可持續(xù)發(fā)展視角下霧霾污染的法律治理研究

邢雨　白佳鑫

摘 要 我國在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，霧霾問題日益嚴重，目前已經(jīng)成為了國家重點關(guān)注的污染問題。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，我國在法律上針對霧霾治理做出了一些規(guī)定，但其中還存在著一定的問題。為了能夠讓我國的霧霾污染得到更好的治理，本文認為從立法、執(zhí)法與追責的角度對霧霾污染的法律治理做出一定的完善是很有必要的。

關(guān)鍵詞 霧霾 環(huán)境 法律治理

基金項目：東北林業(yè)大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目《可持續(xù)發(fā)展視角下霧霾的法律治理研究》結(jié)題成果，項目編號：201610225256。

作者簡介：邢雨、白佳鑫，東北林業(yè)大學2014級法學專業(yè)。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.370

隨著我國綜合實力的不斷增強，國家發(fā)展所帶來的環(huán)境問題日益凸顯。我國高度關(guān)注的霧霾污染，近幾年更是在我國各地頻發(fā)，給人們的方方面面帶來了極大的影響。面對環(huán)境問題我國堅持貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅持生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。 當下我國關(guān)于霧霾污染防治的相關(guān)法律在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推動下積極的吸取國外治理霧霾污染的先進經(jīng)驗、聽取專業(yè)人士及廣大群眾的合理建議正在不斷地做出改進和完善。我國防治霧霾污染的法律制度中最主要的兩部法律是《環(huán)境保護法》以及《中華人民共和國大氣污染防治法》，這兩部法律為了適應(yīng)我國目前的情況都分別于近兩年進行了一定的修正，除了這兩部主干法律之外，我國一些相關(guān)的法律法規(guī)中也包含了治理霧霾污染的規(guī)定，比如《環(huán)境影響評價法》、《可再生能源法》等等。但是我國目前的防治霧霾污染的法律制度中有些法律制度已經(jīng)過時，不能適應(yīng)我國目前的現(xiàn)狀，對霧霾污染防治所起的作用微乎其微，有些有關(guān)的法律制度存有漏洞仍待完善。雖然我國一直在霧霾污染的法律治理上不斷努力，但是我國對霧霾污染的法律治理與美國、英國、日本這些治理成功的國家相比起步晚而且缺乏經(jīng)驗，還存有很大的提升空間。

一、我國霧霾治理在法律制度上存在的問題

（一）立法不完善

在可持續(xù)發(fā)展的視角下，我國關(guān)于霧霾治理的立法還不完善。首先，我國至今還未制定出霧霾治理的單行法，對霧霾的治理未達到一針見血的效果，不利于直接強力且高效的治理霧霾。其次，我國目前的法律法規(guī)對霧霾的治理缺乏針對性，許多涉及霧霾治理的法律制度不能直面霧霾污染的要害且存在明顯的不嚴謹之處，導(dǎo)致了法律對社會的震懾力過小，霧霾治理緩慢。最后，我國于今年正式開始實施的新修正的《大氣污染防治法》針對霧霾做出了一定的修正，雖然該法被稱為“霧霾法”且在霧霾的法律治理上具有一定的進步性，但其中的規(guī)定仍存在不完善的地方比如：“存在很多倡導(dǎo)性的立法，沒有具體的硬性標準，在一定程度上削弱霧霾治理的效果；相關(guān)配套的法律法規(guī)還未跟進，尚未形成一個全面的法律治霾網(wǎng)，降低霧霾治理的效率。”因此我國霧霾污染的法律治理在立法上有待更進一步的完善。

（二）追責形式單一且處罰力度小

我國在法律上對霧霾問題打擊力度不夠是我國霧霾治理一直未能看到明顯的效果的主要原因之一。首先，我國污染環(huán)境入刑標準過高，這樣就會放任一些缺乏社會責任感的人、企業(yè)或單位以游走于法律邊界的狀態(tài)不顧環(huán)境瘋狂的追求利益，與原本起震懾作用的初衷大相徑庭。其次，我國法律關(guān)于污染環(huán)境的追責形式過于單一，其中包括責令改正、停業(yè)關(guān)閉等非刑罰的追責形式，刑罰措施有罰金、拘役、有期徒刑。這種過于單一的追責形式，不能達到預(yù)防與懲罰的目的。最后，對于霧霾污染我國刑法的處罰力度過小且并未單獨對霧霾污染問題做出規(guī)定，在我國刑法中對環(huán)境污染的最高處罰為有期徒刑，刑法的威懾力遠未達到效果，不能讓污染大氣之人望而生畏，關(guān)于霧霾污染的處罰力度必須加大。

（三）有法不依執(zhí)法不嚴的情況嚴重

面對霧霾的法律治理我國還存在著有法不依執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，造成這種現(xiàn)象的原因，筆者認為可以從以下兩個方面來分析：

