美越關系中的新時代：20年關系正常化以后的關系深化

穆雷·希伯特 阮芳 格里高利·B·柏林

美越關系中的新時代：20年關系正常化以后的關系深化

穆雷·希伯特 阮芳 格里高利·B·柏林

在國務卿約翰·克里看來，沒有哪兩個國家像美國和越南這樣“積極致力于聯合改變歷史和未來”。1995年關系正常化以來，美國和越南的關系在從政治、經濟合作到軍事、文化紐帶擴展在內的各個領域，都出現了跨越式發展。

前總統比爾·克林頓2000年歷史性地訪問越南就是這類跨越中的一步。這次訪問以推動改善兩國關系為目標，協助美國和越南打開雙邊關系的歷史新頁。2013年7月，巴拉克·奧巴馬總統和張晉創共同宣布啟動雙邊全面伙伴關系，標志兩國的戰略紐帶升級。

今天，華盛頓的決策者視越南為美國在亞太的可靠伙伴。美越兩國的領導人也比以往對兩國關系的走向更有信心。在多邊的區域內，兩國共享日益廣泛的共同地緣政治、安全和經濟利益。

華盛頓與河內對于維護南海航行與貿易自由、避免在領土爭端中使用武力以及確保和平解決海洋沖突，享有共同利益。美國與越南正與其他10個國家共同談判泛太平洋伙伴關系協議，一旦成功，該貿易協議將在未來幾十年中決定區域貿易與投資框架。

美越雙邊貿易和投資紐帶從1994年華盛頓結束對越南的經濟禁運開始發展，并在此后幾年日益強健。兩國政府都看到了加速國際經濟一體化以及改善勞工競爭力和質量的必要，新的需要還在不斷出現。這一利益共識將繼續成為兩國關系的主要催化劑。

在美國執行亞太再平衡的政策背景下，美越關系的重要性更為凸顯。越南位于連接東北亞和東南亞的地理中點，擁有2000英里海岸線面對南海，這里是9000萬人民的故土，擁有日益發達的經濟。在東盟內部，越南正在逐步對區域議題發揮更大的作用。隨著華盛頓的決策者致力于維持美國的影響力以及區域的常駐力量，與越南一類的伙伴保持戰略接觸，成為構建美國東南亞戰略利益的關鍵因素。

美越雙邊關系前景可靠，但依舊年輕且不乏挑戰。美國和越南決策者能否利用全面伙伴關系將雙邊關系帶上新層次，取決于他們如何處理主要政治、安全合作或者經濟關系等主要領域的分歧。

為了協助美越下一階段關系的發展，CSIS蘇米特羅東南亞研究講席正在評估目前的關系狀態、在全面伙伴關系框架內外尋求推動合作與相互了解的方法。由此產生這份報告，其內容來自在越南和美國進行的研究和采訪。

報告側重美越雙邊關系的3大支柱：（1）政治與安全合作；（2）貿易與投資關系；（3）人民關系，包括教育、健康與環境合作。建立更密切關系的能力無疑建基于共同的戰略利益以及建立鞏固、長期的雙邊關系。

雙邊經貿關系構成美越伙伴關系的基礎和動力。在兩國簽署雙邊貿易協議12年以后，雙邊貿易于2013年達到250億美元。美國是越南最大的出口市場，并在目前成為其第七大外資來源國。

近年來，美國的私營企業主導越南的制造業擴張和高科技領域建設。通過保持與越南的接觸，美國企業協助提高越南政府的透明度和法治水平，推動越南經濟和全球供應鏈整合，并有力推動越南勞工質量提高。

美國期待貿易和經濟紐帶將由于前述泛太平洋伙伴關系繼續提升。但是，主要的障礙依然存在。在美國方面，這類障礙包括繼續視越南為非市場經濟體，以及執行針對越南出口美國海產品的保護主義措施。

在越南方面，這類障礙包括執行未來泛太平洋伙伴關系條款、勞工權利標準、在經濟決策領域改善政府透明度、確保國家基礎設施與外國直接投資流動同步的能力。伙伴關系的經濟部分能否發揮作用取決于上述議題的處理方式。

