廣西接邊地區跨界群體性事件的治理模式探索

楊繼君+曾子軒

摘要：目前，跨界“三大糾紛”已經成為接邊地區農村矛盾的焦點，是引發跨界群體性事件的直接導火索，也成為接邊地區政府迫切需要解決的現實問題。以廣西接邊地區跨界群體性事件為研究對象，首先詳細分析廣西接邊地區跨界群體性事件的主要特點及其成因，隨后對跨界群體性事件的治理現狀與不足進行了研究，在此基礎上提出了化解當前接邊地區社會治理困境的主要對策。

關鍵詞：三大糾紛；跨界群體性事件；社會治理；廣西

廣西周邊與廣東、湖南、貴州、云南等省接壤，東南與廣東省省界長約931公里，東北與湖南省省界長約970公里，北面與貴州省省界長約1177公里，西面與云南省省界長約632公里。廣西有如此之長的省界線，接邊地區出現山林、土地和水利（簡稱“三大糾紛”）等權屬糾紛在所難避免。另外，隨著經濟社會的快速發展，山林、土地和水利等資源的經濟價值日益顯現，群眾的經濟意識和維權意識也不斷提高，從而喚醒了大量潛在的矛盾和糾紛。山林、土地和水利糾紛為跨界糾紛的主要形式，如果處理不當，極易演變為跨界群體性事件，釀成嚴重的流血沖突。比如，2001年廣西西林縣與云南省師宗縣因山林糾紛引發了震驚滇桂的“7·30”群體械斗事件，2008年9月底廣西隆林縣與貴州省安龍縣因土地糾紛引發了群體斗毆事件等等。這些跨界群體性事件不僅給雙方群眾造成了嚴重的經濟損失和人員傷亡，而且對接邊地區的社會穩定和經濟發展造成了嚴重沖擊。為此，探索跨界“三大糾紛”調處與群體性事件治理模式，應成為解決影響接邊地區社會穩定突出問題的一個著力點，也是接邊地區地方政府加強和創新社會治理的一項重要任務。

一、廣西接邊地區跨界群體性事件的主要特點及其成因分析

（一）跨界群體性事件的主要特點

廣西接邊地區跨界群體性事件的主要特點如下：

1.歷史性。由于省（區）界限劃分不清，或者政府方面協議劃界已清楚，但地方群眾不執行，生產生活中常有越界行為，成為引發群體性事件的導火索。這些問題有的是解放前留下來的，有的是解放后留下來的，持續時間比較長，具有歷史性。

2.持續性。由于跨界群體性事件的根源沒有徹底解決，故紛爭一直存在，導致這些群體性事件總會多次發生，具有不間斷的持續性特點。

3.突發性。跨界群體性事件在什么時候、以什么樣的方式發生以及程度如何等情況具有不可預測性，不易控制，一些偶然因素都可能引爆群體性事件。

4.地域性。跨界群體性事件是由接邊地區各個利益相關方的矛盾集體爆發導致的，體現出地域性特點。

5.民間性。跨界群體性事件，沖突主要發生在接邊地區，兩方或多方的群眾之間群體利益沖突，其主體都是群眾，不是常見的群眾與政府、企業間的矛盾沖突，所以具有民間性質，屬于群眾內部矛盾。

6.難解性。由于處置跨界群體性事件涉及歷史問題、雙方群眾的集體利益問題、接邊政府之間的合作與利益問題、處置能力問題等，導致跨界矛盾糾紛一直難以調解，形成久拖不決的局面。

7.管轄權不確定性。跨界群體性事件由于發生在接邊地區，涉及到兩個以上的行政區劃，處置的地方政府各自為政和管轄權分離，致使處置難度較大。

（二）跨界群體性事件的成因分析

跨界群體性事件的成因異常復雜，既有歷史遺留問題的原因，又有現實體制方面的原因，具體概括如下：

1.自然資源的經濟價值激增引發利益之爭。跨界群體性事件是由于利益之爭導致的，只是這里的利益沖突更多的是在接邊地區土地、山林和水利權屬等方面的糾紛。在經濟發展過程中山林、土地和水利等自然資源的經濟價值激增，導致許多以前不是很明顯的利益糾紛開始擴大化，成為接邊地區群眾爭執的焦點。

