“社會投資國家”理念下歐洲福利國家轉型及啟示

劉水蓮

（華南師范大學公共管理學院，廣州，510006）

“社會投資國家”理念下歐洲福利國家轉型及啟示

劉水蓮

（華南師范大學公共管理學院，廣州，510006）

人們總是傾向于關注社會保障支出的經濟成本，而忽略社會保障的投資和收益功能。20世紀90年代產生的“社會投資國家”理念強調社會保障不僅是一種“社會支出”，更應該是一種有益的社會性投資，并指出對“可能性”的再分配比事后的結果再分配更有意義。通過對“社會投資國家”理念與傳統福利國家理念的比較分析，借鑒20世紀后期歐洲福利國家轉型的經驗，我國的社會保障制度在發展過程中應該進一步強化個人責任和風險意識；大力推動人力資本投資尤其加強對兒童的投資來促進社會的機會平等；并充分利用老年資源來應對我國老齡化問題。

社會投資國家；第三條道路；機會平等；福利國家

自福利國家產生以來，西方國家對福利國家與市場國家的爭論就從未停止。一方面，福利國家巨額的社會支出被許多國家視為政府的包袱和妨礙經濟發展的絆腳石；另一方面，鼓吹市場自由的新自由主義思潮日漸甚囂塵上，但這種“市場取向”的福利制度卻造成了社會的日益不平等。20世紀90年代以后，國家干預主義和自由放任主義都被證明失靈。福利供給應該采取怎樣的機制，經濟發展與社會公平能否兼顧，成了困擾西方資本主義世界的普遍難題。

為解決這一難題，西方社會福利理論界展開了激烈的討論與研究，一時間學派林立，主義紛呈。在眾多理論中，“社會投資國家”理念以其所具有的理論超越和鮮明的務實取向，引起了歐洲福利國家的普遍關注。

一、“社會投資國家”理念的內涵及其發展

“社會投資國家”這一理念由被稱為英國工黨領袖布萊爾精神導師的安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）提出。1998年5月，在《第三條道路——社會民主主義的復興》一書中，吉登斯認為，傳統福利的分配制度是自上而下的，這從根本上來說是不民主的。雖然它的動機是為了照顧和保護弱勢群體，但它卻限制了個人選擇的自由；此外，部分福利機構具有濃厚的官僚化傾向，不僅脫離群眾，更是低效率的，而且有可能導致福利救濟不符合福利制度設計初衷的結果。因此，我們應當重建傳統的福利國家，用“社會投資國家”（social investment state）來取代“福利國家”這個概念。［1］這標著“社會投資國家”這一概念正式提出。

（一）吉登斯的“社會投資國家”的內涵和特征

“社會投資國家”通常被認為是傳統的社會民主主義和新自由主義之間的“第三條道路”國家模式的一種具體的實踐策略。吉登斯在其另一篇題為《左派癱瘓之后》的文章中指出了“社會投資國家”的含義，他認為，“社會投資國家”是對傳統福利國家制度功能的重新定位，并不是取消社會福利，而是福利供給模式的改變，即社會支出的重點應轉向“對可能性的再分配”，［2］以對人類潛能的開發來取代事后的再分配，以機會公平來取代結果公平。在具體的實踐上，表現為注重社會支出的投資作用，將直接的經濟援助逐漸轉變為培訓和教育性的社會投資，即變“授人以魚”為“授人以漁”。此外，“社會投資國家”所推行的這種積極福利政策強調國家與個人的權責關系，即國家在保證公民機會平等的同時，鼓勵個人主動為自己的行為承擔責任，培養個人的社會責任感，而不是寄所有的希望于再分配的社會政策。因此，“社會投資國家”的一個重要特征是社會福利政策不能局限于事后的、消極的扶貧濟困，而應當成為一種發展性的、積極的人力資源投資；社會的福利政策應當將經濟發展與社會公平結合起來，兼顧經濟效率與社會公平。［3］

