農業重大工程投融資體制急需改革

文 ｜ 李國祥

農業重大工程投融資體制急需改革

文 ｜ 李國祥

長期以來，我國農業現代化重大工程基本上以財政投入為單一渠道，沿襲現有的投融資體制機制，弊端越來越多，甚至將無法繼續實施下去。加快投融資體制機制及項目管護運行機制的改革和模式創新，是切實帶動農民增收、國家糧食安全投資建設的重要保障。

李國祥

中國社會科學院農村發展研究所研究員

2016年10月20日國務院印發的《全國農業現代化規劃 （2016—2020）》（以下簡稱 《規劃》）客觀分析了我國農業現代化面臨的挑戰和有利條件，明確了“十三五”時期農業現代化的目標任務和主要保障措施。

“十三五”是改革創新驅動農業現代化的重要時期。多年來，我國通過高標準農田建設，糧食生產能力穩定地突破了6億噸的水平。但是，高標準農田建設對農業增效和農民增收直接作用仍然有待進一步發揮，投資過度依賴財政的格局必須改變，竣工驗收后管護運行機制迫切需要建立健全。與高標準農田建設一樣，其他保障國家糧食安全重大工程投資建設管護運行體制機制都需要深化改革和模式創新。

《規劃》既著眼于長遠和全局，圍繞著農業現代化與新型城鎮化、工業化和信息化同步推進來謀劃，著力補齊短板，又立足當前現實重大問題和矛盾，提出有力舉措，著力有效破解。需要特別指出的是，《規劃》的發布和實施，對于更好地保障我國糧食安全具有重要的引導作用，需要提高認識，采取切實行動，把藍圖變成現實。

約束性指標配套保障措施

近年來，我國糧食形勢正在發生極其復雜的變化。一方面糧食庫存積壓問題越來越突出，另一方面國內糧食進口規模不斷擴大，呈現出糧食供給結構性矛盾累積性加劇態勢，致使國家托市收儲政策不得不調整。一方面受國際國內糧食供求關系過于寬松影響而糧食價格低位運行和國內糧價下調壓力加大，另一方面受土地和勞動力價格剛性影響而國內糧食生產成本居高不下，種糧收支矛盾可能導致新型農業經營主體發展規模經營受挫，這一矛盾對我國農業現代化進程產生極其不利影響。一方面種糧收益減少會對農民增收帶來不利影響，另一方面增加種糧補貼又受到國家財力和WTO農業規則約束的限制，農業支持政策面對兩難選擇。一方面糧食主產區資源環境約束已經日益突出，另一方面種糧農戶高度依賴化學投入物和主產區單一糧食作物多年重復種植，格局難以改變，以及糧食作物秸稈等副產品資源化利用困難，糧食主產區轉變發展方式任務更加艱巨。

調結構轉方式是“十三五”時期推進農業現代化的一項重要任務。與20世紀80年代和90年代開展的農業結構調整明顯不同，《規劃》并沒有盲目把糧食生產結構調整完全推向市場放任自由調節，而仍然把實施新形勢下國家糧食安全戰略放在首要重點的位置，把到2020年確保谷物綜合生產能力5.5億噸作為約束性指標，把主要口糧的小麥稻谷自給率達到100%作為約束性指標。據估計，目前我國用作飼料的谷物需要量大約3億噸，用作口糧的小麥稻谷（包含谷物）

需要量大約2億噸，二者合計大約5億噸。用于保障糧食安全的谷物需要量具有相對穩定性。比較谷物生產能力和谷物消費需要，如果《規劃》全面實施，谷物基本自給和口糧絕對安全是完全可以有保障的。

長期以來，我國一些地方往往口頭上高度重視農業，而實踐中則總是輕視農業或者忽視農業。針對這種傾向，結合我國糧食安全保障中的重大問題和突出問題，《規劃》提出了耕地保有量、化肥利用率、農藥利用率和農膜利用率等與糧食生產直接相關的約束性指標。《規劃》提出的8個“十三五”農業現代化約束性指標，其中有6個直接與糧食生產能力及其生產資源保護和要素配置方式有關。《規劃》把更好地保障國家糧食安全作為最重要的約束性目標，表明在“十三五”期間將會動用一切手段，配置稀缺資源，確保國家糧食安全。從《規劃》確定的配套政策措施來看，很多政策措施已經實施多年，操作性都很強，效果都很明顯，“十三五”還將繼續實施。

