深化城市規劃改革確保城市規劃實施

占世良

深化城市規劃改革確保城市規劃實施

占世良

去年12月14日，中共中央政治局召開會議，分析研究2016年經濟工作，研究部署城市工作。會議強調：“要改革完善城市規劃，準確把握城市規劃定位，加強對規劃實施情況的監督。”筆者以為，城市規劃改革應以確保城市規劃的實施為目標，這是因為，制訂城市規劃的目的就是要付諸實施，再好的規劃如果不實施，只能是一堆廢紙，等于零！總結我國多年來的城市規劃工作，雖然2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》將城鄉規劃的制定與城鄉規劃的實施各分為一章，且分別為16條和18條，但在實踐中重城市規劃制定輕城市規劃實施的問題卻長期存在，“城市規劃制訂水平尚可，城市規劃實施質量欠佳”是普遍現象。

我們先看城市規劃的管理體制。長期以來，我國的城市規劃制訂與城市規劃的實施脫節嚴重，規劃編制基本上都是采取以項目運作為核心的生產經營管理模式，已經發展成為準市場行為。“藍圖式規劃”，“成果至上”，“給多少錢干多少事”是不少城市規劃編制單位的執業選擇。這種體制與城市規劃是長期性、經常性的工作，與規劃政策具有連續性相矛盾，割斷了規劃與實施的聯系。在有的地方，為了追求所謂的“高水平”，所請規劃編制單位以越“洋”為越好，其所做出來的規劃大都中看不中用。在規劃的實施方面，各地雖有專門的城市規劃管理機構，但其職責大都僅僅包含了法律所規定的城市規劃實施的一部分，且以建設項目的管理為核心。在不少城市，規劃管理機構未列入政府組成部門，有的甚至還是事業編制。很多情況下，城市的發改、國土、建設等部門對于城市規劃的實施影響甚至更大，尤其是年度建設用地供應計劃的編制、年度城市基礎設施和公共服務設施建設計劃的編制這類引導城市規劃有效實施的工作，城市規劃部門少有參與，更談不上起決定性的作用。一個值得深思的例子是城市規劃教育，大學的城市規劃課程至今涉及城市規劃實施的不多，一部洋洋百萬字近600個頁碼的《城市規劃原理》，其城市規劃實施的內容僅占不到30分之一，這與人們通常所說的“三分規劃，七分實施”形成鮮明的對照。

再看城市規劃的運行機制。我國的城市規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個階段，詳細規劃又分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，其中：總體規劃是一定時期內城市發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署，詳細規劃是對一定時期內城市局部地區的土地利用、空間環境和各項建設用地指標作出具體安排。可以這樣說，詳細規劃是城市規劃實施的基礎。這種從總體規劃到詳細規劃，從城市的整體到局部地區的制度設計，充分體現了城市規劃的本質特征。但是，由于城市的總體規劃需要報經上一級或者更上一級的機關審批，規劃的編制和審批周期相對較長，在有的城市總體規劃上報了數年還得不到批準，其影響規劃實施的情形是顯而易見的。而詳細規劃雖然有總體規劃為依據，具體工作中也往往存在著局部與整體目標的偏差和離散，有時還存在著規劃的控制指標與實施中的市場需求之間的矛盾與不協調。2008年國家建立城鄉規劃督察制度以來，有關城市的規劃督察員先后發出了不少的督察工作文書，住建部先后曝光了一批規劃執行問題的案件， 究其原因不能不與這一運行機制有關。

一般來說，做好城市規劃實施工作，必須做到“三有”，即：有用的城市規劃、有效的規劃實施、有力的實施監督。首先是有用的城市規劃，這是前提。在制訂城市規劃的時候，必須做到科學性與可行性相統一，必須充分了解城市的歷史和現狀，尊重城市發展規律，使所制訂的城市規劃好用、管用，具備可操作性，可實施性；其次，是有效的規劃實施，這是基礎。城市規劃一經有權機關批準，就必須按照經過批準的規劃付諸實施，使經過批準的規劃設想變為現實。在這個漫長的過程中，不僅要按照規劃的要求進行控制、管理，更要結合市場主體的實際加強引導和服務，進一步加強以公共政策為核心的開發導向和以行動實施為核心的行動導向，切實體現城市規劃的公共政策屬性；最后是有力的實施監督，這是保證。城市人民政府作為城市規劃實施的責任主體，要主動接受上級人民政府、本級人民代表大會和社會公眾的監督，尤其是要及時公開城市規劃的相關信息，增強規劃工作的透明度，確保公眾對城市規劃的知情權、參與權和監督權。有權機關對城市人民政府違反城市規劃的行為，不僅要加大監督檢查力度，更要及時、嚴肅予以查處。

實現有用的城市規劃、有效的規劃實施、有力的實施監督，必須認真總結我國多年來城市規劃工作的經驗和教訓，按照中央要求扎實深化城市規劃改革，創新城市規劃的體制機制。一是改革城市規劃編制和審批辦法。要按照城市規劃兩個階段的劃分，進一步明確總體規劃和詳細規劃的內容深度要求，使城市總體規劃從復雜走向簡單，提高其編制和審批的效率，使詳細規劃特別是控制性詳細規劃更具實施的控制和引導性；二是改革城市規劃管理體制。進一步明確各級政府在城市規劃實施中的責任，完善城市規劃委員會制度。進一步強化城市近期建設規劃和年度實施計劃的編制，賦予城市規劃部門在近期建設規劃和年度實施計劃編制中的主導地位。進一步加強城市規劃的集中統一管理，探索城市規劃管理與國土資源管理部門合一，并明確城市（縣）一級的城市規劃編制單位的公益性質；三是改革城市規劃的實施監督。將上級對城市人民政府、本級人民代表大會對城市人民政府和社會公眾對城市人民政府的規劃實施監督規范化、制度化。健全城鄉規劃督察制度，出臺城市規劃實施責任問責辦法；四是改革城市規劃人才培養。組織力量編寫《城市規劃的實施》教材，在注冊城市規劃師考試中加大城市規劃實施的份量。

（作者系湖北省人民政府參事）