（二）艾斯平－安德森的對“社會投資國家”內涵的發展

繼吉登斯之后，戈斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）進一步豐富了“社會投資國家”理念的內涵。艾斯平-安德森的“社會投資國家”集中體現在《我們為何需要新福利國家》一書中，該書由艾斯平-安德森和他的同事受歐盟的委托于2002年出版。在該書中，埃斯平-安德森等人指出，隨著經濟的全球化發展和傳統工業社會向知識經濟社會的轉變，越來越多受教育程度低、技術缺乏或技能過時的工人面臨著失業和貧困。此外，由于女性勞動參與率的提高，導致現有的以“男性養家”為主導的福利政策已無法解決越來越多的新型社會問題，比如老年貧困、結構性失業、單親家庭日益增多和貧富差距日益擴大等問題，這些社會問題的受害者通常是低技術工人、工作婦女和有幼兒的單親家庭。其中最嚴重的社會問題是家庭收入的兩極分化，家庭收入的不平等必將導致家庭投資于孩子能力的不平等，貧困將會陷入“代際循環”，社會排斥愈加嚴重。據此，埃斯平-安德森等人指出，在職貧窮、缺乏技術或技術過時、老年貧困等問題并不是偶然落在公民及其家庭的身上的，而是由于他們在生命的早期階段（通常是未成年期）未解決的問題所發展出的必然結果。因此，要緩解新型社會風險，促進社會平等，必須對未來的社會風險“早確認”（early identification）、“早行動”（early action），［4］尤其注重兒童福利的提高。同時，在技術日新月異的今天，政府應從消極的收入維持轉變為積極的社會保障和社會服務支持，如注重提高現有人力資源的素質，樹立終身教育培訓的就業服務理念，以此來避免因缺乏技術或技術過時而導致的結構性失業以及在職貧窮的問題。此外，政府還應提供高質量的兒童社會照顧服務，來預防因家庭看護責任過重而導致的婦女長期失業等問題。

二、“社會投資國家”理念與傳統福利國家理念的區別

“社會投資國家”理念是對“從搖籃到墳墓”無所不包的傳統福利制度的改革，是對傳統福利國家福利制度功能的重新定位，它強調國家在面對全球化和新型的社會風險時，加強對人力資本的投資，尤其是對兒童和青年的投資，并指出國家、個人和集體在面對各類風險時要積極承擔責任，共同參與社會福利的供給。因此，新型的“社會投資國家”與傳統的福利國家的在福利目標和價值追求等理念方面有著顯著的不同（如表1所示）。

表1　社會投資國家與傳統福利國家的區別

由此可見，傳統的福利政策旨在通過外在的物質或現金給付以達到保障人的生存的目的；而“社會投資國家”的福利政策旨在通過投資于人力資本來增強人自身的生存能力，達到促進個人發展的目的?！吧鐣顿Y理念”具體表現為：

首先，“社會投資國家”強調對人力資本上的投資，變結果平等為機會平等。在傳統福利國家中，福利國家的主要是對貧困群體給予現金扶持以維持其基本的生存，福利給付的出發點是消極的，福利的接收對象也是消極和被動的。而“社會投資國家”的社會保障不僅通過“社會支出”來維持其基本生存，還積極進行培訓和教育性的社會投資。通過教育和培訓，提高貧困群體的就業技能，增強其改變困境的機會和能力；同時，能夠讓處于困境中的人們承擔一定的社會責任，在國家和社會各界的幫助和自身的努力下，增加他們的就業機會和實際收入，這比單單給予直接的經濟救助更能幫助窮人打破貧困的惡性循環。雖然教育不能直接較少大范圍內的經濟不平等現象，但它是“可能性”（或機會）再分配的一個重要基礎。［5］

其次，注重利用風險資源，加強風險管理。面對全球化以及工業轉型帶來的新風險，傳統福利國家視風險為破壞經濟和社會發展的消極因素，它無法及時調整自己的戰略，只是被動的承擔經濟、社會發展的后果，針對生活風險——年老、疾病、失業、貧困建立事后補救的福利政策。而“社會投資國家”的倡導者認為風險是可以被利用的，而且應該被利用，他們認為風險不只是一個消極因素，風險中還蘊含著機會和創新。因此，“社會投資國家”要求國家進行有效的風險管理，在減小風險或者保護人們免受風險影響的同時，利用風險的積極方面，為主動承擔風險者提供必要的資源。作為勞動者應把風險看作改變自我、創造輝煌的機遇；放棄不是必不可少的福利救濟，以主動精神去工作，去創業。