2.接邊地方政府間溝通協調不暢與自利行為。在跨界群體性事件的處置過程中，政治上的影響因素是接邊地方政府互不隸屬，各自為政，普遍存在溝通協調不暢現象。另外，由于接邊各地方政府在治理跨界群體性事件問題上出于自利動機，都傾向于維護己方群眾的利益，因而在事件處置中很難做到公平公正。這些因素導致許多跨界利益糾紛漸漸演變成歷史問題，以至于到現在都無法徹底解決。

3.地方政府權威弱化與部分群眾自利意識膨脹。接邊利益沖突的白熱化導致跨界群體性事件發生后，接邊地方政府在協商的基礎下會提出解決問題的方案，但該方案對接邊群眾來說基本上沒有約束力，也得不到雙邊群眾的認可，故基本上無法執行，導致問題長期存在。在偶然因素誘發下，遺留問題又會集體爆發，引起新的群體性事件。出現此種現象的根本原因是接邊地方政府的權威呈現弱化趨勢，沒有發揮應有的作用。另外，群眾在各自利益的盤算下，總是無視接邊政府達成的協議，甚至拒絕執行。在極端情況下通常會采用民間的暴力對抗，從而使事件升級，民間結怨更深。

4.群眾解決問題的傳統路徑依賴。群眾在解決自身的問題上，特別是在溝通渠道不暢的情形下，其利益問題的解決方式往往是尋求暴力，這是村莊解決矛盾糾紛的普遍形式，也是一種傳統的路徑依賴。在接邊地區的民風中，總體都是比較樸實的，但是，一旦利益沖突達到白熱化時，一些群眾的好戰、暴力心理在利益博弈過程中會受到激發。

5.群眾地域觀念加劇溝通不暢。接邊地區的群眾由于各自處于不同行政管理區劃下，相互之間的認同感比較低，對對方群眾抵觸情緒比較強，而對于同一區劃的接邊群眾卻具有強烈的同鄉認同感。在跨界群體性事件中，這將成為群體性文化排斥而導致強烈對抗的主要因素，具有文化心理的動員作用。另外，接邊地區由于自然條件與交通條件的限制，往來不是很緊密，加之地域觀念，致使相互缺乏溝通，一旦出現利益糾紛就容易出現對抗的局面。

6.群眾法治觀念薄弱。雖然引發跨界群體性事件的直接動因是利益沖突，但接邊群眾法治觀念薄弱則是內在動因。由于法治理念不強，在出現利益糾紛和沖突時，接邊群眾容易情緒失控而導致集體盲動，從而引發群體性事件。

7.群眾的片面公正理念導致非理性行為。在參與跨界群體性事件的群眾中存在誘發集體行動的情感心理基礎，這種情感心理基礎就是中國本土民眾的片面公正理念。這種理念不是來自理智、法理的公正理念，而往往是帶有民粹性質的絕對平等理念。跨界群體性事件的集體行動就是在這種理念的指引下進行的。

8.熟人社會的內在凝聚力易導致集體行動。在跨界糾紛事件發生后，在個人利益需要通過集體行動來實現與表達時，群體行為能比較好地在熟人社會中建立并獲得信任，從而達成集體行動。熟人社會為村民的集合、情感的交流以及集體行動的形成提供了重要的平臺。

9.偶然性因素的“精英”影響。導致跨界群體性事件發生的誘因中也存在偶然性因素的影響，許多偶然因素甚至直接成為群體性事件發生的導火索。比如雙方地方“精英”一號召，群眾追隨，越界破壞對方樹木、莊稼等，從而導致跨界群體性事件發生。

