中國農民工養老保險：歷史路徑與前景展望

文/林寶

中國農民工養老保險：歷史路徑與前景展望

文/林寶

隨著改革開放事業的不斷推進，人口流動規模不斷擴大，農民工已經成為中國社會發展進程中的一支重要社會力量，2014年全國農民工總量達到了2.74億，其中，離鄉外出農民工的總量達到了1.68億（國家統計局，2015）。如何解決農民工的社會保障問題，不僅關系到我國新型城鎮化、全面建設小康社會等重要戰略部署的成敗，同時也關系到整個社會的公平正義。但是，當前農民工的社會保障狀況不容樂觀，2014年外出農民工的養老保險參保比例僅為16.7%，醫療保險參保比例也僅為17.6%（國家統計局，2015）。本文將從農民工養老保障問題產生的歷史背景入手，分析農民工養老保障制度的發展路徑、存在的問題，并探討農民工養老保障的出路。

農民工養老保障問題產生的歷史背景

隨著改革開放不斷推進而出現的大規模人口流動，對傳統二元結構造成了直接的沖擊，但二元社會保障制度并沒有對此做出及時和必要的反應，從而導致農民工與其他城鎮從業者的養老保障仍然存在制度分割，保障狀況差異顯著。

（一）二元社會保障體系：農民工養老保障制度產生的歷史根源

在改革開放以前，中國的社會保障制度是一種典型的城鄉二元結構。回顧中國養老保險制度的發展歷程可以發現，在改革開放以前，中國的養老保險制度雖然歷經多次變革，但從未覆蓋到農村人口。中國制度化的養老保險制度安排是從1951年發布《勞動保險條例》開始，但只覆蓋到100人以上的國有企業。1953年，該條例修訂后將覆蓋面擴大到其他國有企業，兩年后，又建立了機關事業單位人員的退休金制度。1958年，養老保險被從《勞動保險條例》中獨立出來，國務院發布了《關于工人、職員退休處理的暫行規定（草案）》，將企業和機關事業兩個相對獨立的養老保險辦法進行了統一。至此，一種確定收益型的現收現付養老金制度基本建立，該制度基本上覆蓋了城鎮所有勞動就業人口。1978年國務院發布了《關于安置老弱病殘干部的暫行規定》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，對公共養老金制度重新進行了調整，重新確立了對干部和工人分別實施不同制度的做法。在中國農村，家庭一直是養老支持的主要力量。在1982年出臺舊農村養老保險制度以前，農村沒有真正意義上的養老保險制度。唯一帶有養老保障意義的“五保”制度更多意義上是一種社會救濟，其覆蓋的僅為無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人的老人，范圍十分有限。因此，長期以來，大部分農村人口沒有任何社會養老保障。

改革開放以后，城鄉二元社會保障體系實際上也一直存在。盡管1982年出臺了舊農村養老保險制度，但是由于該制度沒有社會統籌機制，激勵作用有限，因此參與的人非常少，不是一個成功的制度。直到2009年新型農村養老保險制度實施之后，農村才真正有了社會養老保險制度，但總體上城鄉養老保障制度仍然分立。2014年2月，國務院發布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定將新型農村養老保險和城鎮居民養老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉居民養老保險制度的建立，是突破城鄉二元社會保障體系的重要一步，但由于城鄉就業人口仍然適用于不同的養老保險制度，城鄉養老保障的二元性依然存在。

（二）人口流動：農民工養老保障問題產生的直接推手

大規模人口流動的出現對二元社會經濟結構產生了巨大的沖擊，也對二元社會保障體系提出了直接的挑戰。在最近的20年里，流動人口增長迅速。根據第六次全國人口普查數據公報，大陸31個省、自治區、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人，其中市轄區內人戶分離的人口為3996萬人，不包括市轄區內人戶分離的人口為2.21億人。同2000年第五次全國人口普查數據相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加1.17億人，增長81.03%（國家統計局，2011）。農民工是流動人口的主力，且一直保持較快增長。2014年，全國外出農民工為1.68億，較2010年增加約1500萬人（國家統計局，2015）。