政治、安全和國防合作正在成為新的成功合作領域。從21世紀初起，雙邊安全與防務紐帶由于頻繁的高層互訪、兩國官員圍繞雙邊和地區議題開展政策層面的定期磋商，逐漸突出。

美國和越南目前已在副部長層級構建了兩項年度對話機制，尋求推動防務與安全合作的途徑。美國與越南官員定期會晤，討論美越關系中最棘手的人權議題，以確保河內理解美國的價值，并繼續在特定領域實現改善。此外，作為全面伙伴關系的組成部分，美國國務卿和越南外長將每年會晤，檢討各合作領域的發展。

所有旨在建立信任和理解的工作使兩國能夠超越過去，展望未來。美國和越南已經開始致力于海洋安全和執法、軍事醫療、災難應對以及搜救、防止武器擴散以及越南國防力量建設等領域的合作。

然而，圍繞推動和深化紐帶的進度、美越關系宏觀背景下的軍事合作以及人權議題，雙方存在分歧。長期而言，近期的成功取決于美越決策者如何運用勇氣和務實思維配合必要時的妥協坦誠處理上述分歧。

人員交流紐帶構成美越關系另一大極具潛力的領域。多數越南人對美國觀感良好，并高度評價美國的商業、教育、科學和技術。教育正在成為兩國人民交流的關鍵紐帶。越南目前是東南亞地區留學美國人員的最大來源國，亞太地區排名第五。

同時，兩國已經共同致力于處理越戰遺產。最嚴重的問題來自橙劑、搬遷越南領土上的未爆炸彈藥及越南面對的其他環境和健康議題。在這些議題之外，兩國還日益重視有助于提高兩國人民持久友誼的文化和體育外交。這類人民交流工作有助于確保逐步增強的美越伙伴關系建基于草根層面的牢固基礎，同時推動美國在越南的軟實力，一種對于華盛頓外交政策而言日益重要的因素。

報告的建議主要涉及以下3大領域：

（1）推動政治與安全紐帶的主要建議

·承諾巴拉克·奧巴馬總統于2015年兩國關系正常化20周年之際訪問越南。

·在2014年4月參議員帕特里克·李海（Patrick Leahy）越南之行后，派遣美國國會聯合代表團訪問越南。同時，邀請越南國會代表團訪美。

·表明美國政府期待緩解和最終消除對越南的殺傷性武器貿易。關鍵在于表明華盛頓方面，特別是國會期待越南在近期所采取的步驟。

·發起美國政府相關機構和越南公安部就人權議題的對話。越南政府應當允許國際人權組織增加對其的訪問，并方便這些組織接觸越南官員和機構。

·為越南國防學院的官員與美國機構，比如國防大學的交流，建立一個英語訓練和交換項目。同時，為越南防務思想智庫中的美國官員建立研究獎金。

·擴大美越海軍年度活動中的活動范圍，使其包含聯合人道主義援助和災難救助，或者搜救訓練。在近期，美國軍用船舶應當獲得許可，以便更頻繁地造訪和停泊金蘭灣港。

（2）推動貿易、經濟和投資關系的重要建議

·締結和執行高標準的泛太平洋伙伴關系協議。美國和越南應當支持盡可能快地成功實現泛太平洋伙伴關系談判的繼續努力。

·強化貿易和投資議題的政府間對話，包括通過現有貿易和投資框架協議。這類會議的一部分應包括私營領域參與者，共同聚焦討論兩國公司在對方市場各自面對的最大問題。

·建立一個年度、高層雙邊商界間對話，以便創造推動建設兩國貿易與投資的渠道和網絡。對話可以推動美國在越南的服務和金融領域獲得更多機遇，并指明越南在美國的投資機遇。

·在執行泛太平洋伙伴關系的初始階段，減少貿易限制和保護主義措施。越南應當避免在完成泛太平洋伙伴關系條約談判以前，制定新的非關稅壁壘，比如建議制定針對碳酸飲料的新消費稅。同樣，美國政府應當配合國會消除針對越南鯰魚制品的高保護主義的調查體制。

·致力于消除越南的非市場經濟地位認定。根據兩國元首于2013年7月宣布的全面伙伴關系精神和即將完成并執行的泛太平洋伙伴關系條約，美國應當就越南實現市場經濟地位的具體措施啟動與越南的談判。

