油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律發(fā)展路徑研究

摘 要 生態(tài)補(bǔ)償作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的一項(xiàng)重要舉措備受重視，然而盡管生態(tài)補(bǔ)償在我國實(shí)踐早有嘗試，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法也早在2010年就已經(jīng)著手進(jìn)行，但是幾年過去了生態(tài)補(bǔ)償條例依然遲遲未出臺。主要原因是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及的領(lǐng)域較為廣泛，各個領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償各具特色，所以有必要針對不同領(lǐng)域進(jìn)行分別立法。本文主要針對油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償探討法律發(fā)展路徑，以期實(shí)現(xiàn)推動生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建立。

關(guān)鍵詞 油氣資源 生態(tài)補(bǔ)償 法律制度 基本原則 地方立法

基金項(xiàng)目：甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“西部油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的法律路徑研究”階段性成果之一，項(xiàng)目編號YB092。

作者簡介：楊晶，隴東學(xué)院政法學(xué)院講師。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.333

石油、天然氣作為重要的戰(zhàn)略物資在各國國家安全與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中均占有舉足輕重的地位。然而在油氣資源的開采過程中卻造成了生態(tài)環(huán)境的極大破壞，如何在開發(fā)油氣資源的過程中建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度是我們需要深入研究的問題。

一、 油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境保護(hù)要依靠制度構(gòu)建，而制度構(gòu)建主要通過立法確認(rèn)實(shí)現(xiàn)，通過生態(tài)補(bǔ)償立法可以制約破壞生態(tài)環(huán)境的不合理開發(fā)行為，油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法主要集中在以下幾個方面：

在法律層面，首先可以追溯到我國的根本大法-《憲法》，其第9條明確了油氣資源等礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)制度， 國家承擔(dān)保障自然資源的合理利用的職責(zé)。該條是關(guān)于自然資源所有權(quán)和合理利用自然資源的原則性規(guī)定。《憲法》第 26條強(qiáng)調(diào)了國家是保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染的責(zé)任主體，這兩條從不同側(cè)面隱含了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，從而為下位法規(guī)范油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償提供法律基礎(chǔ)；其次是2015年1月1日起開始實(shí)施的新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償條款，該條款進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家承擔(dān)建立、健全生態(tài)保護(hù)制度的責(zé)任。而要想構(gòu)建好該制度關(guān)鍵是資金保障和補(bǔ)償方式的探索。所以該生態(tài)補(bǔ)償條款為我們生態(tài)補(bǔ)償立法提供了發(fā)展的方向。再次是1996年8月29日修正的《礦產(chǎn)資源法》第3條明確了國務(wù)院礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)代表者地位。避免了“礦產(chǎn)資源在哪里發(fā)現(xiàn)就歸哪里所有的，誰搶占就歸誰所有的錯誤認(rèn)識和不良后果”有利于強(qiáng)化國家對礦產(chǎn)資源的宏觀調(diào)控和統(tǒng)一的管理能力。《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定了國家探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度。該條規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)等帶有一點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。《礦產(chǎn)資源法》第16條規(guī)定對開采石油、天然氣實(shí)施采礦許可證制度。第32條規(guī)定開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施。該條的賠償、補(bǔ)救責(zé)任多少帶有生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊馕丁?/p>

在行政法規(guī)層面，首先是1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》，其次是1994年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》涉及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收，該收費(fèi)納入國家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，但礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的設(shè)立在于補(bǔ)充國家對資源勘探投入的不足。1998年國務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《探礦權(quán)開采權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，1999年又出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》，其收取的是一種對價(jià)交易屬于稀缺性租金，是對資源的發(fā)現(xiàn)權(quán)、部分所有權(quán)的補(bǔ)償，是我國資源有償取得的重要組成部分。

在規(guī)章層面，2007國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償工作試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，聯(lián)合有關(guān)部門建立礦山生態(tài)補(bǔ)償基金，按照企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)原則加大礦山環(huán)境的政治力度。資源稅方面主要是《中華人民共和國資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》。

總之，我國沒有專門針對油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǎV產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法缺乏針對性和可操作性，法律法規(guī)規(guī)定較為原則。比如有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t沒有確立，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償缺乏資金保障，盡管《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定了有一定補(bǔ)償金性質(zhì)的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，但是這些稅費(fèi)主要是對資源勘探投資成本及資源本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償，還不是真正意義的生態(tài)補(bǔ)償金。