農民工在數量增長的同時，還出現了幾個十分重要的趨勢：一是越來越多農民工的工作趨向正規化。二是農民工在城市停留的時間越來越長。根據2012年全國流動人口動態監測數據，超過3成的流動人口在居住地生活時間達5年以上（國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司，2012）。三是農民工在勞動力市場的地位更為重要。從2004年開始，在東部沿海地區已經出現了“民工荒”現象，此后“民工荒”逐漸向更大范圍擴展，中國進入了“劉易斯轉折點”（蔡昉，2010），勞動供給實現了從無限供給向有限供給的轉變，這意味著農民工在勞動力市場上處于一個更為有利的地位。

這幾個不斷增強的趨勢更加凸顯了二元社會保障制度無法適應農民工就業身份轉變的問題，使農民工社會保障問題越來越突出：農民工向產業工人的轉變使他們逐漸具備了工人一樣的社會保障需求，而權力意識的增強則使他們充分地意識到這種需求，并在社會保障權利上也開始有所主張，而就業的正規化則使他們具備了主張社會保障權利的機會和條件，勞動力市場上地位的變化使得農民工的社會保障權利主張逐漸得到重視。

農民工養老保險發展的歷史路徑

考察中國農民工養老保險制度的發展，明顯經歷了一條自下而上、由分到合的發展路徑。自下而上是指具體的農民工養老保險制度先從地方開始建立，進而才在中央明確具體的制度方向和框架；由分到合是指農民工養老保險制度逐漸從區域分割、各有不同走向全國統一、漸歸一體的制度框架。

（一）地方政府實踐：五種典型模式

從20世紀90年代末期開始，一些地方政府尤其是東部沿海的一些流動人口較多的地方政府陸續將農民工納入制度化的社會保障制度安排。各地在探索農民工養老保險制度的過程中出現了五種較為典型的模式。

1. “完全”城保模式。這種模式直接讓農民工參加城鎮企業職工基本養老保險，農民工與本地戶籍的城鎮企業職工采用完全相同的制度，繳費水平和待遇確定方式均實現無差別化。深圳和鄭州均采用了這一模式。

2. “雙低”城保模式。這種模式是讓農民工參加城鎮企業職工養老保險，在養老金構成、繳費和支付等方面均采用了城鎮基本養老保險的制度架構，但農民工的繳費水平和待遇水平比城鎮職工更低。這一模式以杭州市最為典型。2006年11月，杭州市政府辦公廳發布了《杭州市農民工基本養老保險“低標準繳費低標準享受”試行辦法》。自2011年7月1日起，杭州市在主城區停止執行農民工“雙低辦法”，統一實行城鎮職工基本養老保險的參保繳費辦法。

3. “單側”城保模式。這種模式即在養老保險的某一側（通常是繳費側）模仿了城鎮職工基本養老保險的制度架構，在另一側（通常是支付側）則采用了完全不同于城鎮職工基本養老保險的做法。在這種模式中，天津和北京的做法較為典型。這種模式在參保繳費基數上以最低工資為標準，客觀上降低了農民工的繳費水平，有利于農民工的參保，同時考慮到農民工就業的不穩定性，在支付上采用了一次性支付的方式，在當時的制度環境下，提高了農民工養老保險的便攜性和靈活性，但與此同時這種支付方式也給農民工帶來了“便攜性損失”和保障性損失（一定程度上喪失了社會保障的作用）。

4. 個人賬戶模式。這種模式在農民工養老保險制度中只引入了類似城鎮職工基本養老保險制度個人賬戶的部分，基本沒有社會統籌，是一種完全積累制的養老保險制度。這一模式以重慶較為典型。這種模式，實際上類似于一種強制儲蓄，盡管建立了共濟基金，但規模很小，只是用于個人賬戶不足時的支付，即應對長壽風險。這種制度對農民工應該具有一定的吸引力，因為只要交納相當于繳費基數5%的養老保險費，就可以獲得14%的個人賬戶資金積累，但這種模式喪失了社會保險制度所應該具備的共濟性特征：既不具有農民工內部的共濟性，也不具有農民工和其他社會群體之間的共濟性。

