新時期大城市綜合交通規劃編制工作的思考

馬小毅

(廣州市交通規劃研究院，廣東廣州510030)

新時期大城市綜合交通規劃編制工作的思考

馬小毅

(廣州市交通規劃研究院，廣東廣州510030)

大城市交通擁堵的嚴重性和復雜性以及新時期的發展形勢，對城市綜合交通規劃編制工作提出了新要求。首先簡要回顧綜合交通規劃發展的歷史沿革，指出行政主管部門內部以及部門之間的協調問題在短時間內難以妥善解決。然后，分別從頂層設計、供給側改革和互聯網+三個方面闡述對綜合交通規劃工作進行的深入思考。頂層設計主要涉及規范名稱、明確內容和組織主體三大要素；供給側改革主要包含市域快線、地面公交路權和精細化設計等內容；互聯網+則重點闡述了倒逼機制、交通模型和話語權問題。最后，指出國家應明確綜合交通規劃的法定地位，以充分發揮其對城市發展的支撐和引導作用；同時，大城市應積極探索城市空間布局與交通發展的反饋互動，加大部門、區域間的協調力度。

綜合交通規劃；規劃編制；頂層設計；供給側改革；互聯網+

步入21世紀的第二個十年，迅速推進的城市化以及大城市人口急劇膨脹使得中國城市交通需求與供給的矛盾日益突出，城市病的一個方面——交通擁堵在城市中迅速蔓延，大城市尤其是特大城市的交通擁堵尤為嚴重，呈常態化和區域蔓延趨勢，并具有明顯的潮汐性特征。文獻[1]指出：這類擁堵“需從城市規劃布局以及城市交通發展模式等層面尋求破解之道”。形成合理的規劃布局和交通發展模式需要綜合交通規劃進行指導，然而業內長期存在的痼疾使得城市綜合交通規劃編制一直無法達到預期效果。而“一帶一路”戰略、軌道時代、互聯網+等新概念的出現也對城市綜合交通規劃編制提出了新的要求。在“十三五”的開局之年，有必要回顧中國城市綜合交通規劃編制歷程，分析存在的問題，開展有益的思考，以強化大城市綜合交通規劃在緩解交通擁堵方面的指導作用。

1 歷史沿革

20世紀80年代，中國大城市經濟率先發展，相繼出現了比較嚴重的交通擁堵問題，按照“能在高層次解決的問題盡量不要放在低層次解決”的元哲學理念，政府指定由產生交通量的源頭——城市規劃布局的主管單位規劃部門牽頭解決[2]。為了有效緩解交通擁堵，各地規劃部門紛紛成立了專門的交通研究機構，開展交通起訖點調查，聘請境外專家進行咨詢，引進專業的交通規劃模型，培養大批交通專業人員。交通規劃水平的提高及其在城市中話語權的增強，有力地緩解了城市交通擁堵問題，一些城市取得了很好的階段性成果。例如，廣州市2001年完成的“三年一中變”工程在交通環境方面取得了重大成就，宣布城市由無處不堵車轉變為告別堵車。然而好景不長，交通環境的好轉刺激了城市小汽車保有量的加速發展，2006年之后，廣州市又開始出現堵車現象，而同期北京市已經獲得了“首堵”的稱號。

總結30多年的交通規劃發展歷程，主要面臨兩大問題[3]：1)如何支撐城市規劃布局和功能安排，即交通規劃與城市規劃銜接的問題；2)如何統籌城市交通各系統的資源配置與優化，即不同層次交通規劃的分工與承接關系。

規劃銜接是否順暢屬于規劃部門內部的問題。雖然由于“大部制”改革的原因，部分大城市的交通規劃編制單位轉入了交通委員會、建設委員會或進入社會，這些單位的起源基本都始于城市規劃部門，兩者之間的銜接應該比較順暢，但事實上卻成為交通規劃編制面臨的首要問題，個中原因值得深思。不同層次交通規劃的分工與承接其實是部門之間的協調問題，部門內部的協調尚存在困難，部門之間更加難以溝通和協調。30多年積累的部門內部以及部門之間的協調問題，短期內難以解決。但不妨結合當前的城市交通發展形勢從頂層設計、供給側改革和互聯網+三個方面展開思考。