（3）強化人民往來的建議

·確保富布萊特大學獲得資助并具備完全獨立校董會。兩國政府應當合作籌集公共和私人基金支持建立新大學。教育部應當確保該機構擁有獨立的信托校董會。

·把清除二噁英并幫助受橙劑影響的越南人作為雙邊關系的優先事項。美國應當堅持其在2016年之前完成清除峴港二噁英污染的計劃，并制定合理的時間表，處理邊和空軍基地的類似問題。由于上述設施的周邊村民面臨健康問題，美國應當考慮為周邊地區提供醫療服務。

·結合下湄公河倡議和日本-湄公河峰會。作為區域兩大捐贈國，華盛頓和東京應當合作致力于推動環境可持續性設施以及沿湄公河的水資源管理體系。

·根據雅加達的“在美國中心”（@amierica center）模式構建胡志明市的美國中心（American Center）。胡志明市的美國中心應當升級，以便向更廣泛的受眾更好地展示美國的技術、藝術、文化和商業成就。中心應當轉移到更便利的公共場所，比如購物中心。

·啟動2015美國城市巡游，推廣越南文化，提升對越南重要性的認識。美國駐河內大使館將舉行歷時1年的系列活動，紀念兩國關系正常化20周年。越南應當采取類似舉措，在美國12個不同的城市舉辦歷時1個月的活動。

一、推動政治與安全關系

1995年外交關系正常化以來，美國和越南在推動政治與防務關系方面取得巨大進展。國務卿約翰·克里表示，沒有任何其他兩個國家“更努力改善關系、改變歷史和未來。”因20世紀80年代兩國共同搜尋越戰美軍失蹤人員遺骸，兩國的政治和安全紐帶首次出現復蘇跡象。今天的兩國關系基礎廣泛，并且形成頻繁的高層互訪以及高級領導人間的交流。

美國和越南基于戰略和地緣政治原因期待接觸。越南位于連接東南亞的地理中點，北部毗鄰中國，并且擁有2000英里海岸線面向南中國海。越南同時位于東南亞海洋與大陸部分的結合點，與柬埔寨、老撾、印尼、馬來西亞、泰國，甚至可以說與文萊和菲律賓共有海洋和陸地邊界。由于越南走向開放，并從20世紀80年代末啟動稱為“改革”（doi moi）的市場化改革，該國正在成為快速增長的經濟體，也成為美國日益重要的伙伴。

隨著美國和越南繼續共同處理越戰遺留問題，并且致力于軍方-軍方關系全面正常化，越南正在成為美國重要的區域安全伙伴。兩國目前正在海洋安全、領土預警、維持和平、環境安全、搜救、災難反應和軍事醫療方面進行密切合作。美國和越南高級官員至少每年會晤1次，討論共同關注的問題，并尋找推動雙邊軍事關系的方法。越南和美國在商業與亞太水域，尤其是南海的航海自由領域具有相同的國家利益。

總之，在未來幾年，美國和越南擁有改善政治和安全關系的眾多機會。

（一）重要建議

美國和越南應當：

·承諾巴拉克·奧巴馬總統于2015年兩國關系正常化20周年之際訪問越南。

·在2014年4月參議員帕特里克·李海（Patrick Leahy）越南之行后，派遣美國國會聯合代表團訪問越南。同時邀請越南國會代表團訪美。

·表明美國政府期待緩解和最終消除對越南的殺傷性武器貿易。關鍵在于規定華盛頓方面，特別是國會期待越南近期的明確安排。

·發起美國政府相關機構與越南公安部就人權議題的對話。越南政府應當允許國際人權組織增加訪問，并方便這些組織接觸越南官員和設施。

·為越南國防學院的官員與美國機構，比如國防大學交流，建立一個英語培訓和交流項目，同時為越南防務思想智庫中的美國官員建立研究獎金。

·擴大美越海軍年度活動中的活動范圍，使其包含聯合人道主義援助和災難救助，或者搜救訓練。在近期，美國軍用船舶應當獲得許可，以便更頻繁地造訪和停泊金蘭灣港。

（二）背景

對越南而言，接觸美國并改善關系使其能夠建立獨立的外交政策，并更好地融入全球經濟。越南領導人高度重視與所有主要強國的關系，理解也歡迎美國在維護西太平洋穩定與國際安全中的作用。此外，越南能夠借與美國的更密切關系獲得外交和軍事杠桿，即在處理中越關系方面，以及獲得訓練和提高越南軍隊的機會。

