立志高遠的人才戰略緣何落地難

王明杰++李倩

【摘要】政府職能轉變尚未到位，頂層設計統籌失靈，規劃方案模糊化，評估機制錯位缺位等原因導致人才戰略落地難問題。有效的人才規劃應建立在政府職能的有效轉變之上，建立在對市場規律的充分尊重之上，要求政府重視人才規劃中的管理工作，從目標任務的分解，到配套資源和制度的供給，到評估、監測與反饋，都亟待精致化設計。

【關鍵詞】人才戰略 人才規劃 政府職能轉變 頂層設計 評估機制

【中圖分類號】C961.9 【文獻標識碼】A

人才興則事業興。十八大報告提出，要“推動我國由人才大國邁向人才強國”，作為實現人才發展戰略的重要工具——人才規劃，一直是黨和國家強調的重點工作。“十五”以來，人才規劃作為專題規劃納入政府工作的議事日程，自此我國人才規劃從“臨時的、個案性的人才計劃”走向“長遠的、系統性的人才戰略”。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020 年）》提出要“培養和造就規模宏大、結構優化、布局合理、素質優良的人才隊伍”的人才目標。此后，人才戰略規劃如雨后春筍大量涌現，各地紛紛致力打造“人才高地”，為國家創新驅動發展戰略提供源動力。與“看上去很美”的宏偉目標形成鮮明對比的是人才發展領域的系列亂象：人力資源大而不強，人才結構與數量失衡；培養與使用錯位，基層人才不適用、高層人才不夠用；人才工程交錯林立，“帽子工程”滿天飛。換個角度來說，這正是人才規劃未能發揮預期作用的表現。

人才戰略規劃為什么落地難

一是政府職能轉變尚未到位。政府與市場的有效分界，可謂人才規劃體制改革的元理念，如得不到厘清，就會導致兩個方向的負面后果：一方面，如果規劃目標涉及的職能領域太多，要在有限人力物力約束條件下滿足所有目標幾乎是不現實的。另一方面，受傳統計劃經濟思維影響，我國人力資源雖然豐富，但市場配置作用長期受到限制。人才評價機制僵硬、行政審批架屋迭床、科研經費政出多門等一系列問題，使人才市場遭到制度性分割。人才規劃在這種體制性痼疾面前，顯然力有不逮。

二是頂層設計的統籌失靈。從橫向政府職能領域的角度來看，人才幾乎貫穿于每一個政策領域，在“發展規劃”時代，脫離大環境而存在的人才規劃，只可能是自說自話，遑論助力經濟發展目標。而綜觀人才規劃、教育規劃、科技規劃等眾多戰略規劃之間，還缺乏一個協調的機制設計，如何讓縱橫交錯的發展戰略規劃發揮合力，共同助力于經濟社會發展，目前這一問題還亟待探索。從縱向政府層級的規劃體系來看，有的地方的人才規劃基本上還停留在對國家人才規劃的簡單復制。如果說作為國家層面的人才規劃，重在引導，而不限于細節，充分給予地方政府人才發展的空間，那么地方政府的人才規劃，應因地制宜，為銜接國家戰略方針提出更切實的措施，否則規劃方案一旦口號化，將淪為績效宣示工具，甚至形象工程。

三是規劃方案的模糊問題。從人才規劃方案來看，從較高的國家層次到地方政府層級，從目標體系到配套政策措施，人才規劃都存在模糊化的問題。在具體措施上，出現了以原則對原則、“行政諺語化”的傾向。有的規劃方案雖然大談“落實”，但實際上只是把一些一般性的工作思路當作操作路線圖，對于覆蓋范圍、目標群體、執行方、資源分配方式等配套信息都沒有明確。這種“諺語”化的規劃方案的一個后果就是，不同專題領域、不同地區的人才規劃高度相似，看似是在建立“共識”，卻伴隨著政策“去實質化”的風險。

四是評估機制的錯位缺位。一方面，規劃評估的重點與規劃目標邏輯上并不是鐵板一塊，評估的指向性不明。一邊是國家對人才“質量”三令五申的強調，一邊是規劃文本中對人才“數量”堅持不懈的重申。從目前可考的人才規劃評估報告來看，可測量的評估指標體系還是相對單一，集中對人才數量、結構、學歷等信息的簡單匯總，政策指導意義并不明確。另一方面，人才規劃評估的制度規范尚未建立，特別是終期評估與年度評估機制的建立，各地人才規劃評估的內容差異較大，評估結果較難進行橫向和縱向上的對比。評估的重要作用之一就是診斷，根據診斷結果，才能確定在下一政策周期應如何調整新的規劃方案，激勵相關規劃主體就有關不足進行改進。

