關注農地流轉區域性差異 推動新型城鎮化建設進程

劉晨 桑春 王樹春 孫亮

摘要：在新型城鎮化進程中，我國的農地流轉一直備受關注，地方政府也在積極探索多種流轉模式。但由于我國區域性的差異，農地流轉模式也各不相同。通過對農地流轉的政策背景分析，農地流轉模式的評價，以及影響區域農地流轉影響因素的實證分析，本文梳理出了不同農地流轉模式的區域適用性，并在此基礎上提出了促進農地流轉的契約化保障措施，以期為地方政府評估不同的農地流轉模式提供參考。

關鍵詞：農地流轉；土地流轉；區域適用性

中圖分類號：F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.16.017

新型城鎮化是以人為本型的城鎮化，人是城鎮化的主體和核心，土地則是城鎮化發展的基本要求。我國五千多年農耕文明的傳承，使得農民保持著深厚的土地情結，土地問題成為我國新型城鎮化進程中關乎近幾億農民的生存問題，是中國“三農”問題的核心。農村土地承包經營權流轉（簡稱農地流轉）是我國農村經濟和農業產業化發展的必由之路，也是農村土地制度改革的基本方向。農村土地流轉打破了傳統家庭聯產承包下分散經營、土地細碎化種植模式帶來的發展瓶頸，提高了農村土地利用效率，凸顯規模經營優勢，推動了農業現代化發展，是解決“三農”問題的關鍵。為此，中央1號文件連續五年聚焦農業，逐漸引導農村土地實現有序流轉，并鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。2014年～2015年兩個重量級文件的出臺，標志著我國農地流轉進入了快速發展的軌道。

近年來，針對土地流轉模式的研究一直是國內外學者研究的熱點問題。各級政府也在積極探索農村土地流轉的新途徑、新模式，當前也形成了幾種較為典型的流轉模式。但對于這些模式應用的區域適用性分析和不同流轉模式的橫向對比分析的研究相對較少。因此，本文以新型城鎮化實證調研資料為基礎，通過我國東、中、西部不同區域特征要素的影響分析，提出農地土地流轉模式的區域適用性評價，以期為地方政府評估不同農地流轉模式提供相關理論依據與實證支撐。

1 我國農地流轉的政策背景

從新中國成立到至今，我國土地制度改革經歷了“農民土地私有制——人民公社和農地土地集體所有——家庭聯產承包責任制——三權分置”的演變歷程。農地流轉在這個歷程中也經歷了比較典型的四個發展階段見圖1。

1.1 1949年～1978改革開放前農村土地流轉的萌芽階段

新中國成立初期，國家確立了以“農民土地私有”為核心的農地制度。1954年，首部憲法規定農民對擁有的農業用地和住宅用地有權可以“自由經營、買賣和出租”，實質上確立了農民土地私有制的合理性。1962年，《農村人民公社工作條例（修正草案）》頒布實施并規定：“農村土地歸生產隊所有，由生產隊進行經營、管理和分配?！边@標志著我國農村土地所有權從此轉變為集體所有。這個階段的集體土地只有通過國家征用和不同集體之間的土地平調這兩種形式進行無償轉移，不能進行買賣或出租。

1.2 1978年～1993年農村土地流轉的起步階段

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18戶農民率先嘗試實行“包干到戶”，拉開了我國農村土地改革的序幕[1]。從1978年改革開放后，我國農村土地流轉經歷了從限制流轉到不禁止流轉的發展階段。在1978年～1983年間，國家層面對土地流轉采取了嚴格限制的態度。1982年發布了《全國農村工作會議紀要》1號文件和《憲法》明確限制土地在不同農戶間流轉，但農戶自發的土地流轉模式在悄然進行。在1984年發布的《關于1984年農村工作的通知》1號文件中明確“鼓勵土地逐步向種田能手集中[2]。”在20世紀80年代，隨著經濟發達地區鄉鎮企業的迅速崛起，產業結構的調整，導致對種植業的積極性降低，土地流轉規?；洜I模式在開始嘗試試點。

1.3 1993年～2008年農村土地流轉的穩定發展階段

隨著我國社會經濟的發展，農村土地承包經營權流轉獲得收益權逐漸成為現實。1993年，我國《憲法修正案》將家庭承包經營明確為一項基本制度，進一步規定了承包經營者的生產經營決策權、產品處分權和收益權、轉包權、轉讓權、期滿時的優先承包權以及其繼承人的繼續承包權等。2002年，《中華人民共和國農村土地承包法》以法律的形式規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。2005年，我國農業部頒布實行了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農地流轉原則、方式、合同簽訂等給予了相關的制度指導和政策扶持，這標志著農村土地流轉進入了市場化的階段。2008年10月12日，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確提出允許農民以轉包、出租、互換轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。之后連續幾年發布了促進農村土地流轉的政策引導文件[3]。

