第三方參與重大事項社會穩定風險評估的制度優化研究

韓家勤，周偉

第三方參與重大事項社會穩定風險評估的制度優化研究

韓家勤，周偉

第三方參與重大事項社會穩定風險評估是解決評估過程中“運動員”與“裁判員”不分、評估結果公信力不足等問題的合理方法。部分地方政府在第三方參與評估實踐的過程中存在合法性不足、獨立性不夠、專業性不強、參與度不高等問題。優化第三方參與重大事項社會穩定風險評估制度，需要健全第三方評估的法律制度，構建激勵約束制度，完善評估工作制度。

重大事項；社會穩定；風險評估；第三方評估

美國著名學者塞繆爾·P·亨廷頓認為：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”［1］。目前，我國正處在社會轉型與體制轉軌的現代化過程中，處于機遇與風險并存的關鍵時期，社會結構分化、利益多元化和利益博弈的趨勢日益明顯［2］，各種社會不穩定因素不斷涌現，社會沖突頻發。黨和政府歷來高度重視維護社會穩定、有效防范社會風險。黨的十八大、十八屆三中全會及國家“十三五”規劃綱要都提出社會治理創新的關鍵是構建重大事項社會穩定風險評估機制。目前，全國很多地方政府已經制定了重大事項社會穩定風險評估的實施文件并付諸實施。重大事項社會穩定風險評估在預測社會風險、制定風險化解預案及有效預防風險等方面發揮著重要作用。

然而，由于制度本身的缺陷及其政治生態環境的影響，在重大事項社會穩定風險評估制度建設中還存在一些亟須解決的問題［3］，尤其是評估主體問題。盡管各地的“穩評辦法”都宣稱要區分決策主體、評估審批主體和評估實施主體，甚至近幾年來還特意要求開展第三方評估，但整個穩評過程都是由政府部門主導和掌控［4］。這實質上是政府自己評自己的評估模式，難免會將政府自己的傾向性意見滲透其中而作出有利于決策通過的結論，也很難在評估過程中盡可能采用科學化手段以保證評估的專業性。風險產生自風險制造者的行動，而試圖再通過風險制造者的行動來消除風險可能只會收到相反效果，即加劇風險［5］。

關于將第三方引入重大事項社會穩定風險評估的相關問題，學術界已有所關注。有文獻認為由政府、利益相關者和第三方等主體構成的多元主體評估模式，對增強穩評主體的獨立性、實現穩評過程的民主化、提高穩評結果的科學性具有重大意義［6］。也有文獻認為當前我國社會穩定風險評估中存在著評估主體單一，容易導致評估結論片面和不公正等后果［7］。可見，學術界對在重大事項社會穩定風險評估中引入第三方的優勢及必要性等，已形成共識；但對于在社會穩定風險評估中確保第三方順利參與并保證第三方價值充分實現的制度設計方面的研究還相當薄弱。我們擬在梳理各地重大事項社會穩定風險評估中引入第三方實踐探索的基礎上，分析第三方在合法性、獨立性、專業性和參與度等方面存在的困境，研究制度優化措施。

一、第三方參與重大事項社會穩定風險評估的實踐探索

在國外，被評估對象被認為是第一方，服務對象為第二方，除第一方和第二方之外的為第三方；且第三方與第一方、第二方之間沒有直接的隸屬關系和利益關系，這樣才能保證第三方為實質性的“獨立”組織。關于第三方評估，有學者提出，第一方評估是指政府內部評估，第二方評估是指來自普通公眾的外部評估，不同于這兩方的是獨立的專業性機構的評估［8］。也有學者認為第三方評估是由與政府部門無直接行政隸屬關系的中介組織（包括各類社會專業機構、大學科研院所等）參與或主導，對項目實施的過程和結果進行監督和考核，也稱之為非官方評估［9］。這些界定大同小異，都主張專業組織需具備獨立性、專業性和權威性，都強調專業組織需獨立于政府之外與政府無利益關系。就重大事項社會穩定風險而言，第三方評估是指由獨立于政府之外的具有獨立性、專業性和權威性的專業組織，運用定性和定量相結合的方法，對重大事項影響社會穩定的因素進行評估，并制定風險應對策略的活動過程。

