我國民用運輸機場的環境管理對策

趙芳，王亞男，劉海東，吳娜偉

(環境保護部環境發展中心，北京 100029)

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我國民用運輸機場的環境管理對策

趙芳，王亞男，劉海東，吳娜偉

(環境保護部環境發展中心，北京 100029)

隨著我國民用運輸機場建設高速發展，機場環境污染問題日益突出。通過系統分析我國民用運輸機場面臨的環境保護困局，從法律法規體系、管理職責劃分、環境管理要求以及總體規劃程序等方面剖析了環境問題產生的原因。據此提出了構建系統化的環境噪聲污染防治法律制度體系、建立行政管理與經濟手段結合的污染防治機制、優化機場建設程序以及加強機場總體規劃環評管理等解決我國民用運輸機場環境問題的政策建議。

民用運輸機場；環境管理；對策建議

“十二五”期間，我國民用運輸機場建設高速發展。截至2015年底，共有頒證運輸機場210個。根據民航局規劃，到2020年民用運輸機場總數將達到244個[1]。伴隨著機場快速建設，其帶來的環境污染問題，尤其是噪聲問題日漸凸顯，已成為制約我國機場建設和民航發展的瓶頸，也是導致眾多大中城市機場搬遷的重要原因。廣州、昆明、合肥等城市的機場都曾因噪聲擾民實施搬遷，大連、青島、廈門、呼和浩特等城市也因類似原因搬遷現用機場。隨著航班量的不斷增加、城市規模的不斷擴展，機場噪聲擾民問題必然更為嚴峻，處置不當可能轉化為嚴重的社會不穩定因素。因此，亟需構建一套適應我國民航業快速發展的有效的環境管理體系。

1 我國民用運輸機場管理體制存在的問題

1.1 民用運輸機場面臨多頭管理

民用運輸機場作為城市重要的交通基礎設施，涉及航空器運營、空中交通管理、油料供應、物流交通、后勤保障以及安檢邊防等多個政府職能機構，由民航主管部門、地方人民政府、空中交通管理部門、機場管理機構、航空運輸企業以及其他駐場單位共同管理和經營，保障其正常運轉。

由于多方均對機場實施管理，機場噪聲的管理責任也分屬上述不同部門。根據《環境噪聲污染防治法》和《民用機場管理條例》，民航主管部門(即民航局)主要負責對機場實施行業監督管理，包括制定行業建設和運行管理的法律、法規、規章及技術標準，以及指導規劃和安全管理等。對于噪聲問題，民航主管部門有責任采取有效措施，減輕環境噪聲污染，并協調解決在民用機場起降的民用航空器噪聲影響引發的相關問題。地方人民政府(如某市人民政府)既是機場的直接經營者，又是監督管理者，有責任會同民用航空管理機構共同協調解決機場噪聲問題；在制定城市總體規劃中應充分考慮機場場址區域，并對機場周邊地區的土地利用和建設實行規劃控制。空中交通管理部門(如某空管局)有責任采取技術手段和管理措施控制飛機噪聲對運輸機場周邊地區的影響。機場管理機構(如某機場)有責任采取相關措施減緩飛機噪聲帶來的環境影響，同時需將民用航空器噪聲對運輸機場周邊地區產生影響的情況，報告有關地方人民政府國土資源、規劃建設、環境保護等主管部門。航空運輸企業(如某航空公司)運營的飛機應當符合國家有關航空器噪聲和渦輪發動機排出物的適航標準。上述政府管理部門與機場各相關機構之間關系如圖1所示。

圖1 政府管理部門與機場各相關機構之間的關系Fig.1 The relation between government administration departments and airport-related institutions

1.2 機場基本建設程序倒置

根據民用運輸機場基本建設程序，新建機場先選址、再立項，然后編制總體規劃。與常規開發活動相比，編制規劃與項目立項程序倒置。機場基本建設程序如圖2所示。

圖2 機場基本建設程序Fig.2 The basic construction procedure of airports

多年的環境保護管理實踐證明，解決機場環境問題的關鍵是要從選址階段即考慮機場對周邊敏感區域的影響，并根據影響程度和范圍進行整體規劃[2-3]。因為受空域安全限制，選址一經確定，在后續論證工作中通常難以更改。而選址一旦確定，許多環境影響就難以避免。機場選址及總體規劃在建設程序上的倒置使得最關鍵的選址階段缺少環境可行性論證，而開展項目環評、規劃環評時，選址已經完成，這些環境管理制度已難以發揮實質作用。

同時，機場規劃和項目可研程序倒置，也使得機場總體規劃未能真正發揮作用。機場總體規劃是指導機場建設發展的規范性文件，也是保障機場與城市協調發展的基礎性文件。但實踐中，由于總體規劃并非機場基本建設程序要件，往往不會受到關注，在編制過程中也未能充分征求駐場單位及地方相關職能部門的意見，與地方的相關規劃未能有效整合和銜接，難以實現通過規劃控制機場噪聲影響的初衷。

