原則。緊緊圍繞城鎮住房制度改革的住房商品化、市場化和貨幣化目標，在城鎮住房保障轉型發展中，主動確立政府導向原則。在具體工作中，必須以市場配置和貨幣補貼為主體，輔之以實物配給的方式，搖活所有的住房存量及“庫存”。始終明確與落實適度保障原則。結合全國各地的財政承受能力，政府對城鎮居民住房的保障只能承擔有限責任，而非無限連帶責任，堅決杜絕“大包大攬”。堅持適時動態調整原則。表明住房保障政策應當具有階段性，住房供應體系中各類住房比例或保障方式等，應是動態性調整變化的。也就是說，住房保障的廣度和深度是與當地經濟發展水平、各級政府保障承受能力、居民可支配收入和消費結構等緊密聯系在一起的。住房保障應與社會、經濟的發展和人民生活水平的提高相適應，保障范圍和方式也應隨著各地社會經濟環境的變化，不斷地進行調整。此外，在堅持政府導向、制度統一、管理規范的同時，吸引更多的社會參與，以促成城鎮住房保障領域的政府、企業、個人共同參與、共同治理、共謀發展和共享成果。

（責任編輯 王麗娟）