（一）第三方參與的思想萌芽時期——“遂寧模式”

重大事項社會穩定風險評估起始于四川省遂寧市。2004年漢源事件后，針對當時容易引發群體性事件的重大工程，遂寧市開始探索重大事項社會穩定風險評估。2005年初，遂寧市在分析漢源事件起因的基礎上，在全國首次頒布《重大工程建設項目穩定風險預測評估制度》。該制度所確定的評估范圍、評估內容及行之有效的“五步工作法”成為各地推行風險評估的藍本，并被稱為“遂寧模式”。在確定風險評估主體方面，“遂寧模式”主張“誰決策、誰評估”，即重大事項的提出、起草、審批等部門是實施社會穩定風險評估的責任主體，負責成立評估小組。不過按照規定，可邀請專家學者、社會公眾和知名人士擔任評估小組成員。這種安排可被認為是第三方參與風險評估的思想萌芽，但政府部門主導了評估方案的設定、評估過程的組織及評估報告的撰寫等環節。這種評估模式仍屬于典型的政府“自己評自己”。

（二）第三方參與的首次嘗試時期——“淮安模式”

2006年江蘇省淮安市在全市范圍內率先開展重大事項社會穩定風險評估工作，在遂寧模式的基礎上，建立起了具有可操作性的、實效性的“淮安模式”。在評估主體方面，淮安市明確提出評估參與主體的多元化和第三方評估概念，并將淮安政和穩評工作中心引入社會穩定風險評估，這在國內尚屬首次。為提高評估人員的業務素質，淮安市維穩辦定期舉辦風險評估培訓班，采取專家授課、案例研討、現場觀摩等形式，對風險評估工作中需要掌握的政策、專業知識和評估技能進行培訓。但是，淮安市在實踐中也存在一些局限，比如評估機構的獨立性不強，無法獨立完成風險評估；第三方評估的參與度不夠，可委托也可不委托，以至于評估事項的數量有限（2013年前11個月淮安市共完成穩評項目486件，但由評估機構完成的僅有5件）［10］；由于專業評估機構較少，無法通過公開招標形式遴選第三方，由政府指定專業機構評估，降低了第三方的公信力。

（三）第三方參與的逐步鋪開時期——“上海模式”

此后，國內很多地方開始推行第三方機構評估社會穩定風險。2012年株洲市成立了湖南省首家自主經營、自負盈虧的社會穩定風險評估機構——平安社會穩定風險評估有限公司，對全市擬實施的項目進行社會穩定風險評估。2013年包頭市成立了正安社會穩定風險評估中心，2014年天津市成立了天津市重大項目社會穩定風險評估中心。其中，上海市第三方參與社會穩定風險評估最具代表性和影響力。2009年上海市在試點基礎上出臺的相關文件中明確提出：委托社會中介機構開展重點建設項目社會穩定風險評價。2011年上海市進一步明確“社會穩定風險評估報告作為項目可行性研究報告、項目申請報告的組成部分，項目單位、項目審批部門應委托有資質的中介機構進行編制、評價工作”。目前上海市參與評估的中介機構達30多家，評估人員有200名左右。截至2013年底，在全市已完成評估的512項重大工程項目中有1/3左右的重大工程項目委托第三方機構開展評估［7］。上海市的主要特點是借助市場化手段推動第三方參與社會穩定風險評估，放開準入門檻，通過行業協會對第三方機構進行業務培訓，引導第三方市場自我完善和發展。上海市在取得部分經驗的同時也存在一些問題，比如，如何對第三方機構進行資質認定，如何提升第三方的專業性等。

二、第三方參與社會穩定風險評估的問題

當前部分地方已開展的第三方參與風險評估，對完善重大事項的決策程序、有效化解社會風險等具有重要的意義。但是，我國第三方風險評估時間短，受傳統體制慣性及第三方自身問題等多方面因素的制約，目前還存在一些問題。

