地方黨委執政如何用好法治“利器”

鄭繼湯

【摘 要】依法執政要求黨依據憲法法律治國理政，改革和完善地方黨委的領導方式是實現依法執政的重要舉措。在研究地方黨委領導方式法治化問題時，我們必需科學界定地方黨委領導方式法治化的內涵，確立地方黨委領導方式法治化的價值目標、基本原則與制度供給三大理念。

【關鍵詞】治國理政 地方黨委 領導方式 法治化

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

日前，習近平總書記就學習毛澤東同志《黨委會的工作方法》作出重要批示，對各級黨委（黨組）領導班子成員特別是主要負責同志重溫這篇著作，提出明確要求。與此同時，中共中央政治局會議審議通過修訂版《中國共產黨地方委員會工作條例》（以下稱“條例”）明確提出，“加強和改進黨的地方委員會工作，提高黨的執政能力和領導水平，促進黨的執政目標的實現”。筆者認為，這些對地方各級黨委會的要求和規定，其目的是要完善和規范地方黨委領導，探索治國理政實踐中地方黨委領導方式法治化的道路。

所謂的地方黨委領導方式法治化是指地方黨委運用憲法和法律實現自己的領導任務、發揮自己的領導作用的具體形式和模式。地方黨委的領導方式要體現人民意志。在地方黨委領導方式實現法治化的過程中，只有以人民利益為價值取向，才能實現地方黨委與地方國家政權機關之間有效的制度銜接。

地方黨委領導方式法治化必須符合人民意志

法律是人民意志的體現，地方黨委運用法律來實現自己的領導任務，通過法治發揮自己的領導作用，這是對人民意志的最好體現。但現實中，個別地方黨委常以堅持“黨的領導”的名義，包攬具體的政務、事務，選擇性的適用國家法律，甚至干預具體案件，將人民法院和人民檢察院當做自身的工作部門。而一些地方檢察院和法院也把為本地經濟保駕護航作為自己的一個功能定位，這難免形成地方保護主義，出現了“政令不出中南海”和“地方利益的法律化”的怪象，這不利于黨的政策和國家法律的貫徹實施，與實現地方黨委領導方式法治化背道而行。

我們要充分認識到這種領導方式的嚴重弊端：一是它不符合人民意志。黨帶領人民制定憲法和法律，憲法法律是黨的意志和人民意志的根本體現，地方黨委帶頭守法，就體現了黨和人民的意志。二是它違背了黨對地方黨委領導地方工作的職能定位——總攬全局，統籌各方。地方黨委領導也是政治的領導，不具體處理和包攬政治事務。三是它與獨立司法的精神相違背。司法的本質是一種判斷，要獲得公正的判決就必須站在一個中立的立場，地方黨委是我們黨執政興國的“地方指揮部”，權力很大，如果介入案件將會嚴重影響案件的公正判決。因此，實現地方黨委領導方式法治化首要目標就是要符合人民意志，只有獲得人民的認同，地方黨委才能真正發揮在解決地方事務中的領導核心作用。

地方黨委領導方式法治化必須遵守黨內民主的原則

地方黨委作為領導集體必須集體決策、分工負責，保證依法決策、民主決策和科學決策。第一，地方黨委作為黨的地方組織需要遵循黨內民主的制度。在經歷了“文化大革命”的沉痛教訓后，加強社會主義民主和法制已經成為共識。當年鄧小平同志在談到要改革黨的一元化領導方式，解決權力過分集中于黨委第一書記時指出，“各級黨委要真正實行集體領導和個人負責制相結合的制度。重大問題一定要由集體討論。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記只有一票的權利，不能由第一書記說了算”。習近平總書記在中央黨校縣委書記研修班的講話中指出，縣委書記是一班之長，要帶頭執行民主集中制，不把“班長”當成“家長”，特別強調涉及資金、項目、用人等問題要按照程序集體研究。