最后，注重福利的多元化發展，建設福利社會。具體表現為福利投資主體或者說福利責任承擔者的多元化和福利關注對象的多元化。在“社會投資國家”具體實踐中表現為兩方面：第一，擴大福利支出或投資主體，使主體多元化。在傳統福利國家中，福利是“國家福利”，采用的是自上而下的國家主導分配福利資金的做法，政府是社會各類福利支出的絕對主體。而新型的“社會投資國家”強調福利投資主體的多樣化，國家、市場的各類企業、各類自愿的非營利組織和慈善機構、社區以及包括家庭在內的血緣網絡，都可以成為投資或福利支出的主體。第二，擴展社會福利關注對象，盡可能的減少社會排斥，保障社會生產效率的同時實現社會公平正義。傳統福利國家運作最主要的就是通過稅收的轉移支付功能，“劫富濟貧”，保障低收入群體等社會底層的福利。吉登斯認為，只有面向社會大多數人口的福利制度才能夠在公民中形成一種共同道德。如果福利僅僅只是消極的面向窮人，那么它必然會導致社會的分化，造成社會排斥的結果。［6］因此，建設“社會投資國家”要求國家為那些不具有工作能力的人（尤其是窮人）提供基本的生活保障外，還要關注社會的中上層階級，建立一種跨階級的普遍性福利，盡可能地減少社會排斥。

三、“社會投資國家”理念下歐洲福利國家的轉型

歐洲國家因其社會福利的全面性、國家性、集體性、義務性而被稱之為“福利國家”。［7］在工業化早期，歐洲福利國家在化解市場經濟、工業化帶來的社會風險、維護社會穩定方面發揮了重要作用。然而，自20世紀70年代以來，歐洲的高福利在導致社會支出日益膨脹的同時，還出現了激勵機制功能下降、過度保護等問題。尤其是20世紀90年代以來，傳統福利體制的弊端日益顯露，為適應全球化和后工業社會的需要，傳統的歐洲福利國家不得不進行轉型。

由于“社會投資國家”強調社會公正和經濟效率的統一，強調變消極被動的恩惠式福利為主動的積極福利、加強培訓和教育性的投資等理念契合了歐洲福利轉型的需要。因此，“社會投資國家”理論一提出，便在西方國家得到積極響應。

自20世紀90年代中期以來，“社會投資國家”理念成為歐洲福利國家在全球化和知識經濟的新國際環境中鞏固經濟增長和福利之間良性循環的指導理念。改革的主要措施體現在以下幾方面：

（一）節約社會福利支出，建立可持續的社會保障

針對高福利帶來的沉重財務負擔，歐洲福利國家在“社會投資理念”的指導下開始轉型，通過一系列的措施來遏制社會保障支出膨脹的勢頭，使福利支出逐步與經濟的承受能力相適應，實現適度有效、可持續的社會保障。改革要求社會福利政策應將促進經濟增長和保障社會公正相結合，社會福利的支出要有針對性，要能夠發揮最大的效用，避免社會資源的浪費。改革的主要措施有：一是提高社會保險稅率上限，增加個人承擔份額。如德國施羅德政府在養老金制度方面的改革，將養老金津貼標準從現行占稅前工資的48%下調至40%，而將養老金繳費率提高到22%。［8］二是削減福利項目，降低福利發放標準。如在瑞典，1993年將失業保險津貼標準從原來的90%降至80%左右，1996年又將父母保險津貼標準從原來工資的90%將至75%。三是提高福利發放的準入資格，縮減福利的覆蓋對象。如法國將可以享受養老金的繳費年限從37.5年延長到了40年。［9］四是從福利單一主體提供向多元主體提供過渡。如在國民健康保障方面，1998年英國工黨逐步減少醫療保健服務覆蓋面，鼓勵醫療保健服務的市場化；并增加企業、公司在國民醫療費用中承擔的份額。