1.4 2014年～2016年農地流轉制度的改革創新階段

2014年11月，中共中央、國務院印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求在堅持農村土地集體所有的基礎上，穩定農村土地承包權，放活農村土地經營權，實質上標志著農村集體土地“三權分置”的開始。2015年1月，中共中央、國務院聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，從更大程度上允許在保證農村土地用途的基本前提下，采取多種土地流轉模式，為農業規?；洜I提供了更為寬松的發展條件。

2 我國農地流轉的主要模式分析

關于土地流轉模式是針對流轉過程中運到的具體問題提出對策、積累經驗最終成型的操作方案[4]。當前適度發展規模經營成為促進農業現代化發展的一種途徑，但由于我國各地農村情況千差萬別，農用地流轉應該是一個漸進過程，不能脫離基本國情。具體來說，就是要結合地方實際情況，積極探索農村土地流轉創新方式，促進農業適度規模經營，提高現代農業生產效率。改革開放以后，我國農村土地改革方興未艾。總體來說，可以將當今土地流轉模式概括為以轉包、出租、轉讓、互換、返租倒包及股份合作等非金融形式主導的模式和以土地信用合作社、土地銀行、土地信托等金融形式主導的模式，見表1。

2.1 非金融主導的流轉模式分析

在以非金融形式為主導的土地流轉模式中，轉包、出租、互換、反租倒包等模式作為傳統的土地流轉模式發展了近30多年，土地股份合作制則是作為創新探索模式被國家認可且極力推廣，這種模式是指集體經濟組織根據農民意愿，統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營，農民按股分紅，其中，山東東平模式可以說是土地股份合作經營模式的經典。2013年，東平縣在堅持“三權分置，不改變農地用途”前提下，堅持農民入社自愿、退社自由原則，成立農村綜合產權交易所，發展土地股份合作社，引導農民以承包經營權入股。通過積極探索“土地經營對外租賃”“村集體與經營大戶合作經營”“農業產業園區帶動”，以及“開發經營第三產業”等多種合作社模式[5]。使農民不僅得到了租金收入，更享受到土地經營帶來的增值，也壯大了集體經濟。為更好的保障農民自主的權益，如果農民要退社，村里會給他置換一塊等質地，以保證農民的收益，見圖2。

通過土地股份制改革，一方面能夠為農業規模化提供有效的組織平臺，有利于引入市場經濟的管理體制，構建農業現代化產業體系；另一方面，能夠促進城鄉土地、資金、技術等生產要素的互動，增加土地的投入，形成適度的規模經營效益。當然，這種模式也有一定的局限性。一方面，該模式需要穩定的產業來支撐現代化、工業化的運作方式，提高現代農業的生產效率，以滿足流轉各方的利益需求；另一方面，在農地經營權入股后，農民失去了對土地的經營控制，這對于一直以土地作為維系生存的重要生產資料的農民而言，在股份分紅收入不穩定的情形下，后續社會保障、農民再次就業問題不能保障的前提下，農民的生存問題因有較大的風險而得不到保障[6]。

2.2 以金融主導的土地流轉模式

在以金融形式主導的土地流轉模式中，農村土地信用合作社指的是農戶自愿把自己的耕地存入合作社，再由合作社把集中起來的耕地“轉租”給種養大戶。相比之下，土地銀行、土地信托更多地引入市場機制來優化土地資源配置，實現農業的規模化、集約化經營。土地銀行主要是進行土地的儲蓄和借貸業務，其具體運作模式是：農戶在自愿的基礎上，將零散、小塊、界線明晰的土地承包經營權“存入”土地銀行。土地銀行將土地進行整理劃分后“轉貸”給農業企業、種養殖大戶，實現土地的規模經營。土地信托實質是農戶將土地承包經營權委托給信托公司，在一定期限內以自己的名義進行管理，農戶每年收取固定分紅。通過以土地為契約，貫穿產業市場和資本市場，土地信托能有效促進市場資源的整合，延伸農業產業鏈條。

例如2014年11月，中信·蘭西土地信托化綜合改革試點正式實施。此次改革合作，除黑龍江省人民政府、省農科院及中信信托以外，還引入了重要的一方，即哈爾濱谷物交易所。資料顯示，該所是專門提供糧食期現貨交易和質價差異化交易的平臺，附有倉儲、物流、交收、結算等多項服務功能。入股哈交所，實質上則打通了農產品的生產與流通環節，將產品交易平臺和生產要素集合平臺通過金融服務緊密銜接[7]，見圖3。