區域化布局和專業化生產是現代農業的重要特征。為了順應農業現代化的一般規律，《規劃》提出了優先把水土資源匹配較好、相對集中連片的稻谷小麥田劃定為糧食生產功能區，加大建設力度，實行重點保護。實踐證明，我國通過多年的糧食主產區、核心區建設，這些區域對保障糧食安全發揮著越來越重要的作用。此外，在高速發達的城鎮化和工業化地區，建立糧食功能區，保證發達地區一定的糧食自給率，對于更好地保障糧食安全、優化國土資源空間結構、改善生態環境、實現農業多功能性，都具有極其重要的現實意義。糧食功能區是國家糧食安全保障能力提升的重中之重，理應調動各方面投資的積極性，加大建設力度。

耕地資源數量和質量并重保護，是保障國家糧食安全的根本。在我國經濟發展過程中，一定數量的耕地轉為建設用地，是不可避免的。如何確保良田和經長期投資建設的農田不能隨意變更為建設用地，這對于守住耕地紅線更為關鍵。《規劃》提出了在全國全面完成劃定15.46億畝永久基本農田，并將其落實到農戶、落實到田間地頭，不搞動態調整，這既從根本上保住了糧食生產能力，又確保對農田基本建設的投資不被浪費。

實施一系列重大工程是推進我國現代農業發展的重要決定。為了進一步提高國家糧食安全保障能力和水平，《規劃》提出了要實施高標準農田建設工程、現代種業建設工程等一系列工程。這些工程的實施，就是要將過分追求當期糧食增產轉變到藏糧于地、藏糧于技，更加注重糧食生產可持續發展上來。這樣，當前的農業結構調整、農業發展方式轉變和糧食安全保障能力進一步提高做到了有機結合。

深化投融資體制機制改革才能確保落實

長期以來，我國高標準農田建設等農業現代化重大工程基本上以財政投入為單一渠道，由地方政府向中央財政申請，地方招標施工隊，工程竣工后是否滿足農民發展現代農業需要？是否能夠帶來效益提高？投資回報怎么樣？這些問題基本上不太關心。

我國為保障國家糧食安全實施的重大工

程，盡管一直在不斷完善管理方法，但基本上沒有涉及體制機制的深化改革和創新，雖然在糧食緊平衡狀態下對于增加糧食產量發揮過重要作用，但面對越來越復雜的糧食形勢和農業供給側結構性改革艱巨任務，《規劃》提出的高標準農田建設等重大工程繼續沿襲現有的投融資體制機制，弊端越來越多，甚至將無法繼續實施下去。

改革保障國家糧食安全的農業現代化重大工程投融資體制機制，首先要界定投資收益主體。多年來，保障糧食安全一般只強調中央責任，由國家財政投資，但投資的受益主體極其模糊，似乎暗指農民。如果深究，哪些農民是受益主體？是擁有承包地的農民為受益主體，還是實際種地的農民為受益主體？難以回答。受益主體不清，投資建設的內容就難以確定，建成后的工程也就可能成為擺設。一些地方高標準農田建設完成的鋼筋水泥明渠，并不是農民要求修建的，種地的農民已經更傾向于使用節水的塑料管道，財政投資修建的水渠則棄而不用。

明確了農業現代化重大工程的受益主體，才能理清投融資體制機制。誰受益，誰申請財政投資，誰申請銀行貸款，誰還款。否則,政府大包大攬農業現代化重大工程，建設的往往就是形象工程。明確了農業現代化重大工程的受益主體，現有的各種財政口徑的投入才能真正整合，才能克服各地各部門打著農民的旗號爭取財政投入導致投資過度分散的弊端，涉農財政投入過度分散的難題才能破解。

在明確了農業現代化重大工程的受益主體之后，接下來就要為受益主體提供多種融資渠道，打破現有的單一財政渠道，發揮財政四兩撥千斤的功效。財政除了直接為農業現代化重大工程直接注入資金外，關鍵還要提供融資擔保，為農業現代化重大工程受益人償還部分利息。