農村宅基地確權和流轉機制設計問題淺談

周國猛 張笑涵

（沈陽市勘察測繪研究院，遼寧 沈陽 110004）

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農村宅基地確權和流轉機制設計問題淺談

周國猛 張笑涵

（沈陽市勘察測繪研究院，遼寧 沈陽 110004）

摘 要：改革開放尤其是20世紀90年代以來，我國城市化進程不斷加快，我國土地制度與經濟建設矛盾日益凸顯，集中表現為以下幾個方面：保護耕地與城市化、現代化建設相矛盾，農民利益得不到保護，小產權房層出不窮。本文基于現有的土地制度的問題，淺談對于農村宅基地確權和流轉機制設計的認識：進行宅基地的確權發證，達到對宅基地有使用權，對附屬建筑物有所有權；除此以外在農村宅基地與城市住宅用地使用權平等的基礎上，在一定條件下實現流轉主體資格、流轉客體等創新，建立共有產權、有償取得、有期限使用等宅基地流轉機制。

關鍵詞：確權；城市化流轉機制；使用權創新

一、土地制度與經濟建設矛盾

1. 保護耕地與城市化、現代化建設相沖突

我國雖然自建國以來城市化建設有所發展，但速度始終較低，我國的土地資源不是太緊缺。自改革開放以來，中國的城市化呈現出迅猛發展的趨勢，而城市化的重要標志就是城市人口的不斷增加。北京大學地理科學周一星教授認為，2014年中國城鎮人口比重會超過50%，預計2020年城鎮人口比重為57.05%左右，2023年可能超過60%。城市人口的激增刺激了城市建設尤其是住房建設，必然導致大量土地被占用，其中包括一部分原有耕地。除了大量土地被占用外，在建設過程中還存在著大量浪費土地的情況，這些不合理行為不但增加了土地資源稀缺的壓力，使得原本緊缺的土地更為緊缺，誘發與土地有關的各種矛盾沖突，而且降低了城市化建設的質量，影響了城市化進程。

我國的人地矛盾也十分突出：人多地少，耕地后備資源不足，人均耕地只有1.39畝，不到世界人均水平的40%，卻承載了占世界22%的人口。隨著工業化、城市化進程不斷加快，已從1995年的19.51億畝下降到2007年的18.26億畝，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，又比上一年度減少29萬畝，總體上耕地面積不容樂觀。但是經濟發展和人口增長，我國現已成為世界第二大經濟體，對土地的消耗還要有所增加。保證有相當數量和質量的耕地成為國家糧食安全的關鍵，總之我國的經濟發展要協調二者的關系，只有如此才能促進國家經濟持續健康發展。

2. 農民在征地過程中利益受損

由于農民在社會經濟活動中處于弱勢、無權的境地，而相關的法律法規又不完善，對政府和企業的征地行為難以起到約束的作用，農民的利益受到侵害時無處維權。由此刺激了農民采取較為激進的方式來維權，誘發大規模群眾性事件的發生，這其中尤其以一些后來城鎮化建設較快的省市為最。僅以廣西一省為例，廣西的城鎮化不但加快，人地沖突也就愈演愈烈，因征地而誘發的大規模群體事件層出不窮。這些固然與征地過程中的一些不合理做法有關，其實這些現象背后的深層原因則是土地制度與經濟建設矛盾。土地是農民賴以生存的家當，然而近年來卻成為地方政府斂財的工具，地方政府十分樂衷于征地，而征地過程中農民的利益往往無法得到保障，農村征地群體性沖突頻繁發生。其實這些群眾事件的發生并非當地政府的本意，更非農民百姓的原意，這不但加劇了雙方的緊張關系，而且對于今后農民維權以及城市化建設都有著許多不利的影響。

二、農村宅基地確權

1. 對宅基地有使用權，對附屬建筑物有所有權

國家針對農村宅基地確權中的問題也做了一些法律上的規定，2011年11月國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室以及財政部、農業部4個部委聯合發布《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，可以依據此規定在對農村宅基地確權相關影響因素分析的基礎上，當地的政府機構可以對農村宅基地進行直接確權，通過農民參與和農村集體組織、區縣政府機構決策相結合的形式，把農村集體土地所有權確認到相對應的擁有所有權的農民集體，所有權歸村民小組集體的土地可以由其村委會組織或村民自發結組申請登記但須持有土地權利證書。依據不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證工作。目前基本分為兩個階段，以1982年為界，1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，村民建房占用的宅基地，在條例實施后至今仍未擴大面積的，可以依據現有實際使用面積進行確權登記；1982年《村鎮建房用地管理條例》實施后，如果村民建房占用的宅基地，在條例實施后至今已經擴大面積的，可以依舊當地相關規定對土地確權登記。