（二）投資于教育和職業培訓，以促進機會平等

為適應經濟全球化和知識經濟的發展，在“社會投資國家”理論的指導下，歐洲福利國家都把教育和職業培訓，視為一項可以促進機會平等的社會投資。教育和培訓作為讓人們獲得知識和技能的最基本途徑，向公民提供高質量的終身教育和培訓，可以使每個公民掌握適合社會發展的生存技能，能夠保證他們以平等的機會參與社會競爭。如布萊爾在競選綱領中曾將教育列為頭等重要的工作，他認為投資于教育，就等于投資于民族和國家的競爭力，就等于投資于未來，并提出了“教育、教育、再教育”的口號。布萊爾執政后，制訂和實施了一系列從嬰幼兒階段到學前教育、中小學教育、高等教育的教育政策，同時將職業教育和員工崗位培訓也納入了教育政策和計劃，如企業在招收新員工后，可向政府申請員工崗位培訓費；并在以上教育政策中優先扶持貧困地區和貧困人口，不斷提高教育投資占GDP的比例。［10］此外，英國政府還建立了個人學習賬戶來推動“終身學習”戰略。德國施羅德政府同樣把增加教育投入、培養和開發人的潛能作為其新政策的最優先考慮的領域。如新改革方案規定，企業必須提供培訓崗位，否則向其征收培訓費。

（三）促進就業，變失業保護為工作福利

社會福利在向公民提供保護的同時，也可能會出現削弱社會的激勵機制，使經濟發展動力減低的問題。而且通過歐洲福利國家的實踐發現，失業津貼越優惠，失業者尋找工作的積極性越低，失業率反而居高不下，使平均失業時間延長。針對這種情況，歐洲許多福利國家采取一系列措施來改革過去的“普遍性”福利供給模式，改變人們“拼命工作不如領取救濟”的消極福利觀念，鼓勵人們去工作，并積極承擔個人的責任；通過激勵政策激發勞動力的工作熱情和積極性的同時，平衡社會權利和個人責任，減少公民對福利的依賴。首先，在就業促進方面，許多國家將工作重點從失業福利救濟轉向就業援助，并把培訓作為促進再就業的主要措施。在一些國家政府還出臺了鼓勵企業雇傭失業者的措施，比如提供政府補貼，降低企業為新雇傭的失業人員繳納社會保險費用的標準等。此外，為進一步促進就業，有些歐洲福利國家將臨時就業勞動者，納入社會保障體系之中，使他們享有同其他勞動者一樣的社會保障權利。

其次，在平衡公民權利和責任方面，為避免公民對國家的過分依賴，歐洲福利國家開始從無條件援助向強調受助者義務和條件限制的社會支持政策轉變，越來越多的國家要求受益者參加工作，并以此作為交換來獲得社會救助，即從失業保護開始轉向工作福利。所謂工作福利是指接受政府福利援助者，都必須履行政府或立法規定的與工作相關的義務。［11］如法國從1997年開始實施的一項青年資助計劃規定，具有勞動能力的青年在獲取社會援助時，必須接受政府規定的工作。對于青年失業者和長期失業者的問題，英國也制定了兩項強制性的新政方案，通過福利和工作掛鉤的方式促使被救助者進入勞動力市場。從2003年起，德國為防止新失業人員成為永久失業者，在就業政策的新方案中規定，單身的失業者必須在全國范圍內尋找工作，否則將失去福利；同時還規定拒絕接受空缺職位的失業者所獲得的福利將相應減少，強制失業者參加政府資助的臨時雇工機構。

（四）社會福利由“國家責任”到“共同責任”

