從“五證合一”登記制度改革看電子政務協同問題

商允偉

“五證合一、一照一碼”，需要在更大范圍、更深層次實現信息共享和業務協同。

2016年6月30日，國務院辦公廳印發了《關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發〔2016〕53號），要求在全面實施工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”登記制度改革的基礎上，再整合社會保險登記證和統計登記證，10月1日起實現“五證合一、一照一碼”，在更大范圍、更深層次實現信息共享和業務協同，進一步為企業提供便利化服務。

“五證”問題的由來

上述“五證”上的五種標識碼都是標識碼。從其產生背景看，編碼都是有關部門面向機構賦予的唯一識別碼，有的編碼附帶有區域碼、機構類別，除此之外，編碼并未承載其他含義。

五碼的出現和應用均在九十年代電子政務建設早期，在對信息資源進行管理時，必須為管理、服務對象進行編碼，以對其進行標識。由于賦碼時缺乏統一規劃，又分別制定了上述證書和代碼的管理辦法或規章，致使各部門分別賦碼，自成體系，其中任何一個部門又都無力去協調其他部門統一編碼，只能通過高層的批示和督辦后“三證”、“五證”才得以合一。從中可以看出電子政務規劃和應用中經常遇到的信息共享程度低、業務協同難等典型問題的癥結所在。

行政管理業務協同和信息共享的難點

部門間的業務協同并不是信息技術廣泛應用后才出現的，在傳統管理時期同樣存在部門間的協同問題。例如，八十年代曾有審批需要幾十個部門蓋章的報道，當時人們主要從體制、管理模式上找原因，而不會從信息技術應用、信息系統等方面找原因。當前，政府部門的信息化應用已經較為深入，客觀上具備了即時信息共享和業務協同的技術可能性，故而開始從電子政務信息共享和業務協同的角度查找問題，這也是社會和公眾對政府管理和服務方式創新的新要求和期待。

頂層設計仍是電子政務的最大困難

誰來設計？人們常說信息化工程是一把手工程，其中一層含義是指一把手可以調動本部門的一切資源，可以通過信息化改造現有的業務管理模式和流程，其另一層含義則是指規劃時要站在部門一把手的角度去分析和處理問題。只有站在部門一把手的角度去全面規劃本部門的業務，才能厘清各項業務的關系，明確業務間的聯系和邊界，業務協同和信息共享才有可能實現。

怎么設計？信息化工程雖然是一把手工程，但一把手不可能全程參與項目規劃和方案設計，也不能苛求一把手能夠全面掌握各項業務的內容、邊界、關系。這就需要設計人員能夠從全局角度去梳理、分析現有業務，整合提煉出科學的管理模型。

在具體工作中，許多信息系統的建設是由業務部門提出，需求分析和功能規劃也常常由幾位業務工作人員承擔，具有較強的主觀色彩，有時連本單位內部的信息資源共享都未能全面規劃。通過這種方式建設的信息系統將既定的業務管理模式固化下來，在某種情況下可能加劇了日常工作中業已形成的條塊分割、各自為政的業務管理模式。

跨部門的信息共享和業務協同需要有力的外部推動

從行政管理角度看，各部門按照職能分工履行職能，每個部門都是較為封閉的系統，與外部的聯系較少，縱向的業務聯系遠比橫向的業務聯系多。橫向間的業務溝通協調主要靠成立協調小組、聯席會議等進行業務溝通。即使在一個部門系統的內部，其內設業務部門間的業務聯系也呈現縱強橫弱的狀況。

從信息共享和交換的角度看，部門間業務聯系少必然導致信息的溝通缺乏快捷的方式和渠道。部門間共享信息資源必須在部門間達成一致才能實現，如果兩個部門對這一問題重要性、緊迫性的認識未能達成一致，或者二者通過信息共享和交換獲取的信息的質量、數量不對等，都會導致有關工作無法有效開展。另外，共享和協同的效果也會受到人為因素的影響，部門負責人、具體工作人員的理解和認識程度、工作風格等都會對共享的程度、效果等造成影響。如果其中涉及部門利益、行政權力、責任分擔等問題，則會使這一問題更加復雜。