二、廣西接邊地區跨界群體性事件的治理現狀

（一）當前治理模式簡析

當前，跨界糾紛和跨界群體性事件的處置基本上是按照行政區劃由各自地方政府進行管理，而這種獨立、分散的治理模式最大的缺陷是：府際間沒有實現良性互動，相互推諉、“踢皮球”現象嚴重，從而導致跨界糾紛很難得到及時徹底解決。不過，廣西地方政府在治理此類事件中進行了一些開創性嘗試，為實現接邊地區社會和諧穩定提供了嶄新的方法和機制。現就廣西治理跨界糾紛和跨界群體性事件的典型模式簡析如下：

1.桂滇兩省（區）土黃村底先村人民調解委員會（西林縣）。鑒于廣西西林縣八達鎮與云南廣南縣壩美鎮土地山林權屬糾紛已成為接邊社會不穩定的主要因素，2010年12月，八達鎮土黃村與壩美鎮相鄰的底先村在組建跨區域聯合黨總支部的基礎上，成立了桂滇兩省（區）土黃村底先村人民調解委員會。兩省（區）人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性自治組織，該組織本著“大服務”理念，堅持“調防結合，以防為主”的調解工作方針。調解委員會成立后，促進了兩村干部之間的溝通和村民之間的交流，特別是在農業生產方面互相幫助、互通有無，加深了村民之間感情，增進了友誼。雖然在接邊地區還存在一些問題，但可以在維持現狀的基礎上逐步加以解決。

2.黔桂通道黨建跨省聯建工程（南丹縣）。黔桂交界地帶的緊張關系已經嚴重制約了雙方經濟社會的正常發展，影響了農民生產生活的正常秩序和雙邊群眾的友好往來。為了根本改變黔桂邊界“戰火”連綿的情況，2010年，廣西南丹縣委、政府主動與貴州的獨山、平塘、荔波、羅甸等縣進行溝通協調，在此基礎上，接邊各縣共同實施了“通道黨建跨省聯建工程”，有效解決了兩省（區）邊界地區在基層黨建、經濟發展、精神文明建設、社會穩定方面存在的問題，促進了接邊地區經濟社會和諧發展。

3.湘桂三鄉護林聯防指揮部（全州縣）。廣西全州縣與湖南省相關市縣的接邊糾紛主要集中在山林糾紛，而這類糾紛的90%以上又集中在全州縣東山鄉。為了維護省際接邊地區的穩定，在積累歷史經驗的基礎上，東山鄉與永州市芝山區大慶坪鄉、雙牌縣何家洞鄉于1986年共同成立了“湘桂三鄉護林聯防指揮部”，由三方縣（區）、鄉（鎮）領導和政法委、林業、調處、公安等有關部門共同組成，以森林防火、山林糾紛調處、治安聯防聯治為主要任務。每年召開“護林聯防”聯席會議，輪流主持。

（二）當前治理模式的不足

當前治理跨界群體性事件的不足主要表現在如下幾個方面：

1.縣級政府的權力治理困境。對于跨界群體性事件，縣級政府有屬地處置的義務，也有這樣的治理權限。只是在應對、平息群體性事件之后，對善后工作涉及的跨界糾紛案件沒有裁決權，只能進行協商調解，從而會出現雙方政府通過共同協商達成的調處協議往往無法落實到位，推諉、扯皮現象比較嚴重。

2.調處辦的職能與設置缺位。在接邊地區的糾紛案件處置過程中，主要由縣里的調處辦來執行。調處辦作為牽頭部門，只具有協調相關部門的作用，沒有職能部門的權力。另外，調處辦通常處于編制不足和缺兵少將的局面，有的地方甚至是臨時機構，其編制和人員都還沒有正式落實，這在一定程度上嚴重影響到工作人員的積極性和隊伍的穩定性。

3.社會穩定風險評估機制落實不到位。社會穩定風險評估機制是社會影響評價體系的重要組成部分，是防范社會風險的重要制度性措施，是從源頭上化解矛盾糾紛最為有效的方法。依據筆者對廣西接邊地區5個縣（區）的調查，各地大多是走走形式以便應付上級相關組織的檢查，未能真正落實社會穩定風險評估機制。因此，有必要在接邊地區全面推行社會穩定風險評估工作，從源頭上化解矛盾和糾紛。

