誰的鄉村？

誰的鄉村？

吳必虎

盤古智庫學術委員會委員，北京大學旅游研究與規劃中心主任、博士生導師，國際旅游學會秘書長，中國區域旅游開發研究會會長

中國的鄉村已經進入發展轉型的關鍵階段，將面臨以下幾個問題：

一是制度制約。農民在法律方面有哪些權利，有哪些義務？農村由傳統的農業社會就地現代化、就地城鎮化以后，現有的法律體系是不是不合適？還有哪些問題出現？應對這些問題進行冷靜的思考和探討。

二是農村的產業升級。不是像過去，僅僅考慮種地就可以了，而是要進行多業態融合和多業態提升，如田園東方的實驗、張北草原音樂節。張北草原音樂節可以繼續在理論模型上加以提升。

三是社會重構。如果農村全是老人和留守兒童，父母全部進城打工了，鄉村社會就會有一種潰敗的感覺。所以，農村如何構建新的社會結構是需要我們認真研究的。

制度制約：要重視農民集體所有制

集體所有制是說土地等當地的各種資源是農民集體所有，而且是以村集體為基本核算單位。

誰的鄉村？應該說它的基本問題是鄉村土地的物權問題。大家知道，自20世紀30年代至新中國建立，毛澤東通過各種途徑，包括延安電臺廣播、重慶《新華日報》等途徑宣傳土地革命。那么，土地革命的成果誰享受？是農民。這實際上就是說，農村的物權歸農民。

何謂物權？

何謂物權？法律上特別清晰，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。

鄉村土地所有權是誰的呢？實際上，《中華人民共和國》（簡稱《憲法》）規定得非常清晰，是農民的。比如，1949年，《中國人民政治協商會議共同綱領》里有一個關鍵詞特別清晰，叫“農民土地所有制”。1954年，《憲法》也是規定得特別清晰的，叫作“農民的土地所有權”，農民是誰？是一家一戶的具體農民。到了1975年，《憲法》有點變化了。叫作“社會主義勞動群眾集體所有制”。社會主義勞動群眾，不是指一家一戶農民的了。從1954年到1975年，單個農民家庭變成集體所有制的群體成員。那么，集體所有制到底是哪個集體呢？法律講得非常清楚，要么是生產隊，要么是大隊，這兩個單位作為集體的說法沒有變化。1978年，改革開放以后，《憲法》又有變化，“社會主義勞動群眾集體所有制”提法一直沒有變，但是明確了以隊為核算單位，這個隊是生產“隊”，不是村大隊。

到了1982年，《憲法》出現較大的轉變，提出了土地家庭承包經營權，淡化土地所有權而強調經營權。當時，以安徽為試驗點，在全國推廣包產到戶，分到每家每戶，農民特別高興。1982年版《憲法》第八條規定，農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，村一級統一經營和分包到戶相結合，這是雙層經營體制。經營權這一塊是強調了，但是所有權退步了，農民對土地的集體所有權雖然還有，但是和統分結合的，弱化了對農民的土地所有權，直到現在。

從全球來看，土地所有制是什么樣的情況呢？應該說

絕大部分國家和地區（180個國家和地區）允許農民土地私有。每個國家到底允許農民有多少土地？實際上叫作公私兼有，就是中央政府和地方政府層面可共同所有一部分土地，私人也可以擁有一部分，即公有的部分和私人所有共同存在，但以私有為主，這是全球主要的土地制度。

應當由村集體自主決策土地三權。未來農村不僅有農民，而且也有市民，二者共同融合為鄉村居民，共同建設詩意的鄉居生活。要實現這一目標，就要放開土地政策，最終實現城鄉大融合。

再來看看中國現行《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》（簡稱《物權法》《土地管理法》和《城鄉規劃法》）是如何對農村土地物權（所有權、使用權、經營權）進行賦權或減權的。從《物權法》來說，土地是集體所有，但是土地上的房子是農民所有，亂拆房子是侵犯物權的，因為它是私人的。

從《物權法》來講，集體成員如何行使物權也規定得很清楚，是以“村”為單位。這個村可以是集體經濟組織，可以是村委會，或者是兩位以上的農民形成的集體組織，總的來說是以村為基本單位，也就是說一個地方土地物權的使用者，從法律上來講是村集體組織。

《土地管理法》對于土地確權也是比較清晰的，即農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于農民集體所有。1982年之前，自留地屬于個人所有；1982年，新版《憲法》 頒布以后，把自留地由個人所有變成集體所有。

