船員違法記分的性質(zhì)及其救濟

◎ 黃曉麗 惠州海事局

船員違法記分的性質(zhì)及其救濟

◎ 黃曉麗 惠州海事局

以船員違法記分的現(xiàn)行立法為基礎(chǔ)，探討船員違法記分的性質(zhì)及其救濟，針對現(xiàn)行立法規(guī)定的船員違法記分的救濟手段提出建議。

船員違法記分 行政許可后續(xù)監(jiān)管 救濟

1.引言

2016年1月1日，新版《中華人民共和國船員違法記分辦法》(以下簡稱《違法記分辦法》)正式施行。交通運輸部海事局隨后發(fā)布了《關(guān)于實施<中華人民共和國船員違法記分辦法>工作事項的通知》(以下簡稱《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》)，進一步明確了船員違法記分的類別、記分管轄、分值記載等問題，一定程度上解決了圍繞2002年試行的《船員違法記分管理辦法》產(chǎn)生的爭議，然而，與船員違法記分相應(yīng)的救濟卻仍有待完善，而要解決記分的救濟問題首先要明確船員違法記分行為的性質(zhì)。因此，本文將就船員違法記分的性質(zhì)及其救濟展開探討。

2.船員違法記分簡述

船員違法記分是指海事管理機構(gòu)對注冊取得服務(wù)簿的船員和引航員、以及游艇操作人員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為實施累計記分。

依據(jù)《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》，涉及違法記分的船員違法行為分為兩類：第一類：依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予海事行政處罰同時又應(yīng)當(dāng)實施違法記分的船員違法行為。對于此類船員違法行為，在出具《行政處罰決定書》的同時，實施違法記分，并將本次記分的情況在《行政處罰決定書》中記載。第二類：依照規(guī)定僅實施違法記分的船員違法行為，對于此類船員違法行為，海事執(zhí)法人員應(yīng)制作《船員違法記分通知書》，交當(dāng)事船員簽名確認(rèn)。

3.船員違法記分的性質(zhì)

3.1 船員違法記分不屬于行政處罰

關(guān)于違法記分的定性，不少學(xué)者持“行政處罰說”。筆者對此持不同意見。依據(jù)《中華人民共和國船員條例》第四十八條，海事管理機構(gòu)對有違法行為的船員，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度。可見，記分是明確在行政處罰外的一種制度，再者，就單個扣分行為來看，只是記錄了單次違法行為, 而沒有追究行政法律責(zé)任，因此，違法記分非行政處罰。

3.2 船員違法記分是一種行政許可后續(xù)監(jiān)管制度

綜合分析我國現(xiàn)有違法行為記分制度的立法與實踐，筆者認(rèn)為，船員違法記分制度屬于一種數(shù)字化表現(xiàn)狀態(tài)下的行政許可后續(xù)監(jiān)管制度。

行政許可權(quán)作為一種執(zhí)法權(quán)，主要由兩大部分構(gòu)成，即行政許可適用權(quán)和行政許可監(jiān)管權(quán)。一般認(rèn)為，行政許可適用權(quán)是指行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)，而行政許可監(jiān)管權(quán)則是指行政機關(guān)在作出行政許可決定后對行政許可持有人進行的后續(xù)監(jiān)管權(quán)，即對行政許可持有人實施行政許可的活動所進行的督促和檢查，以使行政許可能夠得到規(guī)范實施。

船員違法記分即是對經(jīng)海事行政許可持有船員服務(wù)簿和船員適任證書的船員日常任職行為的后續(xù)監(jiān)管。首先，《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》對行為名稱、對象、分值和法律依據(jù)有明確、統(tǒng)一的量化規(guī)定，行政機關(guān)沒有自由裁量空間，故違法記分純粹是違法行為狀態(tài)的數(shù)字化表現(xiàn)形式。其次，盡管針對船員的單次違法記分并不直接對船員的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律效力，但《違法記分辦法》對船員違法行為實施累計記分，在規(guī)定的違法行為記分周期內(nèi)，違法行為記分累積達(dá)到規(guī)定分值，即船員在一個記分周期內(nèi)累計記分達(dá)到15分，最后實施船員違法記分的海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)扣留其船員適任證書，責(zé)令其參加法規(guī)培訓(xùn)和考試。此時，對船員的每一次違法行為記分才會發(fā)生法律效力并通過累積記分懲戒規(guī)則對船員的任職資格產(chǎn)生了直接的法律效力。

綜上，船員違法記分制度是海事管理機構(gòu)依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對船員的違法行為進行記分量化評價，這種記分量化過程本質(zhì)上就是對特定記分周期內(nèi)

船員違法頻率與違法程度的篩選鑒別過程，故船員違法行為記分制度為船員履職的分類監(jiān)管提供了監(jiān)管對象類型化的有效手段。

4.船員違法記分的救濟

4.1 針對船員違法記分可以提起行政復(fù)議和行政訴訟

針對某個船員的違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)的行為，海事管理機構(gòu)在該船員的記分卡上記扣分?jǐn)?shù)，屬于針對特定對象的具體行政行為。此外，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》并未明示行政許可后續(xù)監(jiān)督行為不可申請行政復(fù)議和行政訴訟。因此，筆者贊同，針對船員違法記分是可以提起行政復(fù)議和行政訴訟的。

