建立健全山林權屬糾紛調處機制問題研究

楊家強

摘 要：山林權屬糾紛案件是我國南方少數幾個省區存在的民事糾紛，在北方國有大型林區山林權屬糾紛較少，各省區處理山林權屬糾紛調處機構極不規范，機構設置五花八門。近年來，隨著社會各項改革的深入，各種利益格局發生巨大變化，山林權屬糾紛調處已經成為影響林區社會穩定的一個重要因素，積極探索山林糾紛調處新機制、新辦法，為化解現實中的各種矛盾糾紛，對維護林區穩定、構建和諧社會、建設平安、生態的社會環境具有重要的意義。

關鍵詞：建立；健全；山林糾紛；調處機制；研究

中圖分類號：F326.2 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032066

引言

近幾年，廣西著力打造林業強區和生態文明示范區，積極探索山林糾紛調處新機制、新辦法，形成一套科學實用的糾紛調處機制，為化解現實中的各種矛盾糾紛，對維護林區穩定、構建和諧社會、建設平安廣西、生態廣西、營造良好的社會環境具有重要的意義。

1 建立健全山林權屬糾紛調處機制的重要性和必要性

1.1 山林權屬糾紛的含義

山林權屬糾紛是指林地、林木權屬的爭執。林木權屬是指林木所有權；林地權屬又分為林地所有權和使用權。根據《憲法》、《森林法》規定，林地歸國家或者集體所有[1]，林權制度改革后部分林地權屬落到林農戶主，而對于林木所有權，國家、集體、社會團體、公民個人都可擁有。

1.2 建立健全山林權屬糾紛調處機制的重要性和必要性

山林權屬糾紛的發生，常常導致對爭議地林木的亂砍濫伐行為，嚴重破壞了森林資源，擾亂了林業正常經營管理程序。如果調處工作不及時或調處不當，就會造成異常的上訪事件，嚴重妨礙政府機關的工作，損害政府的形象和聲譽。只有依法、及時、有效地進行調處，確保林區和諧穩定，穩定，才能有力地促進廣西林業的快速、健康發展[2]。

建立健全山林權屬糾紛調處工作機制，有利于充分發揮各相關部門的職能優勢，化解各種矛盾，維護社會和諧穩定。通過建立健全山林權屬糾紛調處工作機制，形成相互協調、分級負責、上下聯動、齊抓共管的矛盾糾紛調處機制，及時有效的把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態，有利于鞏固和深化調處工作的經驗和成果，加強調處組織機構、隊伍和制度的規范化、信息化的建設，對維護社會穩定，建設富裕、文明和諧新廣西具有十分重要的意義。

2 山林糾紛現狀及調處存在主要困難

2.1 廣西山林糾紛現狀

廣西是南方林業大區，歷有八分山水一分田的說法。周邊與多個兄弟省接壤，區內林區村屯交錯復雜。國有林場中由于80年代發放《山界林權證》時，時間緊、任務重，出現了很多重發、漏發、錯發現象，而近年進行的集體林權制度改革也存在部分林地權屬爭議緩發證現象。但隨著經濟社會的發展，特別是近幾年廣西林業的大發展，林地上林木價值不斷提高，而現實中，證件不齊、證件不全等造成權屬不清、界限不明，導致糾紛發生；同時隨著城市建設的不斷擴張，城鎮建設等用地的需要，城鎮周邊林地價值倍增，這些土地也成為村屯集體爭奪的焦點。

2.2 山林糾紛調處存在主要困難

2.2.1 歷時久遠，取證困難大

由于過去政府對土地管理工作的粗放，確定權屬界限是經常采取“指手為界”的口頭方式，很少采取文字依據發放林權證書[3]，有的在發放山界林權證書時為及時完成任務根本就未走界，更有甚者直接發放空白證書由村民自己填寫。因時間久遠，資料保存不全，并且涉及的山林林地面積大，在調處糾紛案件時取證十分困難。

2.2.2 主體為群眾，調處困難

目前山林糾紛大多為村屯與村屯之間，村屯與國有林場之間的糾紛。糾紛主體基本都涉及村民，人員多、文化素質參差不齊，很多糾紛往往調查人員剛剛介入就遭到村民圍攻，有的甚至集體上訪，無端生事，擴大事態，給政府施壓，影響了社會安定，阻礙了糾紛的正常調處。

2.2.3 職能部門機構不完整，調處工作業務滯后

廣西各級政府糾紛調處機構設置不一，有的掛在法制辦，有的掛在司法局，有的掛在政府辦，且人員編制和配備極不完整，很多都為臨時性人員，造成調處人員工作積極性不高，調處人員的流動性大也造成部分人員業務水平不高。長期以來，廣西對山林糾紛調處人員的業務培訓從未系統的進行培訓[4]，再加上案件多人員少，調處人員自學不夠，造成調處隊伍整體素質跟不上調處工作需要。同時，隨著案件的增多，原納入財政的辦案經費嚴重不足，造成辦案經費缺口巨大，直接影響調處工作的正常開展。