土地信托流轉模式對于釋放勞動力，推動農業現代化方面作用明顯。在2014年的半年時間內，中信信托就在安徽、山東、貴州、河南、湖北等地設立土地信托，流轉土地21.2萬畝。北京信托、中建投信托、興業信托、上海信托、中糧信托等也不甘落后，紛紛跟進[8]。這種模式已在我國呈現遍地開花之勢。但由于這種盈利模式尚不清晰、多樣式管理難、利潤較低等情況，2015年在土地信托模式項目實踐和相關研究方向的熱度逐漸下降。因此，農地信托流轉還存在較多問題尚需解決，不同的區域在選擇農地流轉模式時應因地制宜，形式靈活多樣。

3 我國農地流轉模式的區域適用性評價

隨著農地流轉政策的升級，新型城鎮化進程的推進，各地對農地流轉模式的探索需求也升級。為了更清楚農地流轉模式的適用性。本文主要采用抽樣調研和實地訪談結合，選取包括山東、內蒙古、河南、江西、浙江、江蘇和上海等區域的鄉鎮及行政村為主要研究對象，從產業收益、土地集聚、就業保障和勞動力年齡結構四個維度對當地農地流轉情況進行分析見表2，以參考指標為標準對原始數據進行指數化處理，對評價指標進行整合分析，確定影響不同區域農地流轉模式的主要因素，以便于因地制宜、多種形式的選擇土地流轉模式。

3.1 區域影響因素

3.1.1 從產業發展維度分析 調研區域的產業發展情況差異較大。由于區域農業現代化程度不同，導致糧食作物產出、畝均土地收益的差別較大。畝均投入產出按照經驗值1000元作為對比指標，東部地區土地流轉租金與自己耕種差異較小，且土地流轉之后還能得到更好的就業機會，獲得的經濟收益較高；中西部地區由于土地流轉租金較低，就業機會較少，務農成為其主要的經濟來源，土地流轉的難度相對較大，僅限于集體內部之間簡單的流轉模式。

3.1.2 從土地集聚維度分析 人均耕地指標和家庭戶均經營規模差異化的影響較大。內蒙古西部地區，人均耕地面積和戶均經營規模也相對較大，以家庭為組織單位基本達到了規模化經營，土地流轉也僅限于農戶之間的互換、出租等模式。而河南、江西、陜西、上海、山東等區域人均耕地不足1畝，戶均耕地面積在6畝以內，同時考慮到地形因素的影響，人多地少，耕地細碎化程度較高，農戶難以適度規模經營。

3.1.3 從就業保障維度分析 中西部地區的就業機會和社會保障明顯低于東部地區。例如上海崇明廟鎮聯益村人均社會保障為600～700元，浙江沙門鎮最低生活保障標準為人均640元；中西部大多數地區社會養老金則按照國家的基本要求發放，每月約55～120元不等。就業和社會保障等條件的不同，對土地流轉模式也有很大的影響。

3.1.4 從勞動力年齡結構維度分析 當前我國大多數區域的年輕人外出打工，種植人口年齡集中在40～70歲，但是中西部地區與東部沿海地區又表現出明顯的差異。中西部地區以40～60歲的人口居多，農業經營成為這些地區的主要就業形式；東部發達地區則像江浙滬一帶以60～70歲的老人為主。這個差異化比較明顯，農業種植主要為滿足自家需求為目的。

3.2 區域適用性評價

從實踐結果來看，由于區域特征的差異，不同區域在進行農用地流轉時不能一蹴而就，需要統籌考慮其產業發展階段、土地集聚效益、就業社會保障、勞動力年齡結構特征等影響因素，在新一輪土地改革的政策引導下，因地制宜、形式多樣地的選擇和探索土地流轉的模式。