2 我國民用運輸機場現存主要環境問題

2.1 面臨的主要環境保護困局

(1)機場噪聲治理缺少技術指導。在法規標準方面，我國關于機場噪聲的標準目前只有《機場周圍飛機噪聲環境標準》(GB 9660—88)。該標準僅規定了敏感區域機場噪聲限值，對于機場周邊受噪聲影響的敏感建筑物所采取的噪聲防治措施的室內控制標準、搬遷標準、隔聲措施效果評估等都沒有明確規定，由此導致機場噪聲治理過程中公眾訴求不一，治理措施難以實施。

在技術規范方面，機場噪聲監測技術方法主要依據《機場周圍飛機噪聲測量方法》(GB 9661—88)，機場噪聲模擬預測結果與實際影響缺少驗證方法，測量結果的代表性、可重復性等缺少相關的技術規范，機場噪聲超標范圍、超標程度的判定沒有統一依據，噪聲治理工作難以科學準確地開展。

(2)機場環境治理資金落實困難。在機場建設程序中，涉及機場環境治理的資金經常難以足額列入可研預算投資中，即使列入其中也常因預算總額的限制被削減，由此導致機場建設過程中用于噪聲治理的費用杯水車薪，各項治理措施不能落實到位。

在機場運營過程中，一方面缺少環境治理機制和經費保障，另一方面隨著航空業務量的不斷攀升，機場帶來的環境影響，尤其是噪聲影響日益增大，需要采取噪聲治理措施的范圍不斷擴大，環境治理費用也隨之陡增，機場噪聲矛盾日益尖銳，機場承擔的環境治理責任也更為艱巨。

2.2 環境問題產生的主要原因

(1)機場噪聲污染防治立法體系不夠健全。目前，我國在法律、法規、規章層面均有涉及機場噪聲污染防治的規定，但仍存在種種不足：《民用航空法》作為民用航空領域的基本法，未將噪聲污染防治列入其中；《環境噪聲污染防治法》中涉及的航空噪聲污染問題過于具體，覆蓋面不足，沒有為下位法的制定提供充分的法律依據；《機場周圍飛機噪聲環境標準》是我國針對機場噪聲污染的強制性環境質量標準，其內容過于簡單，無法指導噪聲防治工作的實施[4]。

雖然民航管理部門2009年出臺的《民用機場管理條例》中針對機場噪聲污染防治給出了相關管理要求，但從機場噪聲污染防治工作整體來看，我國針對機場噪聲污染防治的立法缺乏系統性，相關法律法規互相不銜接、操作性不強、缺乏配套規則，難以發揮制度體系合力，有效解決機場噪聲污染問題[5]。

(2)機場環境管理各相關方職責不清。《環境噪聲污染防治法》中規定“產生環境噪聲污染的單位，應當采取措施進行治理；民航部門應當采取有效措施，減輕環境噪聲污染”。機場是直接產生環境噪聲污染的場所，機場管理機構似乎最應該對機場噪聲負責。但產生環境噪聲污染的單位為運營飛機的航空運輸企業，飛機的飛行方式、運行軌跡又需獲得空中交通管理部門的許可，而這些恰恰與飛機噪聲有著直接關系。產生環境噪聲污染的單位在機場和航空公司之間難以明確界定。

機場噪聲的監管責任和治理責任出現交叉。民航主管部門作為行業主管部門對噪聲污染防治實施監督管理，同時又有減輕飛機噪聲污染的職責；地方政府是噪聲污染防治的監督者，同時也是機場管理機構的管理者。由此按照法規要求，飛機噪聲影響的監督者，又兼具減緩噪聲污染的責任。

地方政府各相關職能部門之間溝通不暢，監管缺位。機場在選址、總體規劃過程中需征求地方政府城鄉規劃、環保、水利、國土等部門的意見，但這些部門之間往往缺少溝通，如環保部門與規劃部門之間缺乏有效聯動，針對環保部門提出的機場周邊管控區域與聲環境功能區的劃定，規劃部門往往不能及時納入其城鄉建設規劃體系中，出現問題時已難以解決。各方在應對飛機噪聲污染問題時職責不清、互相推諉，最終導致機場噪聲問題投訴無門、解決無方。

(3)選址及規劃過程中，環保意見不受重視。雖然民航建設程序中規定，在機場選址和總體規劃編制過程中要征求環保部門意見，也明確了對于選址和總體規劃中環境保護的主要內容，但在實踐中，環保部門在機場建設前期參與決策的影響力依舊有限。