4.高效能的應急聯動體系缺失。針對跨省（區）的應急聯動體系建設面臨著諸多困難，主要原因是接邊地區雙方政府是兩個平行的行政主體，相互之間不存在行政隸屬關系。因此，往往用行政手段能夠解決的問題，在跨省（區）應急聯動體系構建中基本上是行不通的，只能通過雙方政府共同協商的辦法加以解決。因此，如何構建跨省（區）應急聯動體系，就成為接邊地區政府迫切需要解決的重大現實問題。

5.法律困境。在處置跨界糾紛和跨界群體性事件時存在明顯的法律缺位現象，由此造成處置和責任追究雙重困難。比如《突發事件應對法》第七條僅指出：“涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”這就導致政府間在處置跨省（區）糾紛或群體性事件時沒有明確的處置主體和責任主體，造成相互推諉或扯皮現象，致使矛盾糾紛得不到及時化解。

三、跨界群體性事件治理模式創新

對于接邊地區維穩工作，盡管雙邊政府都投入了大量的人力、物力和財力，但治理效果并不顯著，跨界糾紛反而呈上升態勢，跨界群體性事件也時有發生，這就迫切需要接邊地區的政府探索新的社會治理模式。

（一）接邊地區全面推行并落實社會穩定風險評估工作

在全面、認真了解接邊地區“三大糾紛”實際的基礎上，構建一整套有效的風險評估指標體系和可供操作的執行辦法進行社會穩定風險評估就顯得尤為重要。只有這樣，才能從源頭上預防跨界群體性事件的發生，把各種矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態。接邊地區的各級黨委和政府要站在維護改革發展穩定大局的高度，充分認識開展穩評工作的重要性和必要性，切實做好社會穩定風險評估工作，努力減少接邊地區的矛盾和糾紛，為接邊地區經濟社會快速發展提供保障。

（二）接邊地區應急聯動體系構建

2007年正式實施的《突發事件應對法》在處理跨區域群體性事件規范中，沒有就政府間的協調事宜進行明確規范。由于接邊地區政府屬于平行的行政單位，相互之間無法節制，因此，在處置跨界特別是跨省（區）群體性事件時，如果沒有一個統一的應急指揮機構來進行指揮和協調，按照管理學的基本原理，則必然導致參與處置的工作人員無所適從而造成混亂的局面。在跨界群體性事件應對過程中，鄉（鎮）一級工作人員是第一個進入現場的處置主體，而其權限在這一過程中就會碰到現實問題一決策權問題，即究竟哪一方的鄉（鎮）工作人員擁有最終的決策權。這是在構建接邊應急聯動體系時首先要解決的問題。

（三）相關法治建設

法律的缺失或者內容的不完善都會導致跨界群體性事件的處置出現兩難的局面，建議采取如下措施加強法治建設。

1.加快制定處理水資源糾紛的法律法規。跨界“三大糾紛”中的水資源糾紛日益受到人們的關注，而如何處理跨界水資源糾紛的法律法規尚處于空白狀態。一旦水資源因糾紛或者沖突而受到破壞，將會給沿河或者沿江流域的群眾造成災難性后果。因此，為了實現水資源可持續利用的目標，必須加快立法調研論證，加快水資源法律體系建設，其中最重要的是盡快制定《水資源保護法》，為處理水資源糾紛提供法律依據。

2.修訂和完善《突發事件應對法》。處理跨界特別是跨省（區）突發事件的權力和責任要在《突發事件應對法》中給予更明確更詳細的規定，為接邊地區政府及時有效地處置跨界突發事件提供法律依據，從而預防和減少涉穩事件的發生。

3.暢通并擴展跨界利益糾紛的訴求渠道。除從法律角度繼續完善信訪渠道和信訪工作之外，應該擴展其他利益訴求渠道。比如，在不少接邊地區為解決跨界糾紛成立的類似“老娘舅”調解辦公室的民間組織，這不失為一種解決跨界利益糾紛的有效渠道。