社會治理現代化進程中政社合作的困境及其癥結所在

李洪佳

(天津外國語大學 涉外法政學院， 天津 300204)

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●經濟與管理

社會治理現代化進程中政社合作的困境及其癥結所在

李洪佳

(天津外國語大學 涉外法政學院， 天津 300204)

社會治理是國家治理的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求推進社會治理現代化。我國在推進社會治理現代化的過程中政社合作不斷地加強，但也存在一定的困境。主要表現為：合作關系是“中心——邊緣”式的機械團結；合作關系是基于算計的表象協作；政社合作缺少治理性資源的交換。這是因為社會治理現代化忽視了創造有利于政社合作的環境條件和操作條件，包括政府角色轉變不到位，政府與社會之間缺少信任，目標的協商機制不健全，過程的互動機制不合理及績效的評估機制不完善。

社會治理；現代化；政社合作

中共中央十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化。社會治理是國家治理的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求推進社會治理現代化，“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”我國現階段正處于社會轉型期。社會轉型意味著中國社會整體上位于過渡階段，社會自身正經歷著一場未完成的變革過程。[1]在社會轉型這一大背景下，我國的社會治理兼具現代和傳統二重屬性。隨著我國社會主義市場經濟的發展和改革開放的不斷深入，政府開始重視社會力量在社會經濟發展中的作用并通過制定相關的政策法規或者中央文件使民間力量合法地參與到社會治理中。有些地方政府也嘗試在社會治理的實踐中引入社會力量。但在治理方式的定位上，我國的社會治理仍然沒有擺脫政府單中心治理，其中最為明顯的就是社會力量對政府的依附。因此，社會治理現代化迫切需要準確把握政社合作的邊界，明確政社合作的困境及其制約因素，實現政府與社會的良性互動。

一、社會治理現代化進程中政社合作的困境

(一)合作主體間的關系是“中心——邊緣”式的機械團結

機械團結是法國社會學家涂爾干提出的。涂爾干認為社會生活有兩個來源：一是個人意識的相似性，二是社會勞動的分工。在第一種情況下，個人是社會化的，他不具備自身固有的特性，與其同類共同混雜在集體類型里。在第二種情況下，他自身具有了與眾不同的特征和活動，但他在與他人互有差異的同時，還在很大程度上依賴他人、依賴社會，因為社會是所有個人聯合而成的。[2]前一種社會生活的來源產生了一種固有的團結——機械團結。這種團結方式認為，為了獲得所有成員的一致活動，他們必須喪失掉自己的想法，而完全受集體意識的支配。機械團結的主要作用在于它能保證人們行為的一致性。后一種社會生活的來源則是有機團結社會的標志。有機團結與機械團結不同，它不要求人們為了保持同一性而完全失去自己的個性，它認為團結是建立在不同主體的差異性基礎上的，集體意識應為個人的自主發展留有一定的空間。這種自由發展的空間越廣，團結所產生的凝聚力就越強。

我國現階段的社會治理形式上已經接受了其他社會力量的參與。但在治理的實踐過程中，政府仍處于中心位置。其他治理主體的參與只是參與到執行政府的目標，而沒有參與到社會治理的目標制定中。這種參與從屬于中心——邊緣結構的，不屬于多元主體平等條件下的合作治理的構想。參與與合作不同。“人們將行動者關系和合作伙伴關系的思考簡化為‘參與民主’或‘公民參與’。這是一種短視，而且這類參與恐怕僅能改變代議制民主機制的皮毛。過不了多久，或者便會提出民間社團的合法性問題；或是當公共權力希望以他們制定的計劃‘聯合起公民’而得不到回應時又為之感到遺憾?！盵3]154因此現行的社會治理模式是以政府為中心接納其他社會因素的參與，沒有賦予社會因素與政府同等的權力，而且還剝奪了社會力量充分表達自己利益訴求的機會。所以現行的社會治理模式不可能在治理主體間形成一種有機的團結，最多只是機械的共存。