針對農民個人的子女數量和其后代的生活工作進行確權。對“戶”和“宅”的界限應予以厘清，本著“一戶一宅”的原則，對于農民無故占用宅基地且存在閑置浪費的行為要堅決制止；滿足農民子女長大后成家立業關對宅地權的需要，堅持以區縣為主導，鄉鎮、村委配合的原則和5個統一（統一登記、統一丈量、統一核實審查、統一發證、統一清理）的原則相結合。對于閑置宅基地做妥善處理，已經建設住房的宅基地使用權和住房的所有權不能分開。沒有建設的宅基地則可進行轉讓、買賣等。

三、流轉機制創新

1. 農村宅基地與城市住宅用地使用權平等

一些管理人員甚至農民對于這個問題都有一些認識誤區，認為農村宅基地使用權沒有城市住宅用地使用權重要，這種認識是基于現有農村土地資本薄弱以及農村土地使用率較低而產生的。

其實城鄉一體化的要求之一就是使農村宅基地使用權與城市住宅建設用地使用權受到平等對待，實現自由流轉。但是農村宅基地使用權由于存在特殊性，無法與城市建設用地使用權在同質意義上平等。我們只有使農村宅基地使用權有償化、有期限、去身份、去社會保障功能，才能實現平等意義上的農村宅基地使用權流轉。

2. 流轉主體資格、流轉客體實現創新

考慮宅基地社會保障功能時，在統一交易市場的條件下，可以通過給付使用權人一定的價額，在向所有權人村集體經濟組織交齊宅基地使用費以及向政府交齊相關稅費后，變向取得農村宅基地使用權。初始取得主體具體指的是：在自己集體經濟組織內部尚未享有宅基地或宅基地面積沒能夠達到相應標準的村民，換句話說就是應該享有而實際卻未享有宅基地的村民。非初始取得主體，即初始取得主體以外的人包括（自身集體經濟組織內部宅基地面積已經夠標準或非本集體經濟組織成員。非本集體經濟組織成員其中包括（非本集體組織村民和城鎮居民）在村民戶戶享有宅基地使用權的基礎上通過初始取得，對于那些非初始取得主體則只可以通過變更取得宅基地使用權。

我們既然允許宅基地之上所建房屋之間的轉讓，同時也應該允許宅基地使用權流轉，但是這種流轉是有期限的有條件的，有限（有條件）流轉指的是在有了一定的保障之后才進行流轉。保障應該包括以下幾個方面：（1）其本人戶口轉為城鎮居民的并且已參加了城鎮居民社會養保險；（2）在城鎮購買了住宅并合法取得權屬證書的。如果存在農村一戶多宅的，可以將一戶一宅以外的住宅出售。但需要在經共有權人同意、相關集體資產管理機構予以核實的前提下，村民才可以將有合法產權的農村住宅出售，與此同時住宅所在的宅基地使用權相應流轉。

3. 產權共有、有償取得、使用期限制度化

在現有法律規定下，對于農民宅基地的取得與持有環節幾乎無成本可言，對于宅基地使用制度方面缺乏經濟約束，使得其存在著效果不佳和積極性得不到提高的弊端。鑒于此，可以在“無償使用”基礎上引入“有償使用”制度。關于繳納費用的具體標準，應當由宅基地所在地區根據當地具體情況進行確定。建立宅基地使用權有期限使用制度，目前，我國還沒有出臺具體的法律法規對這一問題做出規定，首先應當對宅基地使用權做一分析，除了一些依據法律規定而終止宅基地使用權外，農民可以享有對宅基地的無期限使用。有期限的宅基地使用是鞏固宅基地所有權和防止其流轉架空所有權的重要保障。關于農村宅基地的期限，我們可以以現在城市住房建設中的70年期限為參考。農村宅基地使用權也可以將70年作為使用期限，考慮到農村具體情況，可以適當減少至60年，這樣對于保護房屋所有權人的權益有一定作用。

結語

改革開放以來，城鎮進程不斷加快，許多農民紛紛放棄了自己堅守多年的土地，來到城里務工。這些進城務工的農民除了自身的土地以外還擁有繼承所得到的土地，而這些土地往往得不到有效利用而閑置。當前我國的法律法規對宅基地流轉缺乏規定，這更加重了農村土地閑置程度，與之相對的是，城市建設土地十分緊缺，兩者形成了鮮明的對比。宅基地權是農民最基本的權利之一，宅基地對于社會保障有著重要作用，宅基地的流轉成功與否甚至決定農村經濟是否繁榮穩定，土地問題又與糧食安全問題緊密結合，與現代化建設息息相關，因此農村宅基地確權和流轉機制設計問題具有重要的社會與現實意義。通過農村宅基地確權和流轉機制創新可以有效地解決農村土地大量閑置而城市建設土地十分緊缺的問題。

參考文獻

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［3］岑成仕.農村宅基地確權登記存在的問題與對策探究［J］.建材與裝飾，2015 （18）：60-62.

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A