淺談國(guó)家干預(yù)對(duì)環(huán)境法的影響

摘 要 適當(dāng)?shù)膰?guó)家干預(yù)可以為環(huán)境法的長(zhǎng)期實(shí)施提供外在引導(dǎo)的作用。但是，僅依靠國(guó)家干預(yù)是不夠的，干預(yù)只能在一定范圍內(nèi)進(jìn)行。本文認(rèn)為要使環(huán)境法的得到長(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)施，還需要通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)交易為人們提供內(nèi)在的行為動(dòng)力。

關(guān)鍵詞 國(guó)家干預(yù) 環(huán)境法 經(jīng)濟(jì)行為 產(chǎn)權(quán)效率

作者簡(jiǎn)介：陳佳，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.296

一、國(guó)家在環(huán)境法領(lǐng)域中的干預(yù)現(xiàn)狀

市場(chǎng)是資源配置的最有效方式，但是由于市場(chǎng)本身存在的缺陷，比如信息不對(duì)稱，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的失靈。市場(chǎng)的失靈就在于市場(chǎng)已經(jīng)不能夠發(fā)揮其原有的作用。此時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生干預(yù)的需求，而經(jīng)濟(jì)法就是國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)行為的重要法律形式。但是，政府在干預(yù)的過(guò)程中也不是萬(wàn)能的，因?yàn)檎挠邢蘩硇员荆瑢?dǎo)致政府干預(yù)的過(guò)程中也會(huì)導(dǎo)致干預(yù)失靈的現(xiàn)象。所以國(guó)家干預(yù)具體分為兩類，一個(gè)既是對(duì)市場(chǎng)失靈的干預(yù)，也是對(duì)政府失靈的干預(yù)，所以可以稱之為“雙重干預(yù)”。 國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，主要是為了保障市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免出現(xiàn)因公共物品而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。

環(huán)境法是一門(mén)獨(dú)立的法律部門(mén)，具有社會(huì)法屬性，其調(diào)整方法往往是綜合且全面的，有體現(xiàn)民法的意思自治，也有體現(xiàn)行政法的行政管理，同時(shí)還有經(jīng)濟(jì)法的國(guó)家干預(yù)的調(diào)整方法。將國(guó)家干預(yù)的調(diào)整方法引進(jìn)環(huán)境法，給環(huán)境法的調(diào)整方法的變革注入了新的動(dòng)力。所以不僅僅只有經(jīng)濟(jì)法需要國(guó)家干預(yù)，而且在市場(chǎng)失靈和政府失靈的過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，也需要國(guó)家的干預(yù)。

在環(huán)境法領(lǐng)域中，國(guó)家的干預(yù)則體現(xiàn)的是國(guó)家公共服務(wù)的職能，是作為一個(gè)服務(wù)者為環(huán)境管理起服務(wù)功能的作用。而經(jīng)濟(jì)法則不是如此，經(jīng)濟(jì)法中的國(guó)家干預(yù)政府更多發(fā)揮的是經(jīng)濟(jì)管理職能。 國(guó)家干預(yù)作為環(huán)境法的一種重要的調(diào)整方法，遍布于環(huán)境法的各個(gè)角落，如污染防治法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中都有所體現(xiàn)。

二、國(guó)家干預(yù)對(duì)環(huán)境法的干預(yù)形式

（一）環(huán)境立法

環(huán)境立法中，國(guó)家干預(yù)的形式又可分為指令性國(guó)家干預(yù)和指導(dǎo)性國(guó)家干預(yù)。

指令性國(guó)家干預(yù)具有國(guó)家強(qiáng)制的性質(zhì)，因此在法律規(guī)范中往往是帶有“必須”、“應(yīng)當(dāng)”和“禁止”等強(qiáng)制性的字眼。如《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了“國(guó)家環(huán)境保護(hù)必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”。這類字眼就是指令性國(guó)家干預(yù)的具體表現(xiàn)。此外還可以體現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境法的干預(yù)的是征收環(huán)境保護(hù)稅制度。因?yàn)榄h(huán)境稅的征收具有國(guó)家的強(qiáng)制性，故也能視為是政府的指令性的國(guó)家干預(yù)。環(huán)保法應(yīng)當(dāng)賦予地方性法規(guī)更大的行政處罰設(shè)定權(quán)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為使用行政拘留，對(duì)有弄虛作假的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境檢測(cè)設(shè)備和防止污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

該制度充分體現(xiàn)了在環(huán)境治理和預(yù)防的過(guò)程中，國(guó)家的干預(yù)可謂是必不可少，也是滲透于立法與司法的過(guò)程當(dāng)中的。

