政策為何有時會“朝令夕改”

張鳴

【摘要】政府的政策，跟民眾的生活關系密切。一個政策出臺，民眾就會根據這個政策，調整自己的生活軌道，對自己的生活作出預期。而政策多變，朝令夕改，就會打亂民眾的生活步調，讓民眾不知所從。政策的多變，有些是因為當初決策不科學，有些實際上是因為決策者想變。只有將政府活動納入法治化軌道，加強體制外的監督，才能解決政策的“朝令夕改”問題。

【關鍵詞】政策 朝令夕改 依法行政 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

政策的“朝令夕改”，是我們黨政體系的老問題，經常遭人詬病。雖然說，這個病，有些地方輕點，有些地方重些，但政策多變，卻是一個帶有普遍性的流行病。

政策“朝令夕改”會打亂民眾生活，讓民眾不知所從

中國是個政府導向型的國家，不像一些歐美國家，即使政府停擺，社會照樣運轉。政府的政策，跟民眾的生活關系密切。一個政策出臺，民眾就會根據這個政策，調整自己的生活軌道，對自己的生活作出預期。而政策多變，朝令夕改，就會打亂民眾的生活步調，讓民眾不知所從。特別是某些跟民眾關系密切的政策的突然改變，對于某些人來說，甚至可能就像晴天霹靂一樣，幾乎陷于崩潰。比如，某個城市，電動自行車是允許上路的，所以，很多打工者選擇了以電動車代步，或者從事以電動車作為勞動工具的快遞業。由此，買房、租房以及相關的安排，都跟這個有關。突然之間，這個城市禁止電動車了。一下子，不光手頭的電動車變成了廢鐵，眾多做好了相關安排的人和事，全都得跟著變，此前為此做出的投資，全都泡了湯。一下子，眾多斗升小民，就陷入了滅頂之災。再比如，原來有些大城市，是允許農民進城賣菜，從事各種服務業的，但是，突然之間，說是為了城市的整潔，一下子把一些菜市場、農貿市場、服裝市場、裝修市場都拆掉了，里面的人原來交的租金，從事這個行業的人原來的投入，都化為烏有，又沒有人來補償，對于其中的一些人來說，同樣等于滅頂之災。同時，周邊的居民，也會因此而感到不便。

有些地方政府的“制度設計”，看似高高在上，其實跟民生息息相關。比如說城市規劃就是這樣?，F在個別城市規劃，變動過于頻繁，一個領導一個令。甲領導喜歡在東邊建開發區，就在東邊開工，甲領導干了一半，乙領導來了，乙領導喜歡西邊，東邊就被擱下，在西邊另起爐灶。甚至街道建了挖，挖了再建，來回拉鋸，都是常見的。顯然，這樣的“制度設計”，不管資金來源是哪里，勞民傷財是肯定的了，其實受影響最大的，就是當地的老百姓。各地遺留的一些拆遷補償不到位的問題，征地擱置問題，不少是前任留下的，后任不管的，最后傷的都是老百姓。

實際上，任何一屆政府，無論領導人變與不變，制定的政策，都是跟老百姓之間訂立的一種帶有法律意義上的承諾，都不能隨意改變。如果因為時代的變化，政策滯后，需要改變，也得經過跟民眾充分的商議，反復論證之后，才能做出，對于因政策改變之后遭遇損失的民眾，應該給予合理的補償。

政策“朝令夕改”為什么依然存在

過去人們檢討這個問題，首先講的，多半是政策制定的科學性。說是因為政策制定時，科學性就不夠，后來發現事情不好辦或者沒法辦，不得不再改，于是造成了政策多變，朝令夕改。

政策的多變，有些是因為當初決策不科學，有些是因為決策者想變，不是由于換人了，就是本人又忽發奇想，有新想法了。從某種意義上說，那些因為當初的政策不切合實際，而做出調整的人，倒是有幾分負責的精神。