5. 綜合保險模式。這種模式不把農民工養老保險制度作為一個獨立的設計，而是把養老保險、醫療保險和工傷保險等主要社會保險納入一個綜合的制度框架之中。上海是這一模式的典型代表，成都也采用了這一模式。這種模式完全跳出了城鎮職工養老保險制度的框架，將農民工作為一個獨立的群體，力圖在一個綜合保險制度的框架內解決農民工的養老保險、醫療保險和工傷保險甚至是意外傷害保險問題。該制度只要求用人單位和無單位的外來從業人員繳費，為農民工參保提供了較低的門檻，并且連續繳費一年即可獲得一份老年補貼憑證，具有較好的靈活性和區域內的可攜帶性。但由于該制度完全獨立于城鎮職工基本養老保險，與其他幾種模式比較起來，實現制度并軌的難度更大。

綜合考察各種模式，與城鎮職工基本養老保險制度相比，“完全”城保模式與其完全一致；“雙低”城保模式則與其類似但繳費和支出水平較低；“單側”城保模式則是在繳費側類似而在支付側大為不同；個人賬戶模式則只借鑒了城鎮職工養老保險的個人賬戶部分；綜合保險模式則完全跳出了城鎮職工養老保險制度的框架。

（二）中央政策演進：三個發展階段

在中央層次，農民工養老保險政策經歷了一個較長的發展過程，概括起來，其演進大體上可以分為三個階段。

1. 城保接納階段（2006年以前）。這一時期，中央政策的基本脈絡是在現有的城鎮職工養老保險制度中，逐漸打開一個小口子，允許農民工加入。但這種納入并非是主動地要求城鎮職工基本養老保險制度必須納入農民工，而是被動地承認農民工可以參加城鎮職工基本養老保險。國務院于1997年7月頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，強調要擴大養老覆蓋面至所有城鎮企業和職工。盡管這個文件沒有明確職工的具體含義，也沒有任何關于農民工的內容，但是其關于擴大覆蓋面的要求為地方政府找到了一定的政策依據。從那以后，一些地方政府（如深圳市）開始將農民工納入城鎮基本養老保險的保障范圍。正是在地方實踐的推動下，2001年，勞動和社會保障部《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，規定參加養老保險的農民合同制職工，在與企業終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養老保險關系，保管其個人賬戶并計息，凡重新就業的，應接續或轉移養老保險關系；也可按照省級政府的規定，根據農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系，凡重新就業的，應重新參加養老保險。農民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時，累計繳費年限滿15年以上的，可按規定領取基本養老金；累計繳費年限不滿15年的，其個人賬戶全部儲存額一次性支付給本人。但是，這個文件只是強調了農民合同制職工領取養老金的條件，但沒有提出任何促進農民工參加養老保險的措施。此后幾次發布的重要養老保障制度改革的重要文件中，如國務院2000年發布的《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》和2005年發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》中，均沒有特別說明農民工養老保險的處理辦法。

2. 雙向推進階段（2006—2010年）。這一時期，中央已經認識到解決農民工養老保障問題的重要性和急迫性，同時地方政府的實踐也為中央提供了一些有益的借鑒和基礎，因此，中央既鼓勵探索建立適合農民工的社會養老保險制度，也鼓勵農民工直接參加城鎮基本養老保險。在2006年的中央一號文件《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中明確提出，逐步建立務工農民社會保障制度，依法將務工農民全部納入工傷保險范圍，探索適合務工農民特點的大病醫療保障和養老保險辦法。同年3月，國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》提出，探索適合農民工特點的養老保險辦法。但對于為農民工建立一個專門的養老保險制度還是將其納入城鎮基本養老保險制度，文件并未做出明確規定，而是為各地留下了選擇的余地。文件強調，要抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法；有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險；已經參加城鎮職工基本養老保險的農民工，用人單位要繼續為其繳費；勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續的辦法。總體政策思路上這一時期仍然把農民工作為一個特殊的參保群體。2009年12月，國務院辦公廳轉發了人力資源社會保障部、財政部的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，明確指出本辦法適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工。文件對農民工如何轉移接續其養老保險關系進行了明確的規定。