社會福利作為一種準公共物品，存在著消費的排他性和消費的競爭性，因而在個人利益的驅動下，單純以公共物品方式供應的社會福利極容易產生過度消費，導致浪費和入不敷出。針對這一問題，歐洲福利國家開始強調由國家、社會和個人來共同承擔福利責任。強調社會福利“共同責任”的國家要求將社會福利保障和個人努力就業結合起來，致力于在國家、企業和個人三者之間實現新的責任平衡。此外，要更加重視私營組織和社會非營利組織的地位，實現福利“共享”與“共擔”。如在福利供給方面，布萊爾政府提出了鼓勵公私福利合作的原則，要求在福利供給過程中引入私營和社會的其他要素，實現公私部門間的福利合作，并改革了國家基本養老金和職業養老金制度，提倡私營養老金制度。施羅德政府試圖建立由國家、醫院、個人三方來共同承擔醫療保險費用的體制，其中重點突出的就是加強公民個人的責任意識，這樣既能夠減輕國家和社會負擔，又是社會公正的有力體現。在瑞典，1992年政府頒布法令，強調要提高老年社會服務的效率，在老年服務的供給上給予老年人更多的個人選擇機會，從而促進老年服務私營化的發展；此外，瑞典在醫療和健康保健方面，也逐步引入私人醫療機構，以此來促進公共醫療機構與私人醫療機構之間的競爭，提高服務效率。

四、社會投資型國家給我國的啟示

由于社會保障支出的效用或收益通常需要一段很長的時間才會顯現出來，尤其是對人力資本和社會資本的投資，就不是一個能夠在短期內見效的支出，所以人們總是傾向于看到社會保障的支出，而忽略社會保障的投資和收益?！吧鐣顿Y國家”理念是在新的經濟社會發展階段，應時代需求而產生的，它強調了社會投資的重要作用，在一定程度改變了我們對待社會支出的態度，對中國今后社會保障事業的制度設計和技術方案的選擇等都有著相當的借鑒意義和指導意義。改革開放三十多年來，我國經濟社會建設取得了巨大成就，然而在取得巨大成就的同時，也面臨人口老齡化、失業率高、貧困等一系列的社會問題。我們可以基于本國國情，適當地借鑒“社會投資國家”的理念和政策實踐經驗，以期更好地解決我國當前的社會問題。

（一）加強個人責任和抵御風險意識

在“社會投資國家”理念中，風險不再只是消極的不利因素，同時也是一種具有積極意義的機會。隨著社會風險的日益增多，我們應該增加風險意識和自強意識，積極把風險轉變成促進個人發展的機遇。同時，防止部分人“躺在福利上睡大覺”，過度依賴福利，要注重個人責任與權利的平衡，正如第三條道路所倡導的“無責任即無權利”的原則，無論政治家和公民、富人和窮人、企業機構和個人都要負起自己的責任。當然我們也承認在公民遇到困難時應該有得到政府的幫助的權利，這是政府的責任和社會的義務；但個人也有自助的義務，要勇于承擔責任。權利與義務應該是統一的，只有當個人所享有社會福利與其承擔的社會義務相匹配時，才能促進個人和社會財富的創造。

（二）加強人力資本投資，尤其加強對兒童的投資

從“社會投資國家”理念中我們可以知道，加強對國民（尤其是貧困者）人力資本的投資，增加教育和職業培訓的投入，可以有效打破貧困的惡性循環。因此，我國在貧困人口的援助上，為貧困人口提供直接的經濟援助以保障其基本生活只是一個基礎，而更重要的是給予貧困群體以更多教育和職業培訓等方面的社會服務，增強他們抵御市場風險的能力。將對貧困群體的救助方向由單一的、事后的、直接給予資金的扶貧濟困方式逐步轉移到多樣化的、事前的、間接的教育和職業技能培訓上來，給人們提供更多接受教育和就業培訓的機會，以此提高個人的就業能力，變消極為自主，變懶惰為創造，打破貧困的代際循環。

此外，兒童代表著未來，尤其要注重對兒童的投資。除了后天的努力及父輩幫助之外，人生的不同發展很大程度上取決于兒童時期各類資源稟賦的差異。我國雖然長期以來重視未成年人的義務教育，卻忽視了學齡前兒童的早期教育和照顧問題。隨著城鎮化和人口流動加速，家庭的不穩定以及女性就業增加，兒童的早期教育常常被忽視，而且對于低收入的貧困家庭而言，更加沒有足夠的經濟能力給兒童提供有質量保證的照顧服務。此外，我國即將實施和推廣“全面二胎政策”，未來的兒童數量可能進一步增加，因此我國應進一步完善學齡前兒童的早期教育和照顧服務政策。