第一，政府方面的問題。我國規(guī)定環(huán)保機關(guān)既受上級部門的領(lǐng)導(dǎo)又受制于當?shù)卣呢斦萍s ，使環(huán)保部門的行政監(jiān)管與執(zhí)法工作受到政府干擾甚至壓制，無法充分發(fā)揮其作用；地方保護主義普遍存在，環(huán)保部門的行政監(jiān)管與執(zhí)法工作有時會嚴重影響某些作為地方經(jīng)濟發(fā)展支柱的污染企業(yè)，與地方經(jīng)濟、政績等利益發(fā)生沖突，當?shù)卣鎸@種情況普遍會包庇企業(yè)或向環(huán)保部門施壓影響環(huán)保部門的工作。

第二，環(huán)保部門方面的問題。首先，我國對于霧霾污染普遍存在有法不依執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，這與我國環(huán)保部門自身的局限性是分不開的。我國大部分地方環(huán)保部門工作人員的業(yè)務(wù)水平與自身素質(zhì)不達標。其次，我國很多地方環(huán)保部門硬件設(shè)備水平不達標，設(shè)備技術(shù)落后，不能第一時間監(jiān)測到準確信息及時的應(yīng)對霧霾污染。最后，我國環(huán)保部門面臨著沒有指示其他部門權(quán)力的尷尬，工作起來需要經(jīng)過很多程序而且浪費時間，極大地影響了執(zhí)法的效率與效果。

（四）缺乏地方特色立法

我國幅員遼闊，各地之間存有一定的差異，霧霾治理也需要有針對性。真正高效治理霧霾，國家與地方必須緊密配合、協(xié)作。隨著我國新修訂的《大氣污染防治法》的完善與實施，各地特別是霧霾污染重災(zāi)區(qū)更應(yīng)該在此基礎(chǔ)上加快制定適合本地區(qū)的地方特色立法。但目前我國大部分地區(qū)的有關(guān)防治霧霾的地方性立法還未及時的出臺，不利于地方因地制宜、因時制宜、求同存異的高效治理霧霾。

二、我國霧霾法律治理的對策

（一）加快完善我國立法

加快完善我國關(guān)于霧霾治理的立法，提高霧霾治理的效率，筆者認為可以從以下兩個方面完善我國關(guān)于霧霾治理的立法：

第一，加快制定我國霧霾治理的單行法。霧霾治理的單行法只針對我國霧霾污染問題作出詳細的法律規(guī)定，一針見血的解決霧霾污染問題。其可以根據(jù)霧霾自有的特點以及我國霧霾污染的現(xiàn)狀制定法規(guī)治理霧霾，比如從霧霾的防治標準及達標規(guī)劃、霧霾的來源及防治、霧霾的監(jiān)督管理、霧霾的處罰等方面對霧霾的法律治理作出全面的規(guī)定。霧霾治理的單行法還可以直接采納我國現(xiàn)有的其他法律制度中有關(guān)霧霾法律治理的可取之處并彌補和完善我國現(xiàn)存有關(guān)霧霾問題法律規(guī)定的不足之處。加快制定霧霾治理的單行法使龐雜的關(guān)于霧霾的法律法規(guī)變得清晰化體系化，使我國霧霾治理的效率飛速提高。

第二，加快跟進相關(guān)配套的法律法規(guī)。當下，國務(wù)院要加緊跟進有關(guān)排污的實施規(guī)定和辦法，緊密配合《大氣污染防治法》；大氣污染物排污權(quán)交易制度也要進一步跟進，將其規(guī)則化體系化，使霧霾的法律治理更加全面完善。當下只有加快跟進相關(guān)配套的法律法規(guī)，才能使新修正的《大氣污染防治法》快速的走上正軌，霧霾污染的法律治理才能更加高效。

（二）增加追責形式且加大懲罰力度

結(jié)合我國的情況以及借鑒國外先進的治理經(jīng)驗提出以下兩點建議：

第一，降低我國污染環(huán)境入刑標準。目前我國兩高關(guān)于“嚴重污染環(huán)境”入刑做出了十四條標準，但其中的有些標準過高，并不能起到威懾作用。筆者認為可以對其中的第三、四、七、八、十、十一條設(shè)立的標準進行一定程度的降低。比如其中的第條十一條標準是“致使三十人以上中毒的” 以這一條為例已經(jīng)造成了三十個人的傷害才入刑的標準就過高了，建議改為“致使十人以上中毒的”更為合理，我們制定刑罰的目的并不是為了懲罰，而是為了預(yù)防并起到一定的威懾作用，給人們的心中立起警鐘從而減少某種結(jié)果的發(fā)生。