3. 融入城保階段（2010年以后）。這一時期，隨著《勞動合同法》實施和金融危機爆發，農民工在勞動力市場的地位也日益重要，與此相適應，農民工的養老保險制度安排也逐漸向城鎮職工基本養老保險制度靠攏。2010年，《社會保險法》頒布實施，明確要求所有職工應該參加基本職工養老保險。此后，農民工養老保險的方向明確為加入城鎮職工基本養老保險。在這之后，地方政府原有的農民工養老保險制度紛紛向城鎮職工基本養老保險制度并軌。2014年2月，國務院辦公廳轉發了人力資源社會保障部和財政部的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，對城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險之間的轉移銜接進行了詳細的規定，解決了農民工養老保險在兩個制度之間的轉移接續問題。

梳理中央關于農民工養老保險政策發展的歷史脈絡，可以清晰地發現，農民工養老保險制度實際上是隨著城鎮職工基本養老保險制度改革不斷推進并最終融入其中，先后經歷了允許加入——鼓勵加入——要求加入的政策發展階段。這種政策發展脈絡必然導致了農民工養老保障制度從分割最終走向融合的歷史路徑。

農民工養老保障的前景展望

農民工養老保障的前景首先是其未來所適用的制度，其次是在該制度下將獲得怎樣的保障水平。

（一）農民工養老保險制度的前景展望

目前的政策已經明確了農民工加入城鎮職工基本養老保險的基本方向，并且也出臺了職工基本養老保險和城鄉居民養老保險之間的銜接政策，未來農民工養老保障狀況如何，從根本上說取決于這兩種制度的未來發展方向。

從目前的政策發展趨向來看，這兩個制度將構成中國未來養老保險制度的基本架構。在城鎮，以就業與否為區分，將人口分為就業人口和非就業人口，就業人口將參加城鎮職工基本養老保險制度，非就業人口將和農村居民一起參加城鄉居民養老保險制度。隨著農業現代化的發展，部分從事現代農業的農村就業人口也可加入城鎮職工基本養老保險制度。由于農民工大部分在城鎮就業，未來適合農民工參與的主要是城鎮職工基本養老保險制度。

城鎮職工基本養老保險制度實際上自身也仍然有待完善，需要進行一系列的改革（林寶，2012）。一是急需提高養老基金的統籌層次，盡快實現中央統籌，提高制度的抗風險能力。同時，提高統籌層次也有利于社會保障關系的轉移與接續，減少便攜性損失。二是擴大覆蓋面，提高制度的普惠性。我國城鎮職工基本養老保險的覆蓋率仍然是剛剛超過60%，提高覆蓋率不僅是發揮社會保障制度功能的需要，也是確保制度可持續的一個重要方面。三是提高退休年齡，改善制度的可持續性。我國職工的退休年齡明顯偏低，延遲退休年齡將有利于改善城鎮職工基本養老保險制度的財務狀況。四是降低繳費率，增加制度的合理性。與支付水平相比，城鎮職工基本養老保險制度的繳費率明顯偏高，很重要的一個原因是為了更好地消化轉軌成本，但高繳費率也存在種種弊端，應該在進行科學測算的基礎上確定合理的繳費率水平。

目前，城鎮職工基本養老保險制度對農民工的覆蓋率并不高。根據全國農民工監測調查數據（國家統計局，2015），2014年全國外出農民工參加養老保險的比例僅為16.7%。農民工養老保險的低參保率有幾個原因：一是農民工收入較低影響了其參加養老保險。2014年，農民工的平均收入為2864元/月，遠低于同期城鎮職工平均工資。二是大部分農民工的工作并不穩定，對未來缺乏穩定的預期，在養老保險關系轉移接續存在困難或便攜性損失的情況下，他們的參保積極性會大受影響。對于很多農民工而言，他們不知道當前的工作能干多久，現在的城市能呆多久，幾年后他們會在哪里。三是除個別城市外，大多數地區對農民工的參保并非強制性的，所以企業和職工均有一定的選擇性，在當前的制度設計下，逃避參與成為他們共同的抉擇。養老保險低參保率將對農民工未來的養老保障產生嚴重的影響，將是絕大部分農民工最后回歸到城鄉居民基本養老保障體系之中，保障水平大大降低，老年收入水平無法得到較為充分的保障。