(二)合作關系是基于算計的表象協作

合作的程度是有強弱之分的。有些合作具有工具理性，是為通過合作使自己的個體利益得到最大化的實現，有些合作則是根據自我與整體的總體性體驗而開展合作。曼德爾(Myrna Mandell)和基斯特(Robyn Keast)根據合作的程度從低到高將合作分為互助(cooperation)、協作(coordination)和合作(collaboration)。[4]互助是最普遍的也是最弱的合作。人們建立這種合作關系的目的是為了交換信息或專業知識。合作的各方是獨立的，只有在需要的時候他們之間才會聯系。這種類型的合作的最大特點是考慮到別人的利益，但不一定要調整自己的目標。合作主體間的關系是松散的、偶爾的、信任度低的。互助可以看作為合作的初級形態。協作關注整合不同主體的行為，從而更有效地提供他們自己的服務。協作與互助相比，主體間的關系更為密切，但參與者仍把實現自己的利益作為目標，沒有共同的使命。協作可以被看作是合作的低級形態。合作的參與程度最高，是建立在主體間強的聯結基礎上的。參與者不再是獨立的，而是相互依賴來解決“邪惡的問題”(wicked problem)。在合作的過程中，每一個合作主體的地位平等、權力分享、相互信任。這三者的特點見下表1：

表1 互助、協作及合作的特點

從我國目前社會治理的現實情況來看，政社合作關系的建立是以委托代理理論為依據，以物質的或成文的契約為中介。政府作為委托人為了維持與代理人即社會力量之間的合作關系，建立了一套基于合同的制度設計，以合同條款的形式明確列出代理人享有的權利和應盡的義務，包括代理人的投入、構成、結果、質量標準、代理人的報酬、違反合同應承擔的責任以及代理人的績效目標。為了使代理人忠實地履行合同，政府還建立了一套基于合同的問責機制，包括監督和審計等?；诤贤耐獠靠刂飘a生的這種合作是一種計算式的、外在于人的、經由懷疑達成的合作。這其實不是真正意義上的合作，而只能稱為協作。合作與協作雖然只有一字之差，但二者明顯不同。如果理性的經濟人僅僅為了履行合同而不是基于雙方的相互承諾而開展合作，那么他們在合作的過程中就會互相猜忌，他們不會為了共同的目標而犧牲自己的利益。這種態度不利于雙方形成真正的合作關系。他們之間的關系最多只能稱得上是協作。協作只是行動主體為了實現某一特定的目標而采取的過程，它是“過程”而不是“結果”。如果說協作有著共同目的的話，那么這個共同目的是在協作之外的，是外在于協作和經由協作所要達到的目的。[5]認為制度設計會使投機行為付出昂貴的代價從而抑制投機行為是低度社會化的論調。去除了制度化的設計，他們并沒有考慮具體的個人關系在防止欺詐上的功效。用制度設計取代信任會導致出現霍布斯的“自然狀態”，也就是理性的人會有動機發明各種方法鉆制度的漏洞。所以建立在委托——代理基礎上的合作關系對外在風險比較敏感，抵抗力差，很容易受到外在風險的沖擊，從而處于一種不穩定的狀態。在委托代理關系下，政府作為委托人與作為代理人的社會之間保持一定的距離，形成了一種既相互合作又相互對抗的關系。

(三)合作關系缺少治理性資源的交換

治理性資源是與運作性資源相對應的。[6]運作性資源是指組織所擁有的可以完全交易的資源，比如政府的公共財政資金就屬于運行資源，它可以通過購買或支付等方式將其交換給其他的組織，社會組織或私人部門的專業技能也屬于運作性資源。運作性資源在相互合作的過程中可以互相交換，交換后資源的所有者可以自主支配的這種資源相應地會減少。治理性資源是指組織在與外界環境的互動過程中所獲得的一種資源或能力，它不能完全地被交換只能部分地被交換。對政府來說，它所掌握的公共權力就是一種治理性資源；對社會組織來說它所擁有的與服務對象之間的緊密聯系是其治理性資源。治理性資源在合作的過程中是不能夠交易的，只能是與合作對象共享。治理性資源與運作性資源相比更能帶來合作的優勢。如果僅僅將合作局限于治理性資源的交換那只能稱之為“參與”而不是嚴格意義上的供給主體間的合作關系。

我國現行的社會治理模式中不同治理主體間的合作僅限于運作性資源的交換。通過合作，政府獲得了私人部門和社會組織的專業能力，從而解決了自己在社會治理方面的能力不足；私人部門和社會組織通過參與社會治理獲得了自身發展所需的資金支持或市場份額。在合作的過程中，政府忽視了其他治理主體所擁有的治理性資源。政府通常只是把他們看成是自己決策的理性的執行者。正如在20世紀后期各國都在進行的新公共管理改革。他們試圖將私營部門的經營理念和管理方法應用到公共部門中，從而縮減政府規模、削減公共開支。這種改革的思路其實就是運作性資源在政府與其他主體間的交換，強調通過運作性資源的交換使得政府能夠利用私人部門的優勢來提高工作效率并降低行政成本而不是在合作治理的意義上對現行的社會治理模式進行變革。只注重運作資源而忽視了治理性資源的交換會導致其他供給主體的治理性資源難以得到有效的利用，他們沒有得到足夠的授權，與公眾的關系僅僅局限在服務的提供上。