在選址階段，一方面，基層環保部門自身的專業性限制很難通過選址報告所提供的信息確定機場噪聲的影響范圍、程度，提出具有針對性的指導意見；另一方面，機場選址也是地方各方利益博弈的結果，牽涉到規劃、交通、氣象、國土、地震、供電等多個部門，同時也與地方的社會經濟發展需求相關。機場選址起決定性作用的往往不是環保部門的意見，許多機場的環保工作在選址階段就先天不足。

(4)機場總體規劃環評尚未發揮源頭預防的指導作用。《環境保護法》、《環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》及相關配套文件明確了民用機場總體規劃作為交通指導性專項規劃應開展規劃環評，但受機場總體規劃編制和審批程序的限制，機場總體規劃環評在執行過程中存在諸多問題。主要包括：缺少針對機場總體規劃環評執行程序和各方職責要求的規章，導致機場總體規劃環評的操作性受到一定限制；機場總體規劃開展規劃環評在業內仍未達成共識，民航部門開展機場總體規劃環評的積極性不高；受程序倒置等原因影響，機場總體規劃環評尚未能充分發揮源頭預防的作用；機場總體規劃環評缺乏有針對性的技術規范等。

3 解決我國民用運輸機場環境問題的對策建議

3.1 構建系統化的機場噪聲污染防治法律制度體系

目前，《民用航空法》沒有機場噪聲污染防治的規定，建議在修編時予以補充。《環境噪聲污染防治法》對于機場噪聲問題的描述過于具體，可在修編時描述為防治機場噪聲污染的一般規定，主要目的是確立防治機場噪聲污染的原則規定，為下位法的制定提供法律依據。除了法律原則規定外，在基本制度和配套規則方面，應以系統性的立法思想全面確立防治機場噪聲污染的法律責任制度、組織工作制度，以及標準體系、規劃體系、噪聲監測體系，并探索建立機場減噪收費制度。建議環保部門聯合民航管理等其他相關部門，結合《民用機場管理條例》中對機場噪聲污染防治的組織制度和管理要求，共同出臺《機場噪聲污染防治管理辦法》，進一步明確機場噪聲污染防治的責任主體和監管要求。

3.2 建立行政管理與經濟手段相結合的防治機制

在管理機制方面，強化民航管理部門在機場環境管理、污染防治技術創新等方面的職責。環保部門主要承擔機場污染防治工作中的監管職責，應明確其管理要求，確定控制標準，提高監管水平，民航管理部門全面負責機場環境污染防治工作。

機場噪聲污染防治涉及多個部門的職權，可在行業主管部門內部設置專門機構負責，協調各部門的行動。機場管理機構可聯合各駐場單位共同設置專職環境管理部門，建立可持續的環保動態管理機制。建議各地環保主管部門要求機場每年發布《環境管理白皮書》，向社會公眾公開，并在環保部門報備，既可體現機場的社會責任，又可實施社會監督，同時有助于環保部門及時掌握機場發展動態以及環境影響變化情況。通過不斷修正和調整機場噪聲影響的范圍，可加強監管并針對性地應對機場噪聲污染問題。

在經濟方面，應進一步增強機場運營相關企業的主體責任，在我國實施排污許可改革舉措的背景下，以“受益者補償”為原則，探索建立機場噪聲污染治理費的征收機制，環保部門與民航管理部門聯合制定相關管理辦法，規定機場噪聲污染費的征收標準、征收方式、資金的管理與用途等事項[6]。

3.3 優化機場建設程序及環境保護的有效參與

建議環保部門與民航管理部門溝通，對機場建設程序進行優化調整，將機場總體發展規劃編制審批時間前置，即新建機場項目先期進行總體規劃設計，然后再開始項目建設的可行性研究。

強化環境保護參與機場選址工作的形式和要求，環保部門應聯合相關部門出臺指導意見，加強各級環保部門在機場選址意見征求過程中的參與度。為提升專業性，環保部門可通過購買環境咨詢服務的形式聘請專業技術咨詢機構對選址報告進行專項評估。同時，應規范機場場址及總體規劃環保審查辦法，明確環保部門對機場選址報告和總體規劃出具意見的內容要求，提升環保意見的法律地位和有效性。

對于機場管理機構，應要求在其組織編制機場總體規劃過程中，明確機場航空器噪聲相容性計劃、土地使用規劃及控制性建議等內容。

3.4 加強機場總體規劃環境影響評價管理

(1)建立統一規范的審查流程。建議與民航管理部門協商，在民航局組織總體規劃審查過程中，需由環保部門及涉及噪聲和生態的環保專家作為審查小組成員，參與總體規劃的綜合決策。同時，要求機場在總體規劃編制過程中完成《機場航空器噪聲相容性計劃》，報備地方所在環保部門以備監管。

