扶貧開發怎樣走好國際合作之路

曹永紅

【摘要】改革開放后，我國開始逐步在扶貧開發領域與國際社會進行合作，到20世紀90年代，這一領域的合作獲得大規模發展，合作方式逐漸多樣化。但隨著我國經濟、社會的發展以及國際社會援助戰略的調整，我國與國際社會在扶貧領域的合作也出現了一些問題，這不利于將外資力量引入我國扶貧開發領域，所以我國需要不斷探索與國際社會進行扶貧合作的新路徑。

【關鍵詞】扶貧開發 政府 國際社會 交流合作 【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

扶貧開發領域國際合作的主要成效

提升扶貧機構的扶貧能力，培養扶貧開發人才。我國與國際社會在扶貧開發的合作中注重扶貧機構的建設以及扶貧能力的培養。如世界銀行的秦巴山區貸款項目中的一個內容是建設扶貧開發機構，并培養扶貧項目的管理人才。此外，與國際社會進行扶貧開發合作的過程也有利于提升國內扶貧機構扶貧能力。因為國際扶貧開發項目一般都有較長周期，在項目實施之前，要對項目進行科學設計和反復調整修改，在項目實施過程中要建立完善的項目管理體系，與此同時還要建立項目檢測機制，在這一過程中，我國的合作扶貧開發機構提升了項目的設計、實施與監督能力，同時也培養了一大批項目管理、執行人才。這有利于我國扶貧開發機構更好地利用扶貧資源，最大限度地發揮扶貧作用。

對扶貧重大問題進行前瞻性研究，為扶貧工作提供咨詢服務。在與國際社會的合作中，我們希望國際社會能夠研究中國貧困問題，并為中國的扶貧開發工作提出相關意見。如世界銀行與中國社會科學院、國務院扶貧辦等進行合作，調查形成了《從貧困地區到貧困人群：中國扶貧議程的演進》的報告，其中指出我國在扶貧開發工作上應具備宏觀視角，不僅要關注現有的貧困地區發展問題，還要擴大扶貧范圍，提升扶貧目標，對扶貧開發項目制定出優先等級。我國相關部門還和亞洲開發銀行合作開展了《中國扶貧政策研究：趨勢、挑戰和未來方向》的研究，該項目探討了貧困地區人力資源開發問題，并重新制定了中國貧困標準。這些合作研究項目對我國未來扶貧工作的走向具有啟發意義。

建設扶貧交流合作平臺，共享扶貧經驗。我國在扶貧過程中善于吸收國際扶貧的工作經驗，與此同時，我國扶貧的顯著成效，也受到國際社會的關注，扶貧經驗也得到國際的認同。為了進一步與國際社會在扶貧開發上進行深入合作，我國致力于與國際社會共建扶貧經驗交流合作平臺，如早在2004年，我國便與世界銀行合作，在上海舉辦了全球扶貧大會，世界120多個國家和地區參加了此次會議，互相交流扶貧開發經驗，為世界扶貧工作開展出謀劃策。

中國政府與國際社會在扶貧開發領域進行合作存在的問題

貧困地區缺乏提供足額配套資金的能力。在中國與國際社會合作的扶貧項目中，國際社會大多要求受援地區提供一定的資金配套，如在世界銀行的扶貧援助項目中，其只提供項目資金的35%～50%，其余由國內承擔，但我國許多貧困地區卻沒有提供相應配套資金的能力。這一方面是由于貧困地區的政府財政緊張，資金不足，最終導致項目難以開展；另一方面則是因為貧困地區的一些領導對扶貧開發項目并不重視，導致配套資金落實困難，且落實資金數額不足，影響了扶貧項目建設。

貧困地區外資扶貧問題不斷。首先是自然資源開發與人力資源開發的平衡問題。自然資源開發雖然能夠在短期內讓貧困地區的經濟狀況有所改善，但卻會破壞貧困地區的自然環境，形成粗放型經濟，也不具備發展的可持續性，所以扶貧工作應轉向貧困地區的人力資源開發，提高貧困地區人口的自我發展能力。在我國與國際社會扶貧開發早期，側重對貧困地區的自然資源開發，而隨著扶貧合作研究的深入，雙方都意識到人力資源開發的重要性，并試圖處理好經濟、環境以及人口的關系。其次是經濟發展與社會全面發展的協調問題。衡量地區貧困與否的最重要指標便是經濟發展狀況，但經濟發展與社會發展又有所區別，要想經濟能夠持續發展，建設一個全面發展的社會環境尤為重要。因此在扶貧開發項目中，平衡經濟發展與社會全面發展的關系也成為值得關注的問題。最后是基礎設施建設與貧困人口增收之間存在矛盾。由于缺乏足夠財力，我國貧困地區的基礎設施十分落后，為此很多國際組織將建設基礎設施作為扶貧項目重點，如世界銀行的秦巴山區扶貧項目、農村社區項目等都是側重農村基礎設施建設的扶貧項目，但這些項目建設能否給貧困群眾帶來增收機會，是否會擴大其發展空間是值得思考的問題。