二、政社合作困境之癥結所在

合作的生成是需要一定的條件的。比如揚(Young)認為當處于經濟動蕩和政治騷亂時期，合作關系是難以生成的。因為，動蕩的制度環境比和平的制度環境更容易引發政府與非營利組織之間的沖突。[7]組織目標的一致性也會影響到合作關系的產生。當組織之間存在目標的偏離時，雙方就不容易發生合作。那么哪些條件會影響合作的發生？這些條件要素之間存在什么樣的邏輯關系？他們是如何相互作用從而影響一個合作行為的發生的？在此，作者借鑒汪錦軍的觀點，將合作的條件分為邏輯條件、環境條件和操作條件三種。(1)邏輯條件。邏輯條件是所有合作條件的根本和核心。資源依賴理論認為當一個組織擁有一定的其他組織所不具備的但卻對其有利的資源或能力時，組織之間將會建立合作關系。單個的組織由于受到其自身的傳統或專業技能的影響只能提供有限種類和數量的服務。通過建立合作關系，合作主體間可以獲得彼此所擁有的互補的資源、新的技術和隱形知識等。因此，雙方的資源互補是形成合作關系的邏輯前提。(2)環境條件。主體間的合作需要主體間存在一定的信任關系。信任是合作的前提。合作要求必須在主體間建立起一種信任關系。不同供給主體間是否具有自主的身份也是合作的重要環境條件。如果不同的供給主體間相互依附，那么他們之間就難以產生合作關系。(3)操作條件。即使合作主體間存在著資源依賴，而且主體間的地位平等，還有一個條件會影響合作的生成和效用，即主體間的互動狀態。比如，合作主體間的溝通、責任分擔和權力共享、合作主體的合作意愿等等。唯有如此，合作才能最終發生。

我國現行的社會治理模式已經注意到了不同的治理主體間的資源優勢，即他們之間存在合作的邏輯前提，但卻忽視了創造有利于他們之間的合作的環境條件和操作條件，從而導致社會治理中政社合作的各種困境，阻礙了社會治理的現代化。

(一)促進合作的環境條件不存在

良好的外部環境是治理現代化的重要推動力。政府與市場、社會組織的合作需要行政體制提供制度支持。從改革開放以來，我國先后進行了多次的行政體制改革。政府管理理念、管理方式、機構設計和政府公信力方面都得到了很大的提升，但仍存在一些深層的矛盾和問題。政府在管理社會事務時仍殘留著計劃經濟時期的“全能政府”的影子，對市場、社會干預過多，擠占了社會的自主空間。在職能方面，政府管了許多管不了、管不好、不該管的事。在社會管理方式方面，政府以權力和法律為基礎進行社會管理。這種傳統的自上而下的單向式的管理方式已經不能適應多元化、復雜化社會的要求。

1.政府職能轉變不到位

社會治理現代化不僅需要多主體參與而且還需要不同治理主體間的良性互動，沒有任何一方可以壓制另一方。否則，在互動的過程中，他們不可能實現協同增效。然而，我國受傳統的計劃經濟體制下政府包攬公共事務傳統的影響，政府習慣于獨攬社會公共事務管理的權力，在與其他治理主體互動的過程中缺少邊界意識，自覺或不自覺地擴張自己的權力，形成了對其他治理主體自治空間的擠壓，從而使其在與其他治理主體互動的過程中以一種高高在上的姿態扮演著控制者的角色。這必然造成其他治理主體能力受限，自主性受損，在合作的過程中處于政府的從屬地位。

2.治理主體間的信任匱乏

信任是合作的前提。如果人們之間不存在相互信任，那么他們之間就不可能存在真正的合作與互動。即使他們之間存在著合作，那么他們也只是有了合作的“形”，而不具備合作的“神”。我國政府在社會治理過程中對市場和社會組織表現出明顯的不信任。政府對市場的不信任表現的非常明顯。主要表現為對非公機構的排斥和市場準入方面的嚴格控制。政府對社會組織信任的匱乏可以從我國社會組織的發展歷程來加以分析。我國社會組織的發展歷程可謂是艱難曲折。改革開放之前我國對社會組織主要持有一種防范警惕的態度，這是由當時的國際和國內環境決定的。隨著市場經濟的確立，政府職能不斷地發生轉變，政府對社會組織的態度也發生了變化，政府不再一味地控制社會組織的發展，而是注重培育和發展社會組織?？傮w上來看，政府對社會組織的態度發生了微妙的變化，從不信任開始到信任。但是，政府對社會組織的信任是有選擇的。從被信任的主體來看，政府主要信任那些與其有著密切聯系的社會組織；從互動的領域來看，社會組織主要提供的是非基礎性的公共服務，基礎性公共服務領域還是主要由公辦事業單位所把持；從社會組織的功能來看，政府雖然鼓勵和支持社會組織參與到公共服務中，但卻忽視其利益表達的功能。因為不同治理主體間信任的匱乏使得合作的達成只能通過監督和審計等外部控制的方式。