《土地管理法》對耕地保護特別嚴格，不管是城市化程度比較高的上海，還是城市化程度比較低的西部地區，每個省一級單位要求都要有80%的耕地劃入基本農田保護區。從全球范圍來看，美國70%左右的人口集中在東部沿海地區，這些地區就不會保留那么多的耕地。在中國，不管經濟發達程度、城市化水平高低，一律按照《土地管理法》要求，各省都要將耕地的80%作為農田保護區，也就是說，上海要種地，北京郊區也要種地，這是比較落后的。

分離農民土地的使用權和經營權，基本上以村內流動

為主，對外流轉受限制，農民流轉土地可以出讓經營權，但是土地所有權不能動，土地所有權只能在村內部流動。

中國農民土地物權不斷被削弱，土地經營權和使用權時限又很短，負激勵后果非常嚴重。第一個后果是不利于創造財富。數據顯示，中國19%的富人的資產已經外移了，另外30%富人準備財產外移。大家不想創業守業了。第二個后果是不利于文化積累。西遞宏村是農民創造的，麗江古城是農民創造的，開平碉樓與村落也是農民創造的，福建土樓是農民創造的……這是文化積累。按照我們現有的土地制度，會不會200年以后，沒有任何文化遺產留給后代？這對不起后代！

按照現行法律，土地農村集體所有，農村土地租賃期可以延長，村集體決定要不要進入市場、怎么進入市場。江蘇華西村就沒有分，很多村是保留共同經營模式的，陜西咸陽的袁家村也是。過度對土地控制，農民就只能在地里干活。

今年中央一號文件明確“著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，一二三產業融合發展”。一二三產業融業合發展就要求土地要一二三產融合配置。但目前農村土地規定不得買賣，未經依法批準不得將承包地用于非農建設，這樣農民進入第二產業、第三產業的路又被堵死了。

產業升級今年中央一號文件：一二三產業融合發展困境

今年中央一號文件明確提出，“著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，一二三產業融合發展”。一二三產業融合發展就要求土地要在一二三產業融合配置。但目前農村土地規定不得買賣，未經依法批準不得將承包地用于非農建設，也就是說流轉的時候也必須用于農業，這樣就把農民進入第二產業、第三產業的道路堵死了。

目前農村面臨產量提高、價格高昂、補貼下調、信息戰爭等新情況時，以“產糧、限地、唯農”為目標的法律制度不太適宜。長期以來，我們認為人口會一直增長到18億以上，所以必須死守農村18億畝耕地紅線，要保障國家的糧食安全。耕地一旦被占用，必須等面積復墾；禁止占用基本農田發展林果業和水產業。實際上，非糧化才能賺錢，種葡萄10000元錢一畝，但是種玉米只有1000元錢一畝。

新鄉紳主要是三種人的融合：一是本地村民，二是當地返鄉的外出創業人員，第三個是外地人擇居，三種人混居于一村，最后形成鄉居時代。

如何實現鄉村產業重構？土地、生態與文化資源是核心價值，就是靠土地、環境、文化，來實現鄉村產業結構非升級。這就是產業結構調整。

社會重構：誰愿進城？誰想下鄉？

農村除了產業問題，社會問題也很嚴重。農民進城，市民下鄉，這兩個一進一出，土地制度要相應改變。

高速城鎮化使得中國的城鎮數量增長，鄉村數量相應大量減少。農民進城以后，空心村大量出現。空心村要復興，怎么復興？

農民主動或被動進城時，卻有另一批人想到農村尋找鄉愁，他們叫“新鄉紳”，也叫“還鄉團”，這是中國社會的一個巨大變化。這種變化與中產階級的形成是一致的。從世界銀行發布的報告來看，中國城市中產階級已經形成了。中產階級都有下鄉懷舊、尋找鄉愁的需求。

新鄉紳主要是三種人的融合：一是本地村民，二是當地返鄉的外出創業人員，第三個是外地人擇居，三種人混居于一村，最后形成鄉居時代。

未來農村不僅有農民，而且也有市民，二者共同融合為鄉村居民，共同建設詩意的鄉居生活。要實現這一目標，就要放開土地政策，讓農民有資本進城，讓市民有土地下鄉。

讓農民有資本進城，這個資本怎么來呢？就是讓他的土地可以經營。市民有土地下鄉，愷撒的歸愷撒，上帝的歸上帝。