為了方便和鼓勵農民工的參與，我國城鎮職工基本養老保險制度還有必要進行一定的調整或是采取一些特殊的政策安排。有兩種思路可供選擇：一是對包括農民工在內的低收入群體參加城鎮職工基本養老保險進行補貼。當前各地規定的城鎮職工養老保險的最低繳費基數一般是職工平均工資的60%，對部分收入較低農民工而言，按照這一基數進行繳費仍然存在一定的困難，未來可以考慮對工資低于最低繳費基數的農民工的個人繳費部分進行一定的補貼。具體補貼額可確定為最低繳費基數減去農民工個人工資再乘以個人繳費率，如最低繳費基數為2400元，農民工個人工資為2000元，個人繳費率為8%，則補貼額為（2400-2000）*8%=32元。二是在城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民養老保險制度的繳費水平之間再設計1-2檔繳費水平，與之相對應，基礎養老金水平也應設置于上述兩種制度之間，這樣就可以將兩種基本養老保險制度整合為一個存在多檔繳費率和多檔支付水平的基本養老保險制度。目前的制度設計中，雖然建立了上述兩種制度之間的銜接機制，但是更多側重于個人賬戶部分，實際上兩種制度之間最大的區別在于基礎養老金的待遇水平，按照目前的制度，農民工仍然處于兩個制度的夾心地帶，向上靠可能承擔不起，向下轉則會帶來利益損失。未來如果能增加在繳費和支付上的靈活性，將更有利于農民工的加入。除此之外，還應該加強勞動監察，強化農民工參保的強制性。

（二）農民工養老保障狀況的前景展望

從目前的發展趨勢來看，農民工的養老保障狀況將逐步改善：一是農民工參加養老保險的比例雖然仍較低，但在逐年上升。自2008年至2013年，農民工參加養老保險的比例基本上平均每年上升1個百分點左右，2014年雖然有所放緩，但也較上年提高了0.5個百分點（國家統計局，2014；2015）。二是農民工的收入出現了快速增長，客觀上有利于提高其參加養老保險的能力，同時也有助于改善其個人的養老能力。2010年至2013年，農民工人均收入保持了每年10%以上的增速，2014年雖然受經濟進入新常態的影響，增速有所下降，但也達到了9.8%（國家統計局，2014；2015）。三是與原來適用于不同的制度模式相比，農民工加入城鎮職工養老保險本質上有利于改善農民工的老年收入狀況。農民工是以一個較低的繳費水平參與到制度中來，由于在社會統籌部分的社會再分配功能，農民工的待遇水平與其繳費水平相比將是相對受益的。

但是，也必須看到，農民工的實際保障水平未來仍然將處于農村居民和城鎮職工之間。因此，他們未來的生活水平也取決于他們未來的走向：返鄉還是留城？如果返鄉，那么農村居民將成為他們的參照系，總體上返鄉農民工的養老保障水平會高于農村居民，成為農村的高收入退休者；如果留城，則城鎮職工將成為他們的參照系，他們的養老保障水平會低于城鎮職工，成為城鎮的低收入退休者。如果考察中國社會發展的大趨勢，城鎮化將把大部分農民工留在城鎮，因此，大部分農民工在老年期可能會成為城鎮低收入者。如果一個農民工只繳費15年，達到領取基礎養老金的最低標準，那么其養老金替代率將只有社會平均工資的18.2%和個人工資的30.4%。顯然，這一收入水平將無法維持未來農民工在城鎮的正常生活水平。

總體上，農民工未來的養老保障水平相對于城鎮職工而言是一個較低的水平，這是一個必然的結果。城鎮職工基本養老保險制度的基本使命在于使農民工加入制度、為農民工提供靈活的參保和支付條件、履行一定的社會分配功能使農民工獲得高于其繳費水平的養老保險待遇。從國家財政的角度，也可以為農民工參保提供一定的財政補貼。但是，農民工未來養老保障必須依賴于多途徑的資金來源，除養老金之外，家庭的轉移支付和來自于社會救助系統的兜底功能都將是農民工養老保障的重要支撐。

摘編自2015年第3期《勞動經濟研究》