（一）第三方評估的合法性不足

關于“合法性”，馬克思·韋伯認為是指“權力（power）”和“權威（authority）”雙重含義；尤爾根·哈貝馬斯認為“合法性”就是承認一個政治制度的尊嚴性，“合法性”問題就是一個政治制度、一個政權的威嚴和權威能否得到人們信任和承認的問題［11］。這是從國家層面理解的。如果從社會組織角度分析，“合法性”包括兩層含義：一是“合法律性”，即是否符合法律規定，是否為法律所保護；二是“正當性”，即是否被認可、接受與支持。目前，我國第三方參與社會穩定風險評估在這2方面均存在不足。盡管國內很多地方開始推行第三方機構評估社會穩定風險，并且也有不少成功的評估實踐，但是第三方參與評估的法律地位并未得到確認。2014年，為推動第三方評估工作的發展，國務院在督查中首次引入全國工商聯、國務院發展研究中心、中國科學院、國家行政學院等第三方評估機構，在聽取4家機構對政策落實情況的評估匯報時，強調要將更多社會力量引入第三方評估，要用第三方評估促進政府管理方式改革。盡管如此，第三方評估在法律法規層面尚未得到確認，以至于很多地方社會穩定評估工作存在第三方參與的隨意性和不可持續性。有些地方的社會穩定風險評估機制也規定了可委托第三方參與評估，但“可委托”不具有約束力；而且，這些規定都是政府內部文件，法律效力不高，隨意性很強。

（二）第三方評估的獨立性不夠

獨立性是第三方機構完成使命、發揮功能的重要前提，是第三方機構優越于其他評估機構的重要特征及其生命力之所在。這里的“獨立性”包括3個方面：一是主體獨立，即與政府部門無直接行政隸屬關系和利益關系的組織；二是標準獨立，即由第三方獨立設定評估標準；三是過程獨立，即評估方案的設定、評估信息的收集、評估結論的撰寫與公布等整個評估過程由第三方獨立運作，不受外界干擾。目前，我國第三方機構參與風險評估在這3個方面的獨立性均不夠。一是第三方的主體獨立性不夠。從目前各地成立的第三方評估機構來看，大多數第三方機構是依托于高校和科研院所（如淮安市政和社會穩定風險評估中心），或是政府內設的一個部門（如蘭州市項目投資評審中心），這些機構與政府部門有著千絲萬縷的關系，往往會被政府的價值訴求和態度立場左右。二是評估標準的獨立性不夠。目前各地所設定社會穩定風險評估指標主要是針對重大事項本身的合法性、合理性、可行性和可控性等不穩定因素，而忽略了從決策立項到建設再到投產運行整個過程中所包含的經濟風險、安全風險、環境風險等。這些風險處置不當會引發利益相關者的不滿［4］。如果第三方機構為迎合政府的價值判斷、追求與政府標準的吻合，就可能失去根據不同事項特征和不同區域特點獨立設置評估標準的動力和勇氣。三是評估過程的獨立性不夠。目前第三方所使用的評估方案需由政府部門認可，評估結論也需要提交給政府部門審核，再由政府部門有選擇性地使用和向外公布，第三方無法獨立運作整個過程。

（三）第三方評估的專業性不強

第三方的獨立性被認為是保證評估結果公正的起點，而第三方的專業性和權威性則被認為是保證評估結果公正的基礎［12］。專業性是指第三方機構擁有相關專業領域的專門人才，掌握風險評估的專門工具和方法，能科學地設計評估指標、合理地分配指標權重、有效地收集評估信息、準確地撰寫評估報告，確保評估結果的準確度和有效度。專業性本是第三方機構相較于其他評估機構的主要優勢，但目前參與風險評估的絕大多數第三方機構專業性均不強。一是社會穩定風險極其復雜。社會穩定風險作為一種綜合性風險，重大事項可能引發社會穩定風險的元素是多元化的，既包括某一技術、某一政策本身在科學性上的不確定性，亦有可能因為利益相關人對相關事項不知情、不了解，還有可能基于對政府監管的不信任［13］。二是專業評估人才隊伍缺乏。由于起步較晚，國內具備一定資質的專業評估機構數量較少。一些依托高校、科研院所成立的第三方機構，其評估人員主要是這些部門的工作人員，他們雖然具有豐富的理論知識，但評估的實踐經驗不足。一些依托律師事務所、會計事務所成立的第三方機構，其工作人員并非風險評估科班出身，即使具備其他領域的評估能力，也無法簡單套用于社會穩定風險評估。二是評估信息的局限性。只有收集到充分的評估信息，第三方才能得出科學、合理、準確的評估結論。社會風險的復雜性決定了評估信息涉及相關政府部門、利益相關方及社會公眾等。由于政府和第三方所掌握的信息不對稱，政府信息不夠透明，加之第三方與利益相關方及社會公眾的風險感知存在差異，第三方很難收集到充分的評估信息，直接影響到評估的專業性和科學性。