表1 中國部分交通院校本科專業名稱Tab.1 List of transportation undergraduate programs of some universities in China

2 頂層設計

2.1 名稱

綜合交通規劃發展了30多年，其編制內容基本穩定，但名稱卻始終存在差異。21世紀第一個十年，北京、上海、廣州、深圳四大城市分別開展了城市交通規劃編制工作，其內容基本都接近綜合交通規劃范疇，但名稱各異，北京為“交通發展綱要”、上海為“交通白皮書”、廣州為“綜合交通規劃”、深圳為“整體交通規劃”。住房城鄉建設部于2010年發布《城市綜合交通體系規劃編制辦法》和《城市綜合交通體系規劃編制導則》，要求統一使用“城市綜合交通體系規劃”這一名詞來代替“城市綜合交通規劃”，但由于不是國家強制規范，地方響應程度不一，還出現了類似“城市綜合交通運輸體系規劃”的名稱。當然，名稱的不同肯定有各個城市的不同思考，但也折射出行業的無奈。名稱尚不能統一，更談不上其法定地位。溯本求源，目前中國部分交通院校的本科名稱設置(見表1)也顯示交通規劃的深度積累還存在較大差距，沒有一個大學單獨設置交通規劃的本科專業。

2.2 內容

早在20世紀80年代，文獻[4]中就提出：“一個城市的交通問題與城市規模正相關，因為放射性道路的交通量增長呈幾何級數形狀，因此大城市交通問題與小城市相比，就像一匹馬與一只狗。”交通問題的屬性發生變化，編制內容和重點必然要進行相應調整。城市規模較小時，交通結構比較簡單，只需關注中心區交通即可。發展到大城市，需要考慮周邊城市互動銜接的問題；再到超千萬人口的特大城市，需要在區域中代表國家行使一部分職能，須從全國乃至全球來考慮交通問題。區域擴大、視角提高，參與交通博弈的主體級別越來越高，導致綜合交通規劃的編制內容越來越多，難度也相應增加。以廣州市為例，三輪綜合交通規劃中規劃范圍和具體內容的演進過程如圖1所示。

2.3 主體

為了提高綜合交通規劃的地位，規劃部門交通專業人員一直在努力，圖2和圖3是希冀通過綁定城市總體規劃來強調綜合交通規劃的權威性，圖4是希望編制成果能夠方便政府各個主要交通參與部門按圖索驥，然而效果都比較有限。新的時期，大城市交通問題的重心已經開始由城市內部各部門之間的博弈轉換到城市間的博弈以及城市與國家部委之間的溝通，原城市內部兩大問題尚未解決，又增加了城市間甚至更高層面的問題。協調難度呈幾何級數增大，因此，城市政府有必要給編制主體——規劃部門賦予更高的權限。

3 供給側改革

3.1 市域快線

隨著城市規模擴張，道路和軌道交通基本網絡的內外屬性開始模糊。2004年，廣州市率先開展《廣州市域高等級路網整體規劃》[7]以應對日益外移的公路零公里分界點，通過協調規劃城市快速道路網和高速公路網，將兩者納入統一體系，明確建設管理模式及分工，構筑整體的交通骨架，取得了良好的效果。10多年以后，另一張網絡——軌道交通的內外屬性也開始出現模糊，城際軌道交通甚至是高鐵開始參與城市內部客流運送的行列，而常規地鐵的運營速度也逐漸不能適應城市的擴張步伐，建設市域快線的呼聲越來越高。標準高(制式與城際軌道交通一致)和設站少是市域快線的兩大特點，建設市域快線應該借鑒日本的先進經驗，實現與城際軌道交通甚至高鐵走廊的互聯互通，以達到集約用地的目的；市域快線車站設置也是一個亟須研究的課題。表2中的數據顯示，由于價值取向的不同，類似的線路指標會相差迥異。

3.2 地面公交路權

《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》(國辦發[2005]46號)和《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發[2012]64號)，都明確了保障地面公交路權的重要性。然而，中國城市中除了專用路權的BRT，其他類型的公交專用車道實施效果普遍不盡如人意。其深層次原因在于，公交專用車道的設置方法不夠科學、系統，導致執法難度加大。國際先進城市的經驗證明，地面公交在解決城市交通問題中一般都扮演重要的角色，雖然中國大城市的軌道交通正如火如荼地建設，但不重視地面公交路權，城市交通擁堵將很難得到系統解決。