貧困地區政府服務能力限制了外資扶貧項目落實。我國地方政府在與外資扶貧項目合作過程中出現服務意識不強、效率不高、能力不足等問題。一方面一些地方政府官本位思想根深蒂固，沒有主動服務外資扶貧項目的意識，而且在貧困地區，政府往往是公共服務的唯一提供者，缺乏競爭性導致其服務效率低下，這拖延了外資扶貧項目建設進程，如20世紀90年代末，一些國際組織曾在中國貧困地區開展小額信貸項目，但由于當地政府服務效率低下，這些信貸項目受到各種政策限制，沒有獲得真正發展落實，扶貧效果有限。另一方面，一些地方政府財力不足、管理不完善，這使之沒有能力配合國際社會組織落實扶貧項目，這也限制了我國與國際社會扶貧開發項目的合作。

中國政府與國際社會在扶貧開發領域開展深入合作的路徑

制定針對外資扶貧的長遠規劃。首先，對國際社會的扶貧戰略調整進行研究，明確國際社會對華援助的重點和方向。近年來，盡管國際社會減少了對我國扶貧開發的直接援助，并調整了援助策略，但我們應該意識到國際社會更傾向對我國貧困地區進行農村綜合治理、知識創新、人才培育等方面的援助。明確國際社會的援助方向，我國政府才能有的放矢地在扶貧開發領域與國際社會展開合作，挖掘國際社會對華援助的空間。其次，要能夠為國際社會的扶貧援助提供綱領性文件，我國政府在對國際社會的對華扶貧戰略調整進行深入研究的基礎上，要結合我國貧困地區的具體狀況制定長遠的扶貧開發規劃，確立外資扶貧的目標、內容等，這為貧困地區地方政府爭取外資援助奠定了基礎。

不斷創新外資扶貧制度。首先，要學習引進國際社會的成功扶貧經驗與理念，拓寬我國的扶貧視野，在工作方式上與國際接軌，獲取更多與國際社會合作扶貧的機會。其次，要建立外資扶貧項目的監測機制，及時掌握外資扶貧項目的實施進度以及后期狀況，可以及時發現項目推進中的問題，并進行調整，這樣既能保證項目完成符合國際扶貧機構的預期，也能夠提升國內相關機構的信譽，為之后的持續合作創造條件。再次，要擴大外資扶貧的領域，中國與國際社會進行扶貧開發合作，最終目的是要讓外資扶貧項目服務中國貧困地區，為此，在合作過程中，應利用好外資扶貧中的一些專項項目解決我國貧困地區存在的問題，如在勞動力轉移培訓、環境恢復、少數民族文化保護等方面與國際社會展開合作，拓寬外資扶貧的內容，使之不局限于貧困地區的基礎設施建設。最后，要拓寬爭取外資扶貧開發項目的渠道。對于聯合國開發計劃署、世界銀行等國際組織的扶貧援助，應繼續爭取，同時我國還可以通過雙邊政府貸款、與國際慈善機構合作等方式引進外資扶貧項目。

探索內資與外資混合模式。隨著中國與國際社會扶貧合作的深入，我國外資來源更加復雜化，既有軟貸款、硬貸款，也有一些國家的贈款，在資金的使用過程中，可以把貸款與贈款混合使用，根據項目需要統籌安排，實現資金使用效率的最大化。除此之外，還可將國外扶貧項目的貸款與我國財政扶貧資金進行捆綁使用。很多國際扶貧組織在國內開展扶貧項目的目的之一是為了給貧困地區注入更多投資，因此其往往要求國內相關方面給予一定配套資金，如世界銀行在西南扶貧項目中，便采用了國際援助資金與國內財政資金相結合的模式，這種資金混合模式能夠順利推進扶貧項目的落實。在中外資混合模式下，資金的使用、扶貧項目的落實要接受國內與國際援助組織的雙重監管，這也避免了資金隨意挪用、貪污等情況的出現。

（作者為華中科技大學社會學系博士研究生，內蒙古財經大學財政稅務學院講師）

【注：本文為國家社科基金項目《民族地區勞動關系政府規制理論研究》（項目編號：13XSH023） 階段性成果】

責編/張蕾 美編/楊玲玲