(2)建立協商機制加強組織管理。推動地方政府部門組織設立機場環境保護協商會議制度，通過組織規劃、環保、國土、民航、機場管理機構等相關部門共同協商重大問題的解決方案。結合我國政府職能轉變，強力推動“多規合一”模式，建立建設項目綜合決策會商平臺。建議與民航管理部門協商成立相關機構解決重大項目機場噪聲問題。

(3)提高環境影響篇章的針對性。根據《規劃環境影響評價條例》及相關要求，機場總體規劃環評應編制環境影響篇章，根據機場存在的主要環境問題和機場在選址、總體規劃中需要解決的重大事項，在篇章編制中重點說明機場噪聲和生態環境影響程度和減緩措施。環境保護部可發布機場總體規劃環境影響評價編制技術要點，規范指導規劃環評技術機構和規劃編制部門統一環境影響篇章的編制深度和內容。

(4)實施規劃環評以及相關部門聯動體系。機場規劃環評同步介入到規劃編制的全過程。在規劃審批階段，將環評結論作為審批規劃草案的重要依據，使規劃方案與資源環境承載能力相協調。機場規劃方案在編制過程中，規劃編制機關應建立與地方規劃、環保、交通等多部門的聯動機制，以及機場當局、空管、航空公司等部門的聯動機制，加強溝通，使得在規劃方案能夠充分考慮環評結論或優化調整建議。

加強機場總體規劃環評與建設項目環評聯動。規劃環評從宏觀層面、機場遠期發展規模或規劃終端發展規模角度評估規劃方案的環境合理性，提出預防規劃實施對環境和生態系統產生的整體性、綜合性影響的對策建議。項目環評從項目層面提出針對污染源的達標排放措施、污染控制措施和總量控制要求。對于已開展規劃環評的機場，其建設項目環評在機場選址、對周圍生態環境的影響等方面可適當簡化。

4 結語

機場噪聲問題日益成為我國民航業綠色可持續發展的制約因素。亟需建立系統化的機場噪聲污染防治法律制度體系，明確機場環境管理的組織形式與責任主體，構建行政管理與經濟手段相結合的防治機制，改革現有機場環境管理模式，才能有效減緩機場建設發展與公眾之間的矛盾。同時，有必要進一步優化機場基本建設程序，在選址階段引入環評并前置機場總體規劃環評程序，使機場總體規劃能夠發揮指導機場建設、與城市協調發展的作用，降低環境影響，最終實現環境保護優化民航業發展的目標。

[1] 中國民用航空局. 中國民用航空發展第十二個五年規劃(2011年至2015年)[Z]. 2011.

[2] 牟全君. 我國民用機場建設運營的突出環境保護問題及解決對策[J]. 北方環境, 2012(2): 116- 120.

[3] 梁鵬, 孫捷, 杜蘊慧, 等. 機場建設項目環評要點分析[J].環境保護, 2013, 41(10): 57- 59.

[4] 盧力. 日本機場噪聲管理經驗簡介及對我國的啟示[J]. 環境影響評價, 2015, 37(4): 40- 43.

[5] 夏梓耀, 黃錫生. 中國機場噪聲污染防治立法問題研究[J]. 北京航空航天大學學報(社會科學版), 2011, 24(4): 38- 45.

[6] 姚晏斌. 蘇黎世機場環保管理給國內機場的啟示[N]. 中國民航報, 2012-04-30(6).

Study on the Environmental Management Countermeasures of Civil Transport Airports in China

ZHAO Fang,WANG Ya-nan,LIU Hai-dong,WU Na-wei

(Environment Development Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029, China)

The civil transport airport construction is rapidly developing in China, and the airport environment pollution issue has become increasingly prominent. This paper systematically analyzed the environmental protection issues of civil transport airport in China, and the causes of environmental issues, such as the legal system, division of management responsibilities, environmental management requirements, and overall planning procedure. According to the analysis results, the paper put forward the policy suggestions to solve the issue of civil transport airport environment in China, including establishing a systematic legal system for the prevention and control mechanism of environmental noise pollution, setting up administrative and economic means of pollution prevention and control mechanism, optimizing airport construction procedure, and strengthening the environmental impact assessment management of airport master plan.

civil transport airport; environmental management; countermeasures and suggestions

2016-05-04

趙芳(1978—)，女，河北秦皇島人，高級工程師，碩士，主要研究方向為規劃環境影響評價，E-mail：zhaofang@edc-eia.org

王亞男(1975—)，女，河南焦作人，教授級高級工程師，碩士，主要研究方向為政策及戰略環境影響評價，E-mail：wangyanan@edc-eia.org

10.14068/j.ceia.2016.06.009

X32

A

2095-6444(2016)06-0031-05