3.3 精細化設計

圖1 廣州市綜合交通規劃中規劃范圍和具體內容的演進過程Fig.1 Evolution of the planning scope and contents in Guangzhou

圖2 城市交通規劃編制體系框架及與城市規劃的關系Fig.2 Framework of urban transportation planning system and the relationship with urban planning

城市讓生活更美好、中心區交通供給增加越來越難以及城市老齡化日趨嚴重等理念或現象，迫切要求交通規劃重視設計的延伸。通過精細化的設計提升人們的出行感受；提高交通系統通行能力，滿足增長的交通需求；關照老年人的出行，體現公平性、安全性和便利性。在新的時期，重視并積極開展交通的精細化設計是城市交通發展的必由之路。

圖3 交通與土地利用一體化組織模式Fig.3 Integrated planning of transportation and land use

圖4 城市綜合交通規劃各專項方案與政府部門的對應關系Fig.4 Special programs and corresponding government departments in urban comprehensive transportation planning

4 互聯網++

4.1 倒逼機制

互聯網的迅速發展給整個社會帶來了天翻地覆的變化，在城市交通方面也不例外，出租汽車行業的變化就是一個典型案例。由于出租汽車背后的利益鏈條，導致一些城市明明運力不夠，出租汽車數量卻不見增加，這一問題似乎陷入了一個無解的境地。隨著專車、快車、順風車的出現，經過合理的政策引導，將非理性的運力壓縮，城市交通實現了微妙的平衡，既沒有過度增加交通壓力，也提高了人們出行的便捷度。雖然出租汽車行業的發展還有很長的路要走，但是交通規劃編制人員應以此為鑒，重視互聯網的倒逼機制。未來，車聯網、無人駕駛汽車的興起勢必會對傳統的交通模式造成巨大沖擊，在規劃編制中，交通供給方面要預留足夠的彈性，避免造成不必要的浪費。

同時，出租汽車案例還折射出一個理念，在人口高度聚集的大城市，需求的差異性越來越大，有必要量身定制相應的交通方式，才能更有效地發揮交通系統的作用。時下傳統的幾種公共交通方式服務水平存在較大差異，導致系統合力不易形成。因此，規模越大的城市越有必要細分交通方式，力爭上一類交通方式的最低類型與下一類交通方式的最高類型服務質量相差不大。

4.2 交通模型

城市綜合交通規劃需要交通模型支撐，而交通模型則必須有海量數據支持，與大數據的“5V”特點相比，以往的交通模型只少一個特點：速度(Velocity)，卻多了一個理性(Rational)，理性定量的分析為定性判斷提供了堅實保障。但在洶涌而來的大數據面前，交通模型似乎變得越來越小眾，交通部門制作的實時流量地圖明顯沒有高德、百度的好用。一個著名商業節目主持人曾經說過：“工程師注定做不出暢銷的大眾產品，因為他總喜歡遷就一些個人愛好，而將產品的入門變得非常艱難。”不幸的是，交通恰恰是一門大眾科學，人人都是出行者，都是半個交通專家。因此，交通模型的從業者要有危機感，既不要盲從，更不能自閉，在保持獨立思考的同時，應以實現為大眾服務為最終目標，充分接納大數據高速、實時、簡便的特點，構建大眾化、通俗易懂的交通模型。

表2 北京、廣州機場線指標對比Tab.2 Indicators of Beijing and GuangzhouAirport Line

4.3 話語權

衣食住行是大眾生活的基本需要，衣食住的提供者都有較多的個體，唯獨“行”的提供者一般都是政府，與前三者相比，“行”的溝通渠道沒有前三者豐富，導致提供者和使用者之間存在較多誤解。互聯網出現之前，提供者不解釋，使用者也沒有較多的話語權，兩者相安無事。隨著互聯網日益興盛，使用者的話語權開始增強，個別掌握大數據的公司開始發布交通情況報告，由于數據采樣的全面性和專業性欠佳，形成的結論往往誤導使用者。而政府部門的應對措施卻往往不到位，導致大量的交通投入沒有得到正確的回饋，進而影響下一步的決策，得不償失。政府可以考慮委托專業部門定期發布相關交通信息，正確引導民眾對交通概念的理解，尤其是對大城市交通擁堵的感受。政府、媒體、民眾能夠形成良性互動，互相理解，也有利于交通擁堵問題的合理解決。

