新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理問題探究

付松濤（漢濱區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，陜西安康725000）

新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理問題探究

付松濤（漢濱區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，陜西安康725000）

為建設(shè)幸福美麗鄉(xiāng)村，傳承漢濱民居文化，彰顯秦巴漢水鄉(xiāng)土特色，漢濱區(qū)區(qū)委十四屆九次全體會議提出：“統(tǒng)籌做好新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)兩篇文章，建設(shè)美麗漢濱”，標(biāo)志著漢濱城鄉(xiāng)建設(shè)將邁上新的起點(diǎn)！本文主要分析了在新農(nóng)村建設(shè)過程中有關(guān)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理方面存在的問題，并對其原因進(jìn)行了分析，最后介紹了漢濱區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)中總結(jié)出來的比較合理的規(guī)劃及管理措施。

新農(nóng)村建設(shè)；村鎮(zhèn)規(guī)劃；管理

前言

科學(xué)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃是高效率、生產(chǎn)力的保證，是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。只有科學(xué)地確立村鎮(zhèn)建設(shè)的近、遠(yuǎn)景規(guī)劃及其內(nèi)容，落實(shí)目標(biāo)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，方能確保新農(nóng)村建設(shè)工作按照科學(xué)發(fā)展觀的要求持續(xù)的推進(jìn)。但就目前來看，農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的問題越來越多，情況越來越復(fù)雜，規(guī)劃往往跟不上社會發(fā)展的需要。在一些地方，甚至是非常低效的、無序的。其中一個(gè)很普遍的現(xiàn)象就是農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)相關(guān)法律執(zhí)行不到位，管理水平跟不上發(fā)展的步伐。這不僅僅是浪費(fèi)了當(dāng)下極其寶貴的土地資源，還造成了人居環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象。因此，有必要深入研究新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的科學(xué)措施。

1 當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理中存在的問題

1.1 亂占土地

以前，對于農(nóng)村用地管控不是很緊的情況下，各個(gè)地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)“筑巢引鳳”，只要有項(xiàng)目，隨隨便便就敢批、能批，導(dǎo)致農(nóng)村用地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。經(jīng)過國家宏觀調(diào)控后，收緊了土地使用審批標(biāo)準(zhǔn)，很多農(nóng)村在面對用地難、征地難的環(huán)境下又出現(xiàn)了大量的違法用地。主要表現(xiàn)為：土地規(guī)劃編制不實(shí)，很多地方為了完成農(nóng)保地的指標(biāo)，把山地、水域甚至是舊村莊劃為農(nóng)保地；也有的為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益，竟然違反土地利用計(jì)劃，盲目引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目或者擴(kuò)張工業(yè)園，跟著開發(fā)商屁股跑，導(dǎo)致耕地大量的流失；還有一些是巧妙的規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批程序，非法買賣或“以租代征”土地，將農(nóng)村的集體土地隨意出租給工廠老板建廠房、開發(fā)商等，搞非農(nóng)建設(shè)等現(xiàn)象普遍。在很多農(nóng)村，還經(jīng)常出現(xiàn)村民沿路建新房、一戶多宅、建新不拆舊情況，也導(dǎo)致了大量土地被不合理占用。

1.2 亂搞建設(shè)

用地亂直接帶來的是建設(shè)亂。在村鎮(zhèn)建設(shè)中，規(guī)劃被束之高閣，或隨意破壞，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)功能布局不合理；村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，公共道路、供電、給水、排水、環(huán)衛(wèi)等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施配置滯后，服務(wù)功能不完善，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要；受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，各種違法建設(shè)遍地開花，搶建、改建、擴(kuò)建以及加建現(xiàn)象嚴(yán)重，由此導(dǎo)致村莊建設(shè)布局凌亂、面貌雜亂。在房屋建筑上，形式單調(diào)、外觀呆板，建設(shè)材料、工藝、質(zhì)量水平也不高，文化特色和建筑風(fēng)格不突出。與此同時(shí)，由于無序的拆建，農(nóng)村不少古民居、古祠堂、古石刻、古橋、古井等富含文化風(fēng)味、文化價(jià)值的建筑被破壞，村鎮(zhèn)越來越?jīng)]有民族、地域和鄉(xiāng)村文化特色。