（三）加強對老年資源的利用，逐步解決老齡化問題

老年人在社會中發揮著連結人類代際聯系、維系社會文明的重要作用，但由于科技進步、生命歷程的發展以及社會對效率的追求，老年人在就業、公共生活甚至家庭事務中，都被排除在創造機會和技術應用之外，老年人被視為是社會經濟發展的負擔。“社會投資國家”理念指出，要解決老齡化帶來的社會問題，我們應該老年人更多的視為一種資源而不是社會負擔。目前，我國人口的預期壽命不斷延長，人口老齡化問題日益突出，加之人口紅利正在消逝，在解決人口老齡化帶來的問題上，我們應該充分利用老年資源。首先，改變老年人到退休年齡便成為養老金的領取者這種固定退休年齡的辦法，實行在最低工作年限基礎上自愿選擇的彈性退休制；其次，還可以根據退休年齡的不同采取不同的待遇水平，鼓勵人們推遲退休年齡；最后，我們還可以以社區為基礎，培育和發展老年人自己的組織，設立專門的機構幫助有能力的老年人才就業，積極搭建老年人信息平臺，鼓勵較為低齡的老年人幫助高齡老人。通過以上措施，我們可以讓老年人在實現自身價值的同時減輕社會負擔。

（四）福利供給多元化，鼓勵社會力量參與福利的供給

福利供給多元化即均衡的多元分擔機制。在現代社會，尤其是處于經濟轉型期的我國，由于風險的不確定性和多樣性，單純依靠政府很難完全承擔社會發展的各種責任，因此，我們應正確定位政府、企業、團體及個人在社會福利供給中所承擔的責任及所起作用的大小，強調通過國家、市場、第三部門和家庭等多種渠道籌集社會福利資金，減輕政府的財政壓力，培養企業、第三部門和個人的社會責任。如政府可以通過委托和購買服務等方式與企業、社會組織等簽訂業務合同，對主動參與社會福利供給的私人部門和第三部門給予補貼和鼓勵，實現社會福利供給的多元化。

五、結語

“社會投資國家”理念提出，既讓傳統福利國家的經濟恢復了活力，又保障了社會的公正，這種將經濟發展和社會公平有效地結合起來的福利社會模式，在一定程度上被稱為歐福利調整的必然方向。值得一提的是，在推行以社會投資為導向的社會政策開展的同時，政府和社會必須要對那些無勞動能力的、生活不能自理的弱勢群體給予直接的社會救助和個人服務，并予以制度化的保證，這種直接再分配的社會服務支出雖然有其成本，但卻是構建和諧社會必不可少的。

［1］安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興［M］.北京：北京大學出版社，2000：115-122.

［2］安東尼·吉登斯.左派癱瘓之后［N］.新政治家，1998-05-01.

［3］肖巍，錢箭星.“第三條道路”政治哲學的一個標本——關于“社會投資國家”［J］.當代世界社會主義問題，2008（2）.

［4］GostaEsping-Andersen，DuncanGallie，Anton Hemerijck and John Myles：Why We Need a New Welfare State［J］.Croatian Journal of Social Policy，2005，12（1）.

［5］安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興［M］.北京：北京大學出版社，2000：113-114.

［6］安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興［M］.北京：北京大學出版社，2000：108-112.

［7］周建明.社會政策：歐洲的啟示與對中國的挑戰［M］.上海：上海社會科學出版社，2005：127.

［8］呂善輝.施羅德政府以來德國社民黨福利制度改革析論［D］.河北：河北師范大學，2008.

［9］呂學靜.現代各國社會保障制度［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2006：75-115.

［10］張巖.二十世紀九十年代以來西歐社會黨社會政策改革研究——以英國、德國、瑞典為例［D］.山東：山東大學，2014.

［11］林閩鋼.社會保障國際比較（第二版）［M］.北京：科學出版社，2015：222-224.

編輯：李華

C913.7

A

2095-7238（2016）06-0057-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.010

2016-06-01