說到底，還是因為當前一些政府官員沒有將依法行政落到實處。程序都有，法規也在，甚至比發達國家還要多，但是，在個別“一把手”面前，都是擺設。民眾監督和媒體監督沒有發揮應有的作用。來自監督部門的監督，來自上級的監督和問責，缺乏一定的長效工作機制。這樣的監督和追責，就為地方官員的規避，提供了條件。況且，很多官員，所謂的決策，政策制定，甚至他們的朝令夕改，本身干的就是面子活兒，或者為了更好地干面子活。這樣的面子工程，無論怎樣勞民傷財，在上級檢查者看來，都有可能賞心悅目，因為就是下級揣摩上級意思干出來的。對很多擅長此道的人來說，這樣的揣摩，并不太難。

更何況，現在的地方官，都看重政績。我們這個垂直的壓力體系的行政機構，就是靠著政績的指標來層層管理的。所以，每一任官員，尤其是負責官員，都必須干出點事兒來，政績不僅跟升遷有關，也跟能不能保住烏紗帽密切相連。但是，地方官有時換得又快，一個人干兩三年，就被調走了。每一任地方官，在任上的時候，幾乎都有大想法、大宏圖、大愿景。但往往干到一半，或者一小半，人走了。剩下的活兒還干不干？多半干不下去。因為每個人都有自己的想法和愿景，就算跟前任差不多，也不能炒前任的冷飯，干成了，到底功勞是誰的呢？嘴上不說，但每一任官員，都覺得自己不能比前任差，一定是一代更比一代強。每個人都有每個人的高招，所以，新官上任之時，就是政策變動之日。于是，地方上就來回地折騰。這樣的事情，從根子上講，上級是有責任的，而且責任不小。一些干部存在唯上思想，是政策多變的根源。

所謂的科學決策，科學地制定政策，必須得有強大的動力才行。也就是說，如果你制定了政策，由此干砸了，會為此付出巨大的代價，你才會有這樣的動力，盡量做得好一點。否則，誰會操心費力去沾邊這個“科學”呢？尊重科學不是一個省力的過程，領導決策，如果尊重科學，得付出很多的代價。得花功夫考證，花功夫咨詢，花功夫調研，還得尊重專業人士的意見。

建設法治政府，保證政策的科學性與穩定性

現在需要做的，就是官員對法律負責。不是一個人兩個人，而是所有官員都對法律負責。做到這一點，首先要落實的是任何人只要沒有違反法律，就算他的上司對他十二萬分的不滿意，也拿他沒轍。而一旦違法了，就算他的上司十二萬分地欣賞他，也保不住他。到了這個境地，官員科學地制定政策，才有幾分可能性。

無論何種體制，得到民眾的支持，都是必須的。當下損害政府公信力的，恰是這種政策的多變，不是為了民眾的多變，而是打著為民眾的旗號，為自己撈好處的多變。每次的變化，幾乎都是為了向下伸手，把危機和困難，甩給民眾，結果導致民眾利益受損。所以，建設一個法治的政府，是不得不完成的任務。沒有一個法治的政府，就不會有法治的社會。簡而言之，黨和政府的活動，尤其是權力的運作，必須被納入法治的軌道。只有這樣，權力才會被關進籠子里，才不會朝令夕改。

政府的法治化，除了領導帶頭遵紀守法，嚴格按法律辦事，起帶頭示范作用之外，還需要逐步放開媒體監督，引進民眾的監督。古今中外的經驗告訴我們，讓政府官員守規矩，體制外的監督是不可或缺的。一個體系包辦一切，在市場化的時代，是一個不可能完成的任務，一個自己毀自己的冒險。因此，盡管放開了媒體監督，民眾監督，會有不悅耳的雜音，也會有一定的風險，但是，不這樣做，風險更大。而且越是往后走，風險越大。

“說一千道一萬”，要想贏得民眾支持，政策必須貼著民意走。實際上，人們對于朝令夕改的反感，從根本上說，是因為這樣的變化，導致了民眾利益的受損。政策制定者的屁股，沒有坐到民眾一邊。貼著民意，政策即便變化，民眾也沒有什么不高興；不貼著民意，只按官意走，無論怎樣，民意都會怨聲載道。

（作者為中國人民大學國際關系學院教授、博導）

【參考文獻】

① 中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年。

責編/高驪 溫祖?。ㄒ娏暎?美編/于珊