1.3 環(huán)境臟亂

由于農(nóng)村村莊布局混亂，加上農(nóng)村發(fā)展無序、污染嚴(yán)重、環(huán)境衛(wèi)生管理意識薄弱、農(nóng)村環(huán)境整治工作受財(cái)力影響等，導(dǎo)致農(nóng)村普遍存在臟亂差的現(xiàn)象。表現(xiàn)為：在農(nóng)村人們的公共環(huán)境衛(wèi)生意識差，工礦等企業(yè)沒有合理的布局、亂排亂放、工業(yè)污染嚴(yán)重等，破壞了村鎮(zhèn)環(huán)境。

2 村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理問題產(chǎn)生的原因

2.1 技術(shù)方面

沒有切實(shí)可行的技術(shù)規(guī)范作為參考指引。①村鎮(zhèn)各類規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)性。比如村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃等三大規(guī)劃之間沒有相互協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)相互矛盾，導(dǎo)致可操作性差，難以執(zhí)行實(shí)施；②新農(nóng)村建設(shè)布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。一些地方在新農(nóng)村建設(shè)中沒有既符合實(shí)際的科學(xué)的宏觀指導(dǎo)，對于整個(gè)新農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)籌考慮；③建筑設(shè)計(jì)缺乏引導(dǎo)、規(guī)范。

2.2 管理體制方面

在土地指標(biāo)控制從嚴(yán)的背景下，村鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)受到擠壓。在相對有限的國土指標(biāo)里，要照顧到用于重點(diǎn)項(xiàng)目、市政設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等用途，剩下的可用于村鎮(zhèn)建設(shè)的土地量實(shí)在是少之又少；在規(guī)劃審批上，村鎮(zhèn)建設(shè)管理政出多門，層級審批層次多、效率低；在規(guī)劃管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)不健全，在基層中相關(guān)規(guī)劃建設(shè)管理人才嚴(yán)重缺乏，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、規(guī)劃、建設(shè)管理的人員力量單薄，造成違法亂建行為查處缺位，還有對村民宅基地管理缺乏引導(dǎo)。當(dāng)前國家對宅基地的建設(shè)管理政策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢，對發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、城郊農(nóng)村宅基地管理沒有明顯的區(qū)別調(diào)整，沒有起到引導(dǎo)作用。

3 提高村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的措施

要解決村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理中存在的突出問題，進(jìn)一步推進(jìn)全區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)，必須把規(guī)劃建設(shè)管理納入規(guī)范化制度軌道。按照“科學(xué)規(guī)劃、合理布局、因地制宜、分類指導(dǎo)、逐步到位”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋、管理一個(gè)法”的制度。各鎮(zhèn)均應(yīng)健全規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，不斷加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提升規(guī)劃管理水平，為新農(nóng)村建設(shè)提供及時(shí)、周到的服務(wù)，確保村鎮(zhèn)規(guī)劃的落實(shí)。在新村規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)遵循當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)要素結(jié)合的發(fā)展性，空間布局和建筑形態(tài)的多樣性，周邊環(huán)境和生產(chǎn)生活方式的相融性，基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套的共享性原則，使新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，形成豐富多彩的農(nóng)村風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)配套的均等和共享。

3.1 依形就勢，合理選址

新村選址應(yīng)在滿足安全、避讓地災(zāi)和生態(tài)敏感資源的前提下，選擇背山、面水、近產(chǎn)業(yè)、靠通道的位置。尊重自然，順應(yīng)地形，做到“不填塘、不毀林、不夾道、不占基本農(nóng)田、少挖山、少改渠、少改路”，避免對山水等自然風(fēng)貌的遮擋和建設(shè)性破壞，充分尊重當(dāng)?shù)厣盍?xí)俗及傳統(tǒng)布局模式，突出地域特色，如圖1。

圖1 依山就勢合理選址

在新農(nóng)村建設(shè)中對于新村的選址要注意退讓各種安全、生態(tài)邊界。如地震斷裂帶、山體滑坡區(qū)、洪水、泥石流淹沒影響區(qū)、地下采空區(qū)、巖溶發(fā)育區(qū)、強(qiáng)風(fēng)化的斜坡及山體破損區(qū)域、易燃易爆設(shè)施等。所在區(qū)域位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，須由當(dāng)?shù)卣芯哂匈Y質(zhì)的單位出具 《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告》，評估通過后才可選址；還應(yīng)避讓土地利用總體規(guī)劃確定的永久性基本農(nóng)田邊界線、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及歷史文化保護(hù)區(qū)的核心區(qū)及規(guī)劃需要保護(hù)的生態(tài)邊界線，涉及河道及水利設(shè)施的需按有關(guān)法律法規(guī)和管理規(guī)定要求，合理進(jìn)行退讓，如圖2。