4.2 現(xiàn)行船員立法的規(guī)定有待完善

關(guān)于違法記分的救濟，《違法記分辦法》僅規(guī)定了當(dāng)事船員的陳述申辯，《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》第三條第三款規(guī)定，當(dāng)事船員對于違法記分有異議的，可以依照行政復(fù)議和行政訴訟的有關(guān)規(guī)定申請救濟。相對于道路交通立法在此問題上的爭論，其首次明確，單獨針對船員違法記分本身可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，體現(xiàn)了海事行政法治的一大進步。但筆者認(rèn)為，仍有待明晰之處：

首先，違法記分有兩種情形，一是實施海事行政處罰同時又實施違法記分。二是僅實施違法記分。目前《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》僅規(guī)定了后一種的救濟方式，對于前一種，筆者建議參照《機動車駕駛員交通違章記分辦法》 第 十六條作出相應(yīng)規(guī)定：“當(dāng)事船員對海事行政處罰不服，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟后，經(jīng)依法裁決變更或者撤銷原處罰決定的，相應(yīng)記分分值予以變更或者撤銷。”

其次，依據(jù)該《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》，無論是記載前一種行為的《行政處罰決定書》，還是針對后一種記分行為使用的《違法記分通知書》，都缺乏告知當(dāng)事船員可以就記分行為本身提起行政訴訟和行政復(fù)議的內(nèi)容。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年”。國務(wù)院法制辦《關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》的通知亦明確規(guī)定，沒有告知申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)或者申請期限的，行政復(fù)議申請期限參照此條辦理。因此，如海事管理機構(gòu)未依法告知申請權(quán)及期限，將延長船員的復(fù)議、訴訟時限，海事管理機關(guān)的記分行為會在相當(dāng)長的時間內(nèi)處于隨時可能被申請行政復(fù)議或行政訴訟的狀態(tài)中。故，正確履行行政復(fù)議、訴訟告知程序，顯得尤為重要，建議海事管理機構(gòu)針對上述兩類記分行為均應(yīng)單獨出具《違法記分通知書》，并在其中明確告知當(dāng)事船員可以單獨就記分提起行政復(fù)議和行政訴訟，不僅使違法記分通知書具有完整性，同時也體現(xiàn)了海事行政執(zhí)法的規(guī)范性和權(quán)威性。

4.3 有必要設(shè)立海事管理機構(gòu)內(nèi)部復(fù)核救濟程序

鑒于船員隨船流動、靠港時間短、休假時間有限等工作特點，且行政復(fù)議和行政訴訟程序相對耗時，大部分違法記分船員即使有異議也可能會選擇放棄啟動程序。因此，為充分保障船員的救濟權(quán)利以及對海事行政許可執(zhí)法的有效監(jiān)督，在行政復(fù)議和行政訴訟之外，設(shè)立更便捷的行政內(nèi)部復(fù)核救濟程序就顯得尤為必要。目前，針對行政許可持有人違法行為記分規(guī)定了行政內(nèi)部復(fù)核救濟程序的立法并不鮮見。例如《深圳市電梯生產(chǎn)單位違章扣分管理辦法》第十五條規(guī)定，“被扣分單位對扣分有異議的，可自被扣分之日起 5 個工作日內(nèi)向?qū)嵤┛鄯值氖袌霰O(jiān)督管理分局提出書面申訴。”《上海市建設(shè)工程施工項目經(jīng)理質(zhì)量安全違法違規(guī)行為記分管理辦法》第七條規(guī)定，“項目經(jīng)理對記分有異議的，可以自接到《告知單》之日起10個工作日內(nèi)向記分單位提出復(fù)核申請。記分單位應(yīng)于10個工作日內(nèi)完成對記分事項的復(fù)核，并向被記分人出具《上海市建設(shè)工程施工項目經(jīng)理違法違規(guī)行為記分復(fù)核告知單》。經(jīng)復(fù)核，原記分分值、內(nèi)容需要調(diào)整的，相應(yīng)記分分值予以變更或者撤銷。項目經(jīng)理對記分單位復(fù)核結(jié)論不服的，可以自接到《復(fù)核單》之日起10個工作日內(nèi)向記分單位的上級單位提出異議復(fù)核申請”。因此，建議海事管理機構(gòu)為船員違法記分設(shè)立本級海事管理機構(gòu)內(nèi)部且所需時限較短的復(fù)核救濟程序，為船員提供更易操作的救濟權(quán)利保障，更好地保證實施行政許可監(jiān)督的規(guī)范性。

5.結(jié)束語

《船員違法記分辦法》及配套規(guī)定的出臺建立了較為規(guī)范的船員違法記分制度。在此基礎(chǔ)上進一步完善救濟手段，將有助于實現(xiàn)公權(quán)力制約監(jiān)督和私權(quán)利救濟之間的平衡，使船員違法記分制度在船員管理過程中更好地發(fā)揮作用。

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