第二，增加追責形式加大懲罰力度。筆者認為非刑罰措施還可以學習國外增加限期治理、恢復(fù)原狀等方式， 既對環(huán)境做出一定的事后補救也對污染者做出懲罰，巨額的環(huán)境治理費會使極大多數(shù)存有不正當想法的人望而卻步。對于刑罰措施筆者認為應(yīng)當在《刑法》中增加關(guān)于環(huán)境污染罪的條款，并在其下制定關(guān)于霧霾污染的單獨條款。將各種污染的具體懲罰標準單列出條并增加無期徒刑甚至死刑。環(huán)境污染罪與生產(chǎn)銷售偽劣商品罪是極具相似性的，他們都一定程度上影響我們的身體與生活。生產(chǎn)銷售偽劣商品罪影響的是一部分人而環(huán)境污染影響的卻是全人類。前者已經(jīng)存在無期徒刑與死刑，環(huán)境污染罪也應(yīng)當具有無期徒刑與死刑。這既是對我們健康生活的保障更能起到強效的震懾作用。

（三）完善執(zhí)法體系

為了改善我國目前環(huán)境執(zhí)法的狀況，對完善執(zhí)法體系提出以下幾點建議：

一是政府要放權(quán)逐步的讓環(huán)保部門獨立，只有不受政府的掣肘，環(huán)保部門才能發(fā)揮其作用；對于獨立出來環(huán)保部門的監(jiān)督問題筆者認為可以主要由各地的人大代表組成一個監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)督，對每位監(jiān)督人員在職期間的工作實行終身負責制，并且每三年進行一次換屆，再由檢察院來擔任輔助監(jiān)督機構(gòu)，即監(jiān)督當?shù)氐沫h(huán)保部門又監(jiān)督人大代表組成的監(jiān)督機構(gòu)，建立一個全面的監(jiān)督體系。

二是讓環(huán)境成就在地方政績上占更大的比重，我國新實施的《大氣污染防治法》已經(jīng)將環(huán)境作為政績考核的一部分，可以看出我國已經(jīng)認識到政績只關(guān)注GDP是不合理的。所以筆者建議應(yīng)該讓環(huán)境成就在政績上占據(jù)更大的比重，國家對于政績中的環(huán)境成就要做出合理統(tǒng)一的評價標準，讓政府的落腳點從GDP逐步轉(zhuǎn)向重點發(fā)展綠色GDP上。

三是提高環(huán)保部門工作人員自身的業(yè)務(wù)水平與素質(zhì)，可以進行定期的業(yè)務(wù)知識考試，優(yōu)勝劣汰，并定期對工作人員進行專業(yè)培訓，讓他們在工作中也能保持著積極進取、努力向上的心態(tài)，逐漸提高其自身的業(yè)務(wù)水平與素質(zhì)。

四是加大對環(huán)境保護部門的投入與資金支持，完善其硬件設(shè)施，使其通過高端的技術(shù)手段科學執(zhí)法，將數(shù)據(jù)準確化，治理現(xiàn)代化，提高治理霧霾的效率。

五是國家應(yīng)當建立一個以促進環(huán)保及加快執(zhí)法效率為宗旨以環(huán)保部門為首幾大部門相互協(xié)作的常設(shè)執(zhí)法機構(gòu)。各部門在一個機構(gòu)下不再各自為政，而是緊密協(xié)作，專門提高執(zhí)法效率。

（四）制定特色地方性立法

應(yīng)因地制宜、因時制宜制定特色地方性立法，對癥下藥及時有效的治理當?shù)仂F霾。各地應(yīng)該聽取環(huán)境學類專家對當?shù)仂F霾污染的意見，根據(jù)本地區(qū)霧霾污染的特點及專家意見來制地方性立法。比如像北京一樣的大城市尾氣的排放對霧霾污染起到很大的影響，在制定地方性立法中要把尾氣排放當作重點項來規(guī)定；像山西一樣的重工業(yè)城市，霧霾污染的主要原因是重工業(yè)污染物排放，這樣的重工業(yè)城市立法就應(yīng)該著重于重工業(yè)的排污問題；這是因地制宜。制定特色地方性立法還要因時制宜，像北方特別是東北地區(qū)以哈爾濱為例，當?shù)囟鞖鉁氐停枰济汗┡夜┡谳^長，所以冬天當?shù)氐撵F霾污染就十分嚴重。對于這種季節(jié)性燃煤造成的霧霾污染，不能全年都采用同一種治理方式，在制定特色地方性立法時要將季節(jié)性霧霾污染的特殊性考慮在內(nèi)。我國各地如果能對本地區(qū)的霧霾進行深入了解后針對本地的問題制定特色地方性立法，我國霧霾污染的法律治理一定會達到滿意的效果。

我們國家的霧霾治理之路還有很長，對于霧霾的法律治理我們還需要從立法、執(zhí)法與追責上進行不斷完善，新實施的《大氣污染防治法》讓我們看到了霧霾法律治理上的進步，也讓我們對未來霧霾的法律治理充滿信心。

注釋：

我國堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的意義.THLDL培訓.2011-08-22.

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趙強.“兩高”出臺環(huán)境污染刑案司法解釋 明確14項入刑標準.映象網(wǎng).2013-06-19.

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