圖2 選址安全示意圖

還要考慮到經(jīng)濟(jì)性以及配套資源共享的便利性。選址應(yīng)考慮水源充足、水質(zhì)良好、便于排水、通風(fēng)向陽和地質(zhì)條件適宜的地段，選址地區(qū)自然資源應(yīng)滿足聚居和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本要求；依托現(xiàn)有聚居點(diǎn)選址，充分利用現(xiàn)有聚居點(diǎn)的優(yōu)良建設(shè)條件和環(huán)境條件，靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、靠近產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)、靠近資源富集區(qū)建設(shè)；產(chǎn)村相融，農(nóng)業(yè)型聚居點(diǎn)選址宜結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地選址，旅游型聚居點(diǎn)宜結(jié)合綠道及服務(wù)驛站選址；應(yīng)與村級公共服務(wù)和社會管理項(xiàng)目建設(shè)相結(jié)合，盡量靠近服務(wù)范圍。

3.2 集約用地，保護(hù)耕地

新村建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地的原則。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，盡量少占耕地，確保耕地總量不減少，盡量利用現(xiàn)狀集體建設(shè)用地、非耕地、未利用地等農(nóng)業(yè)低效用地。

3.3 因地制宜，尊重民意

新村的規(guī)劃應(yīng)遵循宜聚則聚、宜散則散的原則，采用新建、改造與保護(hù)相結(jié)合的方式，因地制宜，不片面講集中。新村規(guī)劃方案應(yīng)公開征求村民意見，開展公眾參與，不趕農(nóng)民上樓。同時(shí)科學(xué)引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，積極參與新農(nóng)村建設(shè)。

3.4 彰顯人文，留住鄉(xiāng)愁

新村的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)秉持生態(tài)優(yōu)先，傳承文化的原則。前期扎實(shí)開展摸底工作，調(diào)研村落內(nèi)古樹、古橋、古廟、古井、古祠堂等歷史人文要素，保留和利用傳統(tǒng)民居和歷史院落，延續(xù)肌理、拓展格局、傳承文化。

另外，新村規(guī)劃還應(yīng)合理控制建設(shè)規(guī)模，采取適度規(guī)模聚居模式，達(dá)到適應(yīng)地形、保護(hù)生態(tài)的目的。并根據(jù)地形地貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)及鄉(xiāng)村形態(tài)等，將漢濱區(qū)分為高山區(qū)、中低山區(qū)和月河川道區(qū)進(jìn)行新村規(guī)劃建設(shè)指引。

4 結(jié)語

總的來說，新農(nóng)村建設(shè)中的村鎮(zhèn)規(guī)劃既關(guān)系到目前農(nóng)民生產(chǎn)、生活的大事，又關(guān)系到子孫后代幸福的百年大計(jì)，它是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)、難度很大的系統(tǒng)工程，同各行各業(yè)、各個(gè)方面的利益息息相關(guān)。因此要做好村鎮(zhèn)規(guī)劃的管理工作，一方面應(yīng)由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門通力協(xié)作，才能搞好；另一方面要充分發(fā)揮職能部門的作用，積極組織協(xié)調(diào)各方面的力量，把農(nóng)民個(gè)人建房的積極性與政府統(tǒng)一組織建設(shè)的優(yōu)越性有機(jī)地結(jié)合起來，這樣才能把村鎮(zhèn)建設(shè)提高到一個(gè)新的水平。

[1]陳有紅.新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃問題分析與對策研究[J].門窗，2016（05）.

[2]梁孟昌.新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃探研[J].中華民居（下旬刊），2014（03）.

[3]張克雪.村鎮(zhèn)規(guī)劃研究評述及發(fā)展趨勢研究[J].江西建材，2014（15）.

TU984

A

2095-2066（2016）32-0169-02

2016-11-1

付松濤（1975-），男，工程師，本科，主要從事村鎮(zhèn)規(guī)劃管理方面的工作。