(二)促進合作的操作條件不健全

社會治理中不同主體間的互動合作不僅涉及治理的各個要素，而且還需要各個要素在一個微觀的持續發展過程中相互配合、共同作用。在此，筆者借鑒庫文賀(Kouwenhoven Vincent)的觀點，將互動的連續發展過程分為三個階段：(1)第一階段即互動的開始階段。在這一階段需要互動主體通過相互協商來確定共同的目標。(2)第二階段即互動的發展階段?；又黧w為了維持一個有效的互動關系，在這一階段要求他們之間應該責任共擔、信息共享。(3)第三階段即互動結果的評估階段。在這一階段，為了能及時地發現問題并共同來解決問題，互動主體應該對包括各個主體在內的互動的總體進行評估，而不是對單一的主體進行評估。評估的主體和方式可以由各個主體協商決定。[8]

1.目標的協商機制不健全

共同的目標是互動的基礎。如果沒有共同的目標，任何主體間都不可能真誠地互動。共同的目標能為不同的治理主體指明努力的方向，避免各個治理主體行為的盲目性，而且能夠明確不同的治理主體在社會治理中的責任。但在我國的社會治理過程中，治理目標通常是由政府單方面制定的。政府所謂的合作伙伴關系只是邀請私人部門和社會組織參與政府單方面制定的計劃而已。政府在互動的過程中還是延續傳統的管理方式，通過發布命令或者制定規章制度對社會公共事務實行單一向度的管理。政府的合作伙伴參與到治理目標制定的程度非常有限，更多的時候它們僅僅是政府目標的執行者。政府所設定的績效目標和績效考評方式從根本上說是政府對其他治理主體的要求，而不是治理主體共同的追求，因此難以成為各個主體共同努力的目標。

2.過程的互動機制不合理

真正的合作需要合作主體間真誠地互動而不能試圖通過外部力量強制。在特定的政策領域中彼此之間相互支持，每一個主體都貢獻自己相關的知識或者資源。盡管強制性的外在制度不可或缺，但合作關系不能單靠外在制度達成。更多的時候需要參與各方之間達成廣泛的共識。合作主體間的互動有利于雙方之間信息的交流，從而有利于共識的達成；合作主體間的互動使雙方之間的利益密切相關，從而可以防止投機行為的發生；合作主體間的互動有利于雙方之間的團結，從而有利于他們共擔風險。我國的公共部門還受到傳統的“全能政府”思維的影響，要想打破公共權力對社會分門別類時所使用的心理上的和行政上的級別，這一點并不容易做到?！凹词故窃谒^的‘共同診斷’階段，也一直是屬于老虎屁股摸不得的。”[3]168此外，政府擔心自己權力受損，不愿意走下神壇與其他組織進行真誠和公平的互動。因此，在我國的社會治理中，基于相互信任和平等地位的互動式的協調是不存在的。治理主體更多地采取的是通過上下級之間的權威的等級式協調或者以價格為手段的市場式協調方式。不管是市場式的協調還是等級式的協調遵循的都是人類行動的單向度的觀點，即人類的行動要么被組織要求所決定，要么被個體的一個自愿的選擇所決定。這種人類行動的單向度的觀點忽視了人與人之間的相互依賴性和相互聯結性。因此，不管是市場協調還是等級協調它們都不可能帶來真正的合作?！百Y本主義市場具有一種程序的理性，而程序又具有一種形式的屬性，優先照顧無窮無盡地‘用經濟手段’追求利潤最大化。與之相較，政府的合理性是實實在在的。它有明確的目標，優先追求一個又一個的‘有效’政策目標。市場協調和自上而下調控成了有效理性、機會主義及資產特殊性等問題的犧牲品?！盵9]