20世紀90年代以來，美越關系回暖并前進。但是障礙依舊存在，如果不加以解決，長期來看，將阻礙兩國關系走向正軌。

美國政界，尤其是國會對越南人權紀錄的關注，構成雙邊關系的主要障礙。如果看不到越南政府方面對于具體議題的改善努力，比如改善對于和平示威者以及思想犯的待遇、宗教自由、言論自由等，美國政府將難以加強雙方的外交和安全關系。

然而，今天造訪越南的美國人無法忽略這個國家自越戰結束40年來的迅速變化，以及日益開放的社會。參與雙邊人權問題談判的美國官員也談到，對話比以往更為直率且富有成果。越南官員在指出人權領域進步的同時，也呼吁美國方面展示更大耐性。

人權議題對于軍事合作領域具有溢出效應。美國政府繼續對越南執行殺傷性武器禁運，主要原因就在于人權考慮。據越南政府表示，這類禁運構成推動兩國更緊密防務關系的唯一障礙。雙方也都承認，鑒于雙邊防務關系的合作程度加深，禁運的象征意義高于實質意義，但是目前為止，雙方并未就出路達成共識。根據目前的華盛頓政治氣候，消除障礙將面臨國會的反對，并且需要奧巴馬政府付出巨大政治代價。

另一項關注領域涉及越戰遺留問題，盡管并非不可解決。其中包括橙劑問題。河內贊賞美國持續為環境改善和越南受害人提供醫療支持的努力，但越南認為美國應當增加對越南受害人的投入力度，同時負責消除戰爭遺留的未爆彈藥。

越南領導人還擔心過于接近美國可能激怒中國。后者與越南的意識形態及特征相同，也是越南的經濟依靠。越南對于其獨立的戰略性外交政策感到自豪。在正常情況下，尋求避免可能打破區域力量平衡的行動。基于這一理由，盡管越南看到深化與美國政治和安全紐帶的利益，但是傾向根據自己的進程和戰略計算采取步驟。尤其是在涉及影響中國利益的議題領域。越南決策層的這一傾向，導致美國領導人略感挫敗，后者認為軍事領域關系缺乏進展。

（三）最近一段時期的美越外交關系

20世紀90年代

20世紀90年代初，老布什政府開始為美越關系正常化鋪路，并制定了一份關系正常化的“路線圖”，內容包括華盛頓與河內為此應當采取的步驟。雙方同意首先致力于解決越戰期間失蹤美軍士兵問題。美國為此于1991年在河內建立“戰俘和失蹤美軍事務辦公室”（The U.S.Office for Prisoners of War/MIA Affairs），其成為1975年以來美國在越南的第一個政府機構。

1991年越南從柬埔寨撤軍以后，美國政府開始加速正常化進程。1995年1月，美國和越南在對方首都建立聯絡處。

1995年7月11日，當時的總統比爾·克林頓宣布與越南外交關系正常化。此后不久，當時的國務卿華倫·克里斯托佛訪問越南，參加河內美國大使館開幕式。正式的軍方間關系形成于1996年11月。

21世紀前10年

從21世紀初起，美國和越南開始高層互訪，并且開展一系列定期安全和防務對話。2000年，克林頓成為越戰后首位訪問越南的美國總統。訪問期間，克林頓強調了就執行中的任務問題與越南領導人合作的重要性。雙方還討論了人權，以及擴大雙邊商務和經濟往來的途徑。

2001年，時任美國國務卿科林·鮑威爾訪問越南，并參加東盟地區論壇。而后，越南國防部長范文茶于2003年訪美，討論雙邊和區域層面的安全合作。2002-2003年雙邊安全關系發展囊括工作層級的雙邊防務討論。議題側重戰時遺留問題、軍事醫學、環境安全、排雷和搜救。

2005年，越南總理潘文凱訪問美國，并會晤前總統小布什，成為越戰結束后首位訪問美國的越南政府領導人。訪問期間，兩人簽署多項情報、軍事合作協議。潘文凱還會晤了時任國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德。美國于同年開始建立與越南的國際軍事教育和訓練項目（IMET）。

2006年，拉姆斯菲爾德訪問越南。布什政府批準美國政府和各公司為越南提供有限的防務器材。但是，美國繼續維持對越南的殺傷性武器銷售限制。

2006年11月，布什訪問越南，并參加亞太經濟合作領導人會議。他在河內會晤越南總理阮晉勇。后者表示感謝華盛頓支持越南加入世界貿易組織，以及決定將越南移出重點關注宗教自由度國家名單。期間，布什還參與了河內一座教堂的宗教儀式，表示支持越南宗教自由。