（四）第三方評估的參與度不高

參與度一方面是指第三方機構參與重大事項社會穩定風險評估的數量比例，是全部事項參與還是部分事項參與；另一方面是指第三方機構在一次風險評估中的參與程度，是全程參與還是部分環節參與。政府的自閉性是第三方評估參與度不高的主要原因。政府的自閉性是指政府本身是一個相對封閉運行的系統，并具有排斥外部力量的趨向［14］。根據科層制構建的政府組織，自上而下層層節制，權力等級嚴密，責任結構鮮明，形成了基于行政命令的控制—反饋式封閉運行模式，且整個政府成為一個強大的利益共同體。要求身處行政機構內部的“局內人”超脫于部門利益的牽扯之外，特別是在強大的外在壓力之下不服從機構的自利行為，實在是強人所難［15］。因此，政府對外部的第三方參與社會穩定風險評估，具有天然的抵制，即使允許第三方參與社會穩定風險評估，也會在評估過程中施加各種影響，第三方很難獨立完成風險評估的整個運作過程。為準確把握各地在社會穩定風險評估過程中的主要規定，有學者對《四川省社會穩定風險評估暫行辦法》等47個文件進行了統計，結果發現有45個規定的風險評估主體是政策起草部門、決策提出部門、改革牽頭部門、項目報建部門、重大活動舉辦單位或主管部門、政府決定的牽頭部門，占文件數的95.7%；其中，明確提到可委托第三方機構評估的僅有3個，占文件數的6.4%；規定通過政府相關部門組成的聯席會議進行評估的有2個，占文件數的4.3%［16］。

三、第三方參與社會穩定風險評估的制度優化

根據第三方參與社會穩定風險評估的實踐探索，以及存在的困境，優化第三方參與重大事項社會穩定風險評估制度的主要路徑包括以下方面。

（一）健全第三方評估的法律制度

從社會治理創新視角看，提升社會治理能力、建設和諧穩定的社會，需要成立各種社會治理機構和社會組織，還需要運用法律手段確立各社會治理主體的法律地位、明確主體間責權邊界、化解各種社會矛盾、協調各種利益關系。引導第三方機構參與風險評估、有效發揮其功能優勢，需要從國家和地方2個層面完善法律保障體系。國家層面上，可根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”的精神，以及各地對社會組織管理中所形成的經驗，適時制定《社會組織法》，以明確社會組織的法律定位及社會組織與其他組織間的權利義務關系。可在總結《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發［2012］2號）實施情況的基礎上，積極制定重大決策社會穩定風險評估條例，明確第三方在社會穩定風險評估中的主體地位、第三方評估的合法性和獨立性等。地方層面上，目前已出臺的社會穩定風險評估暫行辦法中，僅明確了政府部門等責任主體的職責及程序，可在此基礎上對第三方參與風險評估作出具體要求，將“可委托”改為“必須委托”，督查政府部門必須委托第三方參與評估；制定第三方評估的程序規定，細化第三方與政府部門及其他利益相關方的權利義務關系。