人才規劃改革路在何方

人才規劃愿景宏偉，但如果不能落實，就成了空中樓閣；圍繞人才規劃調查、編制和實施所開展的大量工作，就只是在層層負重的行政體制上再添一根稻草。基于此，人才規劃改革路在何方？執行難應如何破題？

一是轉變政府職能，重新厘清政府與市場的邊界。人才活力能否得到釋放，關鍵在于政府簡政放權的決心與魄力。創造人才能夠自由成長的空間，該由用人單位辦的就交給用人單位，該交給基層的就交給基層，該由市場運作的就交給市場。具體來說，應明確規劃的重點內容，將人才規劃與教育規劃、科技規劃、經濟發展的核心工作緊密掛鉤，梳理內在規劃系統的內在作用鏈條，發揮人才戰略的宏觀管理作用；應建立政府人才管理服務的權力清單與責任清單，規范人才評價機制中的行政審批，打破自由流動、競爭與發展的體制障礙。

二是配套制度供給，實現管理的精細化。戰略管理理論提供的一個思路是，不能描述的就無法衡量，不能衡量的就無法管理。人才規劃重在實施管理，戰略的提出只是第一步，更重要的是對于戰略目標的分解、對接與執行。不同政府層級之間的規劃如何對接？規劃目標與手段措施之間的邏輯關系是否一致？人才規劃應如何處理與其他科技、教育工程之間的關系？這一系列問題都要求人才規劃放棄粗放式的概念管理，而應該落實到更小的目標和更微觀的操作路線圖。具體來說，首先，建立年度人才計劃，并解釋年度計劃是如何分步驟實現戰略目標的——包括配套政策工具、資源分配、時間表、路線圖等，以此提高規劃的可操作性和約束力，如果年度計劃的單獨設立有難度，至少要在部門年度工作計劃中體現出來；其次，構建部門預算與規劃活動之間的聯系，在制定預算與年度工作安排之時，就將中長期人才戰略納入考量；再次，建立一套有效的監測反饋機制，便于及時發現問題，調整政策方向。

三是規范規劃評估，形成規劃評估的長效機制。建立人才規劃評估機制，需力求避免我國政府績效評估普遍存在的評估價值導向不清、評估主體欠整合、評估指標不科學、績效信息不透明、評估方法單一、評估結果運用不充分等普遍性的問題。具體而言，應明確人才規劃的評估主體，由規劃編制部門負責牽頭指導，將規劃評估工作的流程規范化、制度化；應秉承精細化管理的理念，建立科學的、主客觀指標結合的評估指標體系，注意規劃運行期的信息收集和分析，而不能單單依靠座談會的形式來應付規劃評估；重視規劃的周期性評估工作，不僅要進行中期評估，也要重視年度評估和終期評估，分階段、分步驟地對規劃實施情況進行跟蹤監測，做到心中有數；評估的數據應得到有效使用，通過信息公開的方式接受公眾監督，通過效果分析等方式實現人才規劃的反饋與修正。

四是引入公民有序參與，為規劃執行增效保質。發揮人才規劃的作用，還需要廣泛的政治參與來提升決策的政治合理性。由于政府和職能部門既負責規劃目標的設定，也負責執行、監測與評估，因此，他們有充分的動機去操縱和規避負面信息。從這個意義上來說，要進一步提升人才戰略規劃的可操作性與執行力度，有必要引入更多外部參與，如開展第三方獨立評估與監測、擴大公民的有序參與，讓“外腦”幫助人才規劃更好地落實。

（作者分別為中國政法大學教授；中國政法大學講師）

【本文為國家社科基金課題“我國高績效人力資源管理創新和科學體系評估研究”（項目編號：13BZZ048）的階段性成果】

【參考文獻】

①余仲華：《我國人才戰略規劃的發展歷程》，《中國人才》，2005年第4期。

②吳江：《建立我國政府績效評估制度的基本問題》，《理論探討》，2009年第4期。

責編/王坤娜 美編/宋揚