環(huán)境立法中還有另外一種干預(yù)形式就是指導(dǎo)性國(guó)家干預(yù)。指導(dǎo)性的國(guó)家干預(yù)和指令性國(guó)家干預(yù)是兩種截然不同的國(guó)家干預(yù)形式。指導(dǎo)性國(guó)家干預(yù)相較于指令性國(guó)家干預(yù)有更大的彈性，因此又被稱為“柔性干預(yù)”。指導(dǎo)性國(guó)家干預(yù)主要是通過(guò)制定非強(qiáng)制性的政府引導(dǎo)和相關(guān)的鼓勵(lì)性規(guī)定，來(lái)促使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體自覺(jué)符合國(guó)家的既定目標(biāo)和計(jì)劃。例如《環(huán)境保護(hù)法》第20條中“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)”和第23條關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的特點(diǎn)”的規(guī)定，均是指導(dǎo)性國(guó)家干預(yù)的體現(xiàn)。 此外，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度也是指導(dǎo)性干預(yù)的重要體現(xiàn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度具體包括雙重標(biāo)準(zhǔn)，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。而環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是確定環(huán)境是否被污染的根據(jù)。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，該制度能在一定程度上體現(xiàn)政府在環(huán)境污染的標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行的干預(yù)。除此之外，環(huán)境激勵(lì)制度是政府在環(huán)境指導(dǎo)性干預(yù)集中的表現(xiàn)。主要表現(xiàn)為引導(dǎo)的方式，通過(guò)改善生活環(huán)境，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段，對(duì)環(huán)境保護(hù)加以引導(dǎo)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。環(huán)境的管理方式不能僅僅靠單一的行政指令的監(jiān)督方式，而且單一僅靠行政性的指令性手段已經(jīng)不能滿足形勢(shì)的需要，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)激勵(lì)環(huán)境保護(hù)的積極性。這種干預(yù)的方式不像指令性那么強(qiáng)硬，但是卻能夠以另一種有效的方式對(duì)環(huán)境的污染、環(huán)境保護(hù)、和環(huán)境的預(yù)防進(jìn)行干預(yù)。

（二）環(huán)境政策

環(huán)境政策是一國(guó)環(huán)境保護(hù)的大政方針，相較于環(huán)境立法有更大的靈活性。我國(guó)目前存在三大環(huán)境政策，分別是強(qiáng)化環(huán)境管理政策、誰(shuí)污染誰(shuí)治理政策以及預(yù)防為主、防治結(jié)合的政策。環(huán)境政策也是一種通過(guò)非強(qiáng)制性的引導(dǎo)，貫穿于各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)和環(huán)境保護(hù)實(shí)際工作中，起主要指導(dǎo)環(huán)境活動(dòng)的作用。如《水污染防治法》中第三條“水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”。

（三）政府行為

政府的經(jīng)濟(jì)行為可以視為是一種直接介入環(huán)境經(jīng)濟(jì)的國(guó)家干預(yù)行為。直接介入的國(guó)家干預(yù)和上述兩種的國(guó)家干預(yù)方法不同，它不需要使用權(quán)力手段，而是通過(guò)普通的經(jīng)濟(jì)行為來(lái)介入的干預(yù)方式。例如購(gòu)買(mǎi)特定的物資、向特定的企業(yè)進(jìn)行出資或補(bǔ)助等等，都是直接介入的干預(yù)手段的表現(xiàn)形式。在《土地管理法》中就大量應(yīng)用了直接介入性的國(guó)家干預(yù)手段，以市場(chǎng)的私權(quán)化的方法介入土地管理之中，比如土地權(quán)屬制度、土地整理制度、土地征收補(bǔ)償制度和國(guó)有土地有償出讓制度。 此外，還包括了環(huán)境稅與環(huán)境補(bǔ)貼，是屬于側(cè)重于政府干預(yù)的庇古手段，適用于在管理成本較低而交易成本較高的情況。

三、國(guó)家干預(yù)在環(huán)境法領(lǐng)域的限度

政府的功能體現(xiàn)在宏觀把控和微觀管理上。經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)以及根據(jù)西方國(guó)家的政府機(jī)關(guān)對(duì)于整體把控社會(huì)事務(wù)的問(wèn)題上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大多數(shù)的環(huán)境侵害帶來(lái)的利害沖突和矛盾的處理方法，國(guó)家干預(yù)更多表現(xiàn)為政府的直接干預(yù)，國(guó)家直接干預(yù)雖然效果立竿見(jiàn)影，但是卻同時(shí)存在很多弊端。故在此時(shí)為了使得整體的效果更加有利于政府的干預(yù)效果，我們需要將市場(chǎng)介入，利用市場(chǎng)的杠桿進(jìn)行利益的均衡，此時(shí)政府應(yīng)由“當(dāng)事人”變?yōu)椤爸薪槿恕?。比如我?guó)環(huán)境與資源保護(hù)法中規(guī)定的諸多制度就應(yīng)更多的交由市場(chǎng)去處理。