3.績效的評估機制不完善

雷丁(Beryl A.Radin)認為對績效的關心是無處不在的。[10]持有相同的觀點的還有科普林(William D.Coplin)、梅戈特(Astrid E.Merget)和布爾多(Carolyn Bourdeaux)，他們認為“績效”一詞概括了20世紀90年代公共行政領域的專家學者們的時代精神。[11]總之，他們的觀點反應了當今時代績效評估的重要性。績效評估系統能夠激勵組織出色的表現，你只要測量某件事人們就會作出反應；績效評估還能夠辨別出成功的或是失敗的行為，從而進行激勵或者采取相應的補救或處罰措施；績效評估還能贏得公眾支持。

社會治理與傳統的社會管理不同。社會治理涉及眾多的利益相關者，每一個利益相關者都有自己的期望和目標。這些在績效評估的時候都需要考慮。社會治理需要參與方投入大量的資源。多方之間的互動會產生交易成本。而且不同治理主體間的合作能夠產生社會資本。這些社會資本是一種資源有利于合作主體未來的合作。這個在績效評估的時候也不應忽視。此外，社會治理是一個動態的過程。事前確定的目標在互動的過程中可能會發生變化?？傊?，評估社會治理的績效不能使用與評估傳統的社會管理績效同樣的方法。我國的社會治理的績效評估機制還沿用了傳統的績效評估方法，重在查找錯誤，而不是經營伙伴關系。主要表現為：(1)對單一治理主體的績效進行評估。盡管社會治理需要不同的主體的參與，但是治理的績效并不是由任何一個治理主體的效率決定的。這是因為治理的績效不僅取決于單一主體的效率還取決于他們之間的協調機制。我國的社會治理的績效評估通常是在代理的層面上由政府對其他組織的績效進行評估。其他的治理主體作為代理人有著強烈的動機去欺瞞政府，阻礙政府對其工作的情況進行深入的了解。并且通過其信息優勢只向政府傳遞好的信息，掩蓋不好的事實，從而使政府難以獲得社會治理的相關信息。(2)以事先確定的目標作為績效評估的標準。在我國的社會治理中，政府通常以事先確定的目標作為績效評估的標準。這種績效評估方式重在查找錯誤，而不是經營合作關系，不利于合作主體間信任的建立。

盡管當前我國的社會治理開始注重其他社會主體的參與，因此具有一定的現代性，但并不意味著其已經實現了由傳統向現代的過渡。在向現代化的轉變過程中，我國的社會治理由于受到一些因素的制約還存在著一定的困境并面臨著諸多的挑戰。通過對這些困境及制約因素的分析，既能深刻把握中國當前社會治理所面臨的問題，又可為社會治理現代化的發展提供改進思路。

[1] 沈亞平,陳良雨.現代化視閾下中國教育治理體系的重構[J].湖北社會科學,2015(8).

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[4] Myrna Mandell，Robyn Keast. Network Arrangements: towards Revised Performance Measures[J].PublicPerformanceandManagementReview,2007(4).

[5] 張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京：中國人民大學出版社，2008：365.

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[10] Radin, Berl A.ChallengingthePerformanceMovement[M]. Washington D.C.: Georgetown university press,2006:4.

[11] Coplin, William D., Astrid E. Merget, Carolyn Bourdeaux. The Professional Researcher as Change Agent in the Government-Performance Movement[J].Publicadministrationreview,2002(6).

(責任編輯：王 荻)

The Dilemma and Reasons of Cooperation between Government and Community in the Process of Social Governance Modernization

LI Hong-jia

(Foreign Law School， Tianjin University of Foreign Language,Tianjin 300204,China)

The third plenary session of the 18thCentral Committee of the Communist clearly puts forward promoting the modernization of national governance systems and governance capacity. Social governance is an important part of national governance. Promoting the modernization of national governance systems and governance capacity inevitably leads to the modernization of social governance. The cooperation between government and community is strengthened continuously in the process of social governance modernization, but the cooperation is not perfect. The cooperation is a type of "center-edge" mechanical solidarity.In order to maintain the cooperation, government has established a system of accountability mechanism based on contract. Only the operational resources are exchanged in the process of cooperation, the implicit resources are ignored. All of these are induced by the ignorance of the environment condition and operational condition for cooperation，including the imperfect transfer of government function, lack of trust between government and community,imperfect goal negotiation mechanism, unreasonable interaction mechanism and imperfect performance evaluation mechanism.

social governance; modernization; cooperation between government and community

2016-08-12

天津市教育科學十三五規劃課題“教育治理現代化視閾下的政府教育管理職能的轉變”(項目編號：HEYP5033)；國家社會科學基金重點項目“政府公共服務質量評價體系研究”(項目編號：12AGL009)。

李洪佳，女，天津外國語大學涉外法政學院講師，博士。

C916

A

1008-2603(2016)05-0083-06