3.2.1 非金融主導模式的適用區域評價 在中西部經濟欠發達地區，農地流轉和適度規模經營勢必是一個長期的歷史過程，不能盲目照搬發達地區的土地流轉模式。由于戶均耕地面積相對較大，但經濟條件、就業機會和農民的思想認識相對落后，多數農戶仍以務農為主要經濟來源。務農人口的年齡結構以40～60歲的居多，種地意愿強烈，部分農戶出于耕作方便或外出務工需要，以非金融主導模式為主，即在不改變原有承包關系的情況下，在集體內部實行轉包、出租、互換、轉讓股份合作等多形式的土地承包經營權轉移。整個過程集中在集體組織內部，形式簡單、便于生產，對于維護我國“家庭承包”的基本制度，穩定農村政治生態起到一定的保障作用。但由于無法在城鄉間形成資金、技術等生產要素流動，農業規模效益不明顯，現代化生產動力不足。未來，隨著中西部農業現代化的逐步推進，農民對土地流轉的思想認識觀念也會不斷提高，農地流轉模式也將向市場化程度較高的流轉模式過渡。

3.2.2 金融主導模式的適用區域評價 金融主導模式多集中在經濟較為發達的東部沿海地區，這些地區產業基礎較好，二三產業發達、純農業收入比重不高，農民對土地依賴程度較低；種植人口的年齡結構多數在60～70歲之間，同時社會保障較好，農民對農業種植的熱情不高，適合通過引入社會資本，如土地銀行、土地信托等多種流轉模式推動農業規?；?、集約化經營。此外，這些地區一般都有較為完善的市場經濟制度，特別是在土地使用方面有成熟可遵循的規則。例如上海市崇明縣以每年每畝930元的價格將土地集中在村集體手中，通過引入社會化公司進行統一經營，有意愿的村民可以在公司內打工，得到雙份收入，有效促進了土地流轉和現代農業的發展。

4 我國農地流轉的契約化保障

從本質上分析，農地流轉各個模式本身并無優劣之分，不論是哪種流轉模式，都必須遵循農民的意愿，都要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。從某種意義上來講，只有維護了農民土地的財產權利，才能保障農地流轉過程中農民的根本利益。在新一輪的城鎮化進程中，以通過確權頒證、構建農地市場化的政策性服務平臺、完善失地農民的后續社會保障等措施完善農地市場化運作的契約保障。

4.1 以確權頒證為土地流轉的前提

針對長期以來我國農村普遍存在的“土地權屬不清晰、承包權模糊”等問題，在進行土地流轉之前，要強調“確權”，即對農村集體土地進行四至范圍勘測、確權登記，核發相關的確權證書，運作起來更規范。目前成都的農村集體用地確權工作則更為成熟，地方政府可以借鑒。在政策層面可制定《集體建設用地使用權確權、登記暫行規定》和出臺系列集體土地產權暫行實施辦法等。以便于開展一系列的確權、登記、頒證工作，見圖4。

4.2 構建農地流轉的市場政策性服務平臺

在市場經濟條件下，要保障農地流轉的健康有序運行，必須完善農地流轉的市場政策性服務平臺，充分協調好政府與市場角色互換，適時地調整政府的介入方式，對土地流轉的市場運作進行合理地監督和引導，保障弱勢群體利益，維護耕地安全。一是建立農村土地政策咨詢機制。強調多方主體的參與，特別是強調農村集體和農民的參與。二是完善土地價格評估機制。根據地區差異，制定不同的基準價格，并充分發揮市場的基礎性作用，采用協商、投標等方式確定流轉價格。并依托土地資產評估機構，結合市場情況給出農村土地評估體系，同時應對流轉土地信息全方位監控和及時跟蹤，公開發布，便于相關利益群體掌握信息。

4.3 完善農地流轉的后續社會保障

土地資源是農民賴以生存的基礎，由于農地流轉存在一定的風險，如社會保障不能及時配套，將會成為一個問題。因此，必須加快建立失地農民基本養老保險、基本醫療保險和基本生活保障等農村社會保障體系。通過強化社會保障功能，逐步弱化土地的保障功能[9]。同時還要建立失地農民就業保障制度，通過加強農業轉移人員的再就業技術培訓和教育培訓，幫助農民從事其他職業，增加收入來源。實施農民再就業教育培訓的補貼機制、就業稅費減免和提供小額貸款擔保等就業促進政策。建立和完善農地流轉的法律體系保障機制，建立失地農民信訪、舉報、法律援助的綠色通道，從制度層面解決失地農民的后顧之憂。

參考文獻

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作者簡介：劉晨，北京師范大學地理學與遙感科學學院，在讀本科生，研究方向：人文地理與城鄉規劃；桑春，碩士，同硯設計新型城鎮化創新研究中心，高級工程師，研究方向：建筑與城鄉規劃；王樹春，碩士，同硯設計新型城鎮化創新研究中心，中級工程師，研究方向：城鄉規劃與經濟地理研究；孫亮，碩士，同硯設計新型城鎮化創新研究中心，高級工程師，研究方向：建筑與城鄉規劃。