第二，地方黨委的領導方式和政府的運行方式法治化的有效銜接，也需要以黨內民主作為橋梁。“黨的領導方式、執政方式向民主的法制的方向轉變，需要遵循民主的操作規則。”民主無論作為一種價值，還是決策方式，它能夠有效地將地方黨委的主張通過法定程序形成地方性法規，讓地方黨委推選的干部通過法定程序進入到地方國家政權機關，這樣做有利于在地方黨委意志的形成和黨管干部原則的實施過程中，實現地方黨委領導方式的法治化。

第三，民主的領導方式具有親和力，能夠得到基層人民群眾的認同，從而保證執政地位的穩固。

地方黨委領導方式法治化必須符合憲法、法律和黨內法規的要求

長期以來，不可否認存在這么一個問題：我們過多強調了地方黨委集中統一領導，而對真正體現人民當家作主重視相對不夠。簡單化地理解地方黨委領導，混淆了政治意義上“政黨—人民”關系中的領導，混淆了行政管理意義上“首長—下屬”關系中的領導，更有甚者把地方黨委領導人民當家作主錯誤地理解為地方黨委替人民當家作主。這個問題不解決其后果是很消極的。一方面，容易造成地方黨委忽視了密切聯系群眾的重要性，極易滋生官僚主義和以權謀私；另一方面，人民群眾在現實中無法理解和認同現有地方領導體制中體現的民主價值，以致于會產生以觀眾的眼光和心態去看待這種領導體制，使得人民當家作主這個極為重要理念失去了社會成員的認同。

在實踐中地方黨委是我們黨執政興國的“地方指揮部”，而憲法和法律對地方黨委的權力、職責沒有進行規定，但是憲法、黨章規定各級黨組織必須在憲法和法律范圍內活動。因此，地方黨委主要領導人的法治意識的高低，決定了地方黨委嚴格依據憲法和法律辦事的程度。這里面有兩個問題要引起我們高度重視。一是地方黨委主要領導人作為全面推進依法治國的“關鍵少數”，不斷提高他們的法律意識、法律素養是十分重要的，習近平總書記對此有專門深刻論述。二是在地方這一級政權架構中最容易出現違背全面依法治國的情況。如“黑頭”不如“紅頭”，“紅頭”不如“白頭”，“白頭”不如“口頭”，等等。

此外，由于黨組織在司法上的不可訴性，容易使地方黨委的領導缺乏約束。因此，地方黨委領導方式的法治化最重要的一條就是，地方黨委作為全面推進依法治國的“關鍵少數”，在領導處理各種事務時，應主要依靠法律，帶頭依法決策，定期聽取政法機關工作報告，作促進公正司法、維護法律權威的表率。鄧小平同志在談到黨的領導體制改革時深刻指出：“黨委領導工作第一條是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法辦事。”

為實現地方黨委領導方式符合憲法法律的要求，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。為增強地方主要領導干部法治意識對地方黨委領導方式的正向影響，《決定》提出，黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。這些舉措的推出，十分有利于將地方黨委的領導方式納入法治化軌道。

實現地方黨委領導方式法治化所確立的這三大理念是一個有機統一體，是地方黨委領導方式法治化的內在要求：符合人民意志的理念是價值目標；符合黨內民主的理念是基本原則；符合憲法、法律和黨內法規的要求，解決的是地方黨委領導依據問題。支撐地方黨委領導方式法治化的三大理念，從價值理念、基本原則和制度供給這三個維度構成了地方黨委領導方式法治化的內涵，從而實現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

（作者單位：中共福建省委黨校法學教研部）

【注：本文系中共福建省委黨校、福建行政學院青年項目“地方黨委依法領導研究”（項目編號：2015C04）階段性成果】

【參考文獻】

①張太原：《學習<黨委會的工作方法>》，《學習時報》，2016年2月29日。

②張恒山：《依法執政——中國共產黨執政方式研究》，北京：法律出版社，2012年。

③孫國華：《依法治國與改革和完善黨的領導方式和執政方式》，《政治學研究》，2002年第4期。

④王長江、姜躍：《現代政黨執政方式比較研究》，上海人民出版社，2002年。

責編/高驪 溫祖俊（見習） 美編/王夢雅（見習）