（二）構建第三方評估的激勵約束制度

激勵是指激勵主體為實現組織目標，通過某種方式激發客體的動機，使其作出所期望的行為；約束是指約束主體對客體的行為進行監督和限制，以阻止客體的行為偏離組織的目標。激勵制度與約束制度有著不同的功能，但本質是一致的，兩者相輔相成，缺一不可。在第三方參與風險評估的激勵制度方面，一是制定合理的報酬激勵機制。根據獨立性的要求，第三方應是自主經營、自負盈虧、自我發展的機構，評估收入是其主要的收入來源。評估費用的設計不僅要能補償其評估活動的各種投入，還要能起到激勵的效果。鑒于當前第三方評估主體數量少、市場競爭不充分的情況，各地可根據《中介服務收費管理辦法》（計價格［1999］2255號）制定本區域的社會穩定風險評估收費辦法；可進一步細化重大事項的類型，不同類型事項采用不同的計費方式；可從評估的投入、評估的努力程度、評估的績效等方面設計費用結構，激勵第三方參與評估。二是設計科學的聲譽激勵機制。聲譽激勵是將追求良好的社會聲望和榮譽作為提高組織效率或自我實現程度的一種形式，屬于精神激勵的范疇［17］。自亞當·斯密開始，聲譽激勵機制一直被西方經濟學視為忠實執行契約的重要保障。由于風險評估行為不易被監督和量化、評估效果短期難以衡量等特點，需要建立聲譽激勵機制。為此，需要建立第三方機構的信息資源庫，準確、及時記錄第三方的評估業務、評估信用及社會反響等，為聲譽激勵提供信息支撐。在第三方參與風險評估的約束制度方面，一是制定主體資格認定機制。要制定第三方評估機構的資格認定方面的標準，明確第三方評估機構的資格條件，將專業能力強、社會認可度高的機構納入穩評行業，將服務質量差、社會聲譽不好的機構拒之門外。二是制定評估問責機制。要加強對第三方評估行為的監控和評估結果準確性的評判，對于未按照規定內容、程序開展評估的，弄虛作假、虛構評估結論或人為降低穩定風險的，要取消其評估資格；對于已評估失誤而造成決策失誤的，要吊銷其評估資質，并追究相應的法律責任。

（三）完善第三方評估的工作制度

第三方評估的工作制度涉及從第三方遴選到評估結果公布的整個過程。第三方參與評估過程見圖1。過程的規范化、系統化和可持續性，是取得風險評估效果、達到評估目標的可靠保障。

圖1 第三方參與評估過程

一是構建第三方機構遴選制度。在當前風險評估的第三方數量較少的情況下，可由政府部門指定第三方，但必須把社會信譽狀況、內部管理規范狀況、人才隊伍穩定狀況和承擔民事責任能力狀況作為遴選的主要依據。第三方數量較多時，可采用公開招標的形式，盡量避免主觀因素的干擾。二是建立評估人員培訓制度。一方面是培訓評估人員的理論知識、評估方法、評估技術等，提升其專業能力、創新能力和學習能力；另一方面是培訓評估人員對評估項目的認知，包括評估項目的背景、實施的環境、利益相關者的風險感知等，提升其評估的實效性。三是健全評估方案設定制度。一方面要堅持分類評估的原則，要根據不同類型重大事項的特點，比如改革類重大事項、投資類重大事項，采用不同的評估標準，設定不同的評估方案；另一方面要堅持方案完整性原則，設定的方案要包含評估對象、利益相關者、評估指標、評估方法、評估結論及建議等全部的構成要素。四是完善評估信息收集制度。要建立政府部門信息公開機制，重大事項所涉及的政府部門要遵循《政府信息公開條例》的要求，主動提供相關信息，積極配合第三方收集信息。要規范第三方信息收集行為，通過問卷、訪談、資料等多種方式收集評估信息，嚴禁在信息不完整的情況下制定評估結論。五是構建評估結果公布制度。一方面，評估結果應由第三方評估機構公布，以提升評估結果的可信度和評估機構的公信力，降低政府部門的干擾；另一方面，要選擇科學的公布渠道、設置科學的公布流程、制定科學的公布格式、建立有效的信息質疑方式，針對社會關系的問題給予及時的解答，以實現利益相關者之間的良性溝通及相互理解與支持。

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（編輯：唐龍）

F062.6

A

1673-1999（2016）11-0038-04

韓家勤（1978-），女，安徽工程大學（安徽蕪湖241000）教務處科員，研究方向為風險治理；周偉（1976-），男，博士，安徽工程大學人文學院副教授，研究方向為地方治理和績效評估。

2016-05-24

安徽省社科基金項目“安徽重大決策社會穩定風險評估機制研究”（AHSKY2014D13）。