3 建立健全山林權屬糾紛調處新機制

3.1 整合部門調處職能，建立健全調處工作機構

土地權屬糾紛調處工作，涉及面廣，情況復雜，必須在黨委統一領導下，層層落實責任，才能抓好。修訂后《調處條例》規定了土地、林業、水利行政主管部門調解土地、山林、水利權屬糾紛工作職責，縣級以上人民政府設立的權屬糾紛調處機構組織協調、督促指導權屬糾紛調處工作[5]。幾年來，工作實踐證明，這樣的工作格局缺乏調處工作的統籌性、權威性，比如，有些權屬糾紛是綜合性的，只靠單個部門往往很難處理；又如各地的調處部門設置不統一，有的與法制部門合署辦公，有的掛靠司法行政部門，有的掛靠政法委，這樣在調處工作中， 往往遇到人力不夠的問題。因此， 明確規定政府和調處機構職責、權利，才能確保調處機構工作能順利開展。

3.2 完善建立健全糾紛調處運行機制

3.2.1 預防機制

各級調處機構要加大普法宣傳力度，增強群眾守法意識和辨別是非能力，減少糾紛發生，同時要及時掌握信息，一旦有苗頭要及時進場開展工作，進行解釋、勸阻，將可能形成的矛盾化解。各級調處工作機構在重大節日、重要活動和敏感時期要實行值班和“零報告”制度。

3.2.2 排查機制

建立山林糾紛定期排查制度，各級調處工作機構要采取定時、定人、定點、定責的辦法，開展專項排查。定期將矛盾糾紛的種類、特點、群眾關心的熱點和難點，以及涉及到穩定工作等方面的信息及時上報到當地黨委政府聯席辦、維穩辦、群眾工作部和調處工作領導小組。同時，各級調處工作機構建立矛盾糾紛檔案，按糾紛性質和輕重緩急進行梳理分類。

3.2.3 調處機制

分類調處機制。對屬民間（民事）糾紛的，由各人民調解組織負責調解；對屬于山林的，按照《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》的規定調處；對屬于各種社會矛盾化解的，則按“誰主管，誰負責”的原則[6]，由主管部門或單位牽頭組織化解；分級調處機制。嚴格按照“屬地管理”的原則，一般矛盾糾紛由村委會依法調處，疑難矛盾糾紛由鄉鎮（街道）調委會及時依法調處；跨鄉鎮、跨縣和影響較大的重大疑難矛盾糾紛，由市、各縣（市、區）相關部門依法調處。

3.3 創新調處方式方法

3.3.1 圍繞中心，服務大局，正確處理改革發展穩定的關系

正確處理群體性、突發性事件。在當今社會諸多矛盾糾紛中，由于一些矛盾糾紛得不到及時化解，容易引發群體性、突發性事件。如何處置好這些事件，各級調處機構和政府要以高度的責任感和強烈的政治感對群眾開展說服教育工作，不回避、不推諉，靠前指揮，積極主動的化解矛盾、控制局面，平息事態，防止事態的擴大，切實維護人民群眾生命財產的安全；認真落實信訪工作制度，實行信訪聯席會制度[7]，做好重大信訪問題及信訪積案的排查處理，切實暢通信訪渠道，杜絕因山林權屬糾紛集體越級進上訪事件的發生；加強法制宣傳，依法行政。加大對群眾的法制宣傳力度，讓廣大群眾知法、懂法；同時加大干部職工法律培訓力度，提高干部的的法制觀念和法律意識，確保依法行政。

3.3.2 建立聯席會議制度，創建調處平臺

部分涉及不同行政區域的山林糾紛，單方面無法調處，必須兩地調處機構相互協調、溝通才能解決。兩地建立聯席會議制度，利用聯席會議這一平臺相互交流信息和協商，從而有效的進行跨行政區域的糾紛調處。

3.3.3 創新工作思路，謀求發展共贏。

由于歷史原因，廣西地區許多《山界林權證》表述模糊不清，界限不明，特別是跨省、跨市的山林權屬因當時各地證件不一，糾紛更難以調處。在建立聯席制度的基礎上，創新工作思路，在不能清晰確權的情況下，雙方不妨擱置爭議，采取求同存異、互諒互讓、共同開發、資源共享的方法妥善解決。比如來賓武宣縣三里鎮下江村與貴港桂平金田林場的跨市山林權屬糾紛，貴港市和來賓市按照“林地共有、共同開發，利益共享的原則，成功化解了山林權屬糾紛。

3.3.4 調處關口前移，工作重心下沉

各政府相關部門、國有林場要利用各種傳統節假日、重要活動等時機，通過走訪、聯誼、體育活動和文藝演出等方式進行林業政策宣傳，及時獲取相關信息，將尚處在萌芽狀態的矛盾糾紛化解，同時加大排查力度，掌握調處主動權，促進林區和諧穩定。

參考文獻

[1]何宗圭，季小寶，何金根，等.關于建立山林權屬糾紛仲裁制度的若干構想[J].現代農業科技，2009（3）：94-95.

[2]楊紅.永寧-瀘沽湖地區摩梭人山林自然圣境與生物多樣性保護[J].安徽農業科學，2010，38（23）：12724-12726，12735.

[3]鄒穎.陸良縣活水鄉山林糾紛存在的因素與應對措施[J].現代園藝，2016（2）：215-217.

[4]李明.泰山山林火災撲救中的幾點思考[J].科技創新導報，2015（23）：217-218.

[5]彭凱.山林權屬爭議及對策探討——以國有黃冕林場為例[J].綠色科技，2015（11）：113-115.

[6]張石林，滿莉，錢沖元，等.陸良縣龍海鄉山林糾紛存在的因素與應對措施[J].綠色科技，2015（5）：169-171.

[7]張自強，高嵐.山林糾紛的類型梳理與成因探究[J].林業經濟問題，2013，33（3）：278-282.