二、油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律發(fā)展路徑

盡管自十一五規(guī)劃以來我國初步形成了生態(tài)補(bǔ)償制度框架，已有《憲法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)為生態(tài)補(bǔ)償立法奠定法律基礎(chǔ)，但是專門針對石油天然氣行業(yè)的立法幾乎處于空白狀態(tài)。而油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償作為我國生態(tài)補(bǔ)償體系中一部分，既要重視生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓残蕴卣鳎中枰紤]油氣資源開發(fā)過程中的特殊性，我們應(yīng)努力探索油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律發(fā)展路徑。

首先，我們應(yīng)在確立生態(tài)補(bǔ)償基本原則基礎(chǔ)上進(jìn)行立法。因?yàn)榛驹遣块T法的靈魂，生態(tài)補(bǔ)償立法不可能沒有靈魂，從而不可能沒有基本原則。生態(tài)補(bǔ)償法的基本原則可以指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ā?zhí)法乃至司法，所以確立生態(tài)補(bǔ)償法的基本原則至關(guān)重要，我們應(yīng)在立法前首先確定。2009年國土資源部制定了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，確立了“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰治理，誰投資誰收益的原則”該原則在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域已經(jīng)獲得廣泛認(rèn)同，可以作為基本原則之一在立法時(shí)予以明確。此外，筆者認(rèn)為應(yīng)該將生態(tài)效益優(yōu)先作為生態(tài)補(bǔ)償立法首要基本原則，生態(tài)補(bǔ)償作為調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的有效制度安排，通過經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)自覺、自愿保護(hù)生態(tài)環(huán)境可以收到意想不到的環(huán)保效果。要想秉承該原則，在制度設(shè)計(jì)上可以通過資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的合理確定制約破壞生態(tài)環(huán)境謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掠奪性開發(fā)行為。其次，要確立“不欠新賬，多償舊賬原則”，由于油氣資源開發(fā)的歷史原因，有些已經(jīng)造成生態(tài)破壞的油氣田很難明確責(zé)任主體，國家應(yīng)承擔(dān)主要的修復(fù)和補(bǔ)償責(zé)任。政府應(yīng)建立專項(xiàng)資金用于償還舊賬。此外為防止新賬的出現(xiàn)，應(yīng)該盡快從法律層面明確油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體。再次要確立“專款專用原則”，油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)資金保障是關(guān)鍵。盡管現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)確立了資源稅、探礦權(quán)和采礦權(quán)費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等具有一定資源補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)，但是整體稅費(fèi)征收水平較低。油氣資源產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)，不能真實(shí)反映資源自身的稀缺性價(jià)值、生態(tài)環(huán)境價(jià)值。所以有必要梳理現(xiàn)行的稅費(fèi)體系，專門建立資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償資金儲備專款用于生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。最后，要確立“生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)破壞賠償相區(qū)分” ，在生態(tài)補(bǔ)償比較熱的背景下，生態(tài)破壞賠償問題一直被忽視。補(bǔ)償與賠償?shù)闹饕獏^(qū)別集中在行為是否違法，賠償是因?yàn)檫`法的破壞環(huán)境行為引起的，而生態(tài)補(bǔ)償是因?yàn)殚_發(fā)者合法的行為對周圍環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不利影響的彌補(bǔ)，二者的主觀惡性不同，行為性質(zhì)也有本質(zhì)的區(qū)別，因此需要在立法中予以特別強(qiáng)調(diào)，以此減少生態(tài)破壞行為。

其次，我們可以通過地方立法的方式推動油氣資源生態(tài)補(bǔ)償立法的完善。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》的修改，修改后的《立法法》授予設(shè)區(qū)的市環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)地方立法權(quán)。油氣資源生態(tài)補(bǔ)償顯然屬于環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，所以我們可以由設(shè)區(qū)的市一級立法機(jī)關(guān)專門針對油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制定地方性法規(guī)。等實(shí)踐成熟后，由省一級人民政府通過政府規(guī)章規(guī)定油氣資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法。從而為生態(tài)補(bǔ)償條例的完善奠定地方立法基礎(chǔ)。

最后，我們應(yīng)當(dāng)加緊完善《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案。早在2010年國務(wù)院設(shè)立了《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法工作小組，2014年3月，我國《生態(tài)補(bǔ)償》條例草稿基本形成，但是到目前為止尚未審議通過該條例。這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償涉及到多方主體的利益調(diào)節(jié)，要調(diào)和各主體的利益關(guān)系實(shí)屬不易。要注意通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)發(fā)展模式的方式合理調(diào)和生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。總之，當(dāng)前的立法環(huán)境下，油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法宜采用自下而上的逐步完善的發(fā)展路徑。

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