從信息系統開發的角度看，不同部門的信息系統開發時間、應用程度不同，信息系統的開發工具、技術體系、部署方式都有差異，導致信息共享和數據交換在實際操作中存在一定的技術困難。

跨部門信息共享和業務協同的有關建議

由于電子政務建設的主導權是政府機構，近年來在規范內部管理、增強履職能力方面取得了很大成效，但在公共服務方面還有欠缺，原因之一就是跨部門的信息共享和業務協同推進力度不大。

強有力的行政管理和推動

在目前的行政管理體制下，即使對于部門內部的具體業務，方案的設計也應從全局的視角來規劃，與外部門有業務聯系和交集的業務，需要更高一層級的部門來協調和規劃。應該正是基于這一認識，國家政務信息化工程規劃是由國家發改委會同中辦、國辦、中編辦、工信部、財政部等部門組織編制。由更高層級的部門組織進行規劃可以跳出部門的小圈子，從全局的視野去梳理、分析、整合業務，厘清業務間的數據聯系，建立有效的信息交換、比對、更新方式，從而為信息資源共享和業務協同奠定基礎。

2015年8月18日，中央全面深化改革領導小組第十五次會議研究了《關于建立居民身份證異地受理掛失申報和丟失招領制度的意見》，要求發揮公安機關人口服務管理信息化優勢，讓信息多跑路、讓群眾少跑腿。“讓信息多跑路”是指部門間的信息共享、交換、比對、更新等業務交互方式。中央深改組研究身份證管理這一具體事務性工作，說明跨部門、跨地域的信息共享和業務協同問題已經得到了高層的關注，相信今后涉及民生、社會管理、公共安全等領域的政務信息系統規劃設計和應用將會更多地考慮部門間、區域間的信息共享和業務協同問題，真正實現“信息多跑路、群眾少跑腿”。

項目規劃和建設時需明確共享的信息和業務協同方式

“三證合一”是在總理的親自過問和督辦下才得以實現，這是一項顯而易見需要整合的業務。各部門在日常管理中重復采集了多少信息？日常生活中使用的供電、燃氣、自來水、有線電視、寬帶等編碼是否可以整合為統一號碼？企業日常經營、公眾日常生活中提交了多少材料？政務事項中有多少可以整合、精簡？如果借鑒近期權力清單、責任清單、負面清單梳理的作法，在政務信息系統規劃時梳理出各項業務與其他部門的邊界、可提供其他部門共享的信息及需從其他部門共享的信息，同時明確信息交換的標準，則會較容易實現部門間的業務協同和信息共享。

嚴格的績效考核

由政府辦公廳或編制管理部門、發展改革等具有宏觀管理的部門負責部門間業務協同和信息共享的組織協調，對跨部門跨地域的政務信息系統建設方案進行論證和審核，協調解決項目建設和應用中的具體問題。同時建立嚴格的績效考核制度，對部門間業務協同情況、信息共享的范圍和質量等進行考核，從而推進部門間的業務協同和信息共享，提高政務效能和公共服務水平。

（作者單位：山東省質量技術監督局信息中心）

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中國社會科學院周漢華研究員分析了北京市通過信息共享改進小客車搖號系統這一案例。北京市兩個月搖一次號，申請人超過200萬，申請人需要提交許多證明材料，這些信息分別由公安、國稅、地稅、民政、司法、財政、人力社保、商務、工商、質監等部門和區縣政府掌握。在北京市委主要領導的親自督辦下，通過共享交換平臺由上述部門通過后臺信息比對完成證明流程，申請人只需網上填寫最基本的信息，當天即可返回比對結果，極大地方便了公眾的申請，降低了社會成本。周漢華研究員認為這個案例成功的關鍵是主要領導的督辦，即來自高層的有力推動，目前尚不具備可廣泛復制的經驗。