傳統(tǒng)的環(huán)境法是并不能在很大的程度上解決環(huán)境問(wèn)題。究其原因，就是因?yàn)闆](méi)有充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)在其中的作用。一方面，是因?yàn)榄h(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性，共有地的悲劇就是外部不經(jīng)濟(jì)性的最好例證。良好的合作機(jī)制是有效率的，是有利于實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)事務(wù)的目的的，但遺憾的是，現(xiàn)實(shí)生活中人們往往不善于合作。這是因?yàn)楹献餍纬闪藞F(tuán)體，而團(tuán)體利益與個(gè)人利益之間的沖突讓每個(gè)人對(duì)于社會(huì)公平漸漸產(chǎn)生了不信任的態(tài)勢(shì)。合作強(qiáng)調(diào)一種團(tuán)體利益，不合作則強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益。

另一方面，雖然環(huán)境資源是公共財(cái)物，但是如果單靠由政府作為公共財(cái)產(chǎn)的受托人，對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行管理，難免會(huì)存在政府在管制中設(shè)租尋租的現(xiàn)象，權(quán)利的腐敗也因此而產(chǎn)生。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決杜絕權(quán)利腐敗，將權(quán)利腐敗的土壤徹底鏟除，所以必須采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方法對(duì)權(quán)利腐敗的現(xiàn)象加以“矯正”，其中最有效的方法就是運(yùn)用立法的方法。

環(huán)境權(quán)利的產(chǎn)生來(lái)源于兩個(gè)方面，一方面是人們的自由的權(quán)利，另一方面則是一切因環(huán)境而產(chǎn)生的利益行為成為了環(huán)境權(quán)利界定的范圍。其中利益是環(huán)境權(quán)利的基礎(chǔ)性要素。換句話說(shuō)，環(huán)境權(quán)利的分配的目的還是為了使雙方或者多方當(dāng)事人更容易達(dá)成合意，以減少交易成本來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體的利益。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，當(dāng)交易成本為零，權(quán)利配置會(huì)使得資源配置獲得更高的效率。雖然該定理的假設(shè)前提在現(xiàn)實(shí)中是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，但是我們應(yīng)該從中得到一些啟發(fā)，即將選擇更好地選擇法律使得權(quán)利的配置更加優(yōu)化作為法律的立法目的，權(quán)益的分配方式?jīng)Q定了環(huán)境法律制度成本，同時(shí)也是決定了環(huán)境法律制度在實(shí)施過(guò)程中的效果。環(huán)境資源具有稀缺性，而從經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面上會(huì)說(shuō)，由于該稀缺性所以在經(jīng)濟(jì)學(xué)才具有重要的意義，其主要的問(wèn)題實(shí)際上是如何使稀缺性的資源盡量?jī)?yōu)化。

因此，必須依靠市場(chǎng)來(lái)更好的進(jìn)行環(huán)境管理。市場(chǎng)有多大，權(quán)利就有多小，從人性出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，使產(chǎn)權(quán)交易成為人們自覺(jué)自愿的活動(dòng)。

四、國(guó)家干預(yù)手段在環(huán)境法領(lǐng)域的反思

在環(huán)保部門(mén)、各資源、產(chǎn)業(yè)部門(mén)和綜合管理部門(mén)的管理中，經(jīng)濟(jì)管理都發(fā)揮重要作用。如環(huán)保部門(mén)執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策中有排污費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)和“三同時(shí)”，各部門(mén)、產(chǎn)業(yè)部門(mén)執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和水產(chǎn)資源保護(hù)費(fèi)等，綜合管理部門(mén)執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策有耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)等，環(huán)境法中到處都可以看到與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的制度。

國(guó)家干預(yù)的手段在環(huán)境法中應(yīng)用是必要的，但不是絕對(duì)的。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。政府的直控型管理方式已經(jīng)不能解決當(dāng)今的環(huán)境問(wèn)題和滿足今后環(huán)境發(fā)展的需要，環(huán)境的管理方式不能僅僅靠單一的行政指令的監(jiān)督方式，還要注重市場(chǎng)的作用，且國(guó)家干預(yù)的作用不可以被無(wú)限放大，而是應(yīng)當(dāng)在一定的限度之內(nèi)。我國(guó)目前大部分的自然資源法中都存在著調(diào)整方式和補(bǔ)償方式單一的問(wèn)題，沒(méi)有建立起獨(dú)立完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，也尚未放開(kāi)環(huán)境市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易制度，在很大程度上還需要國(guó)家干預(yù)為其保駕護(hù)航。

注釋：

楊紫烜.經(jīng)濟(jì)法（第四版）.北京大學(xué)出版社.2010.

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