5 結語

中國城市正進入高速發展的新時期，城市交通系統日趨復雜，強化綜合交通規劃的指導作用變得尤為重要和突出，上述三個方面的考慮顯然掛一漏萬，但歸根到底，規劃的權威性才是檢驗其科學與否的核心。在新的歷史時期，國家有必要重新認識綜合交通規劃工作的重要性，通過明確其法定地位，充分發揮其對城市發展的支撐和引導作用；大城市也應該積極探索城市空間布局與交通發展的反饋互動，加大部門、區域間的協調力度，高度重視不可控因素的預測和把握，保障規劃有效實施。

[1]郭繼孚，劉瑩，余柳.對中國大城市交通擁堵問題的認識[J].城市交通，2011，9(2)：8-14.Guo Jifu,Liu Ying,Yu Liu.Traffic Congestion in Large Metropolitan Area in China[J].Urban Transport of China,2011,9(2):8-14.

[2]馬小毅.對城市綜合交通規劃定位的思考[C/OL]//中國城市交通規劃2011年年會暨第25次學術研討會，香格里拉酒店，武漢，2011年11月17-18日：城市交通發展模式轉型與創新.[2016-05-04].http://cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-CSJT201111001 039.htm.

[3]馬林.對加強城市綜合交通體系規劃編制工作的認識[J].城市交通，2010，8(5)：1-5.Ma Lin.Discussion on How to Improve the Procedures of Urban Comprehensive Transportation System Planning[J].Urban Transport of China,2010,8(5):1-5.

[4]J.M.湯姆遜.城市布局與交通規劃[M].北京：中國建筑工業出版社，1982.

[5]龍寧，李建忠，何峻嶺，劉國強.關于城市交通規劃編制體系的思考[J].城市交通，2007，5(5)：35-41.Long Ning,Li Jianzhong,He Junling,Liu Guoqiang.Issues Concerning Urban Transportation Planning Framework[J].Urban Transport of China,2007,5(5):35-41.

[6]馬小毅，王波，金安，等.廣州市綜合交通規劃(2011—2020)[R].廣州：廣州市交通規劃研究所，2009.

[7]周鶴龍，景國勝，趙國峰，等.廣州市域高等級路網整體規劃[R].廣州：廣州市交通規劃研究所，2004.

[8]郭繼孚，李先，王剛城，等.北京市交通發展年報2015[R].北京：北京交通發展研究中心，2015.

[9]鄧興棟，馬小毅，金安，等.2014年廣州市交通發展年報[R].廣州：廣州市交通規劃研究所，2015.

Thoughts on Urban Comprehensive Transportation Planning for Large Cities in the New Era

Ma Xiaoyi
(Guangzhou Transportation Planning Research Institute,Guangzhou Guangdong 510030,China)

The severity and complexity of traffic congestion in large cities and the development trend in the new era call for new thinking on urban comprehensive transportation planning.By reviewing the evolution of comprehensive transportation planning in China,this paper points out that it is difficult to solve the problems of the insufficient coordination within administration and between different departments in short time periods.Thus,it is important to rethink the comprehensive transportation planning in three aspects:top-level design,supply-side reform,and internet plus.The paper urges to standardize the design specification,clarify planning content and major responsible units in the top-level design,outlines express rail transit service,right of way for public transit,and detailed design for supply-side reform,and stresses reforming travel service,development of transportation models and respect needs of travelers in the era of Internet.Finally,this paper points out that government should clearly legitimize the status of comprehensive transportation planning in order to full utilize its positive impact on large city development.It is critical for large cities to recognize the interaction between urban spatial layout and transportation development,and the importance of effective coordination between different departments and regions.

comprehensive transportation planning;planning preparation;top-level design;supply-side reform;Internet plus

2016-05-09

馬小毅(1975—)，男，江蘇南通人，碩士，教授級高級工程師，副院長，主要研究方向：城市規劃、交通規劃。E-mail:pow2006@163.com