2008年，阮晉勇訪問美國并會晤國防部長、財政部長和國會領導人。2008年10月，美國和越南在河內舉行副部長級別的首次雙邊政治、安全和防務對話（Political, Security, and Defense Dialogue，簡稱PSDD）。兩國代表團分別由美國國務院和越南外交部領導。

此后幾年里，高層會議和互訪成為兩國雙邊關系快速增長的特點。作為奧巴馬總統亞太“再平衡”的組成部分，當時的國務卿希拉里·克林頓于2010年前往河內參加東盟地區論壇和東亞峰會，并于2012年再度到訪。訪問期間，其強調美越全面關系的潛力，但也強調人權議題的重要性。希拉里還與越南政府討論了雙邊戰略伙伴關系的理念。

2010年，美國和越南在華盛頓啟動兩國國防部次長級別年度防務政策對話（Defense Policy Dialogue, DPD）。1年以后，第二次防務政策對話中，雙方簽署《推動雙邊防務合作諒解備忘錄》（Memorandum of Understanding on Advancing Bilateral Defense Cooperation）。文件涉及5個防務合作領域：1）定期高層對話；2）海洋安全；3）搜救；4）人道主義援助和災難救助（HA/DR）；5）維持和平。此外，兩國還每3年實現防長互訪。

2012年6月，國防部長萊昂·帕內塔訪問越南，成為越戰后首位回到金蘭灣的美國高級官員。到訪金蘭灣期間，帕內塔表示設施使用權將成為雙邊防務關系發展的關鍵。在河內，帕內塔與戰時的越南對手馮光青交換戰時記錄，后者一再呼吁美國政府取消殺傷性武器禁運。

在2013年10月的第四次防務政策對話中，雙方官員見證簽署了兩國海岸警衛隊合作協議。該協議實際上為美國向越南海岸警衛隊正式提供訓練和課程開發援助鋪路。在區域海洋緊張局勢升級的背景下，協議尤為突出。在簽署以前，美國海岸警衛隊司令羅伯特·佩普（Robert Papp）正式訪問越南，以示支持雙邊海岸警衛隊合作。

兩個月以后的2013年12月，國務卿約翰·克里對胡志明市進行了3天訪問，并造訪河內，形成凸顯美越間擴大安全、經濟和人民往來議題。更突出是，克里宣布了一項1800萬美元的援助包，旨在推動越南海洋安全，以及在未來推動兩國海岸警衛隊合作。在一個支持宗教自由的象征性活動中，克里也參加了胡志明市的天主教集會。國防部長查克·黑格爾預計在2014年末訪問越南。

美國和越南的多邊論壇的安全合作也是一個具有巨大潛力的新領域。在2010年越南擔任東盟輪值主席國期間，東盟防長擴大會議啟動獲得美國的有力支持，并由此成為亞太區域領導人的主要高層防務論壇，聚集了東盟10國和澳大利亞、中國、印度、日本、新西蘭、俄羅斯、韓國和美國的防長。共同的地緣戰略利益以及更廣泛的相互理解，將繼續推動美國與越南就區域最重要的議題形成共同理念與合作。

（四）美越全面伙伴關系

2013年7月2日，奧巴馬總統和張晉創通過啟動美越全面伙伴關系，將兩國帶入雙邊關系的新階段。全面伙伴關系提出了9個合作領域：1）政治與外交合作；2）貿易和經濟紐帶；3）科學和技術合作；4）教育；5）環境和健康；6）戰爭遺留問題；7）防務與安全；8）推動與保護人權；9）文化、旅游和體育。

張晉創和奧巴馬在聯合聲明中提出的議程和機制表明，伙伴關系將成為河內與華盛頓發展雙邊關系的指導。兩國元首重申經濟合作將繼續成為美越關系的“基礎與引擎”。聲明還表示，美國和越南將尊重“彼此的政治體制、獨立、主權和領土完整。”這種說法基于兩項理由前所未有：首先，這意味著越南共產黨領導的政治體制將不會成為未來關系發展的障礙；其次，這標志美國在奧巴馬政府亞太再平衡戰略的背景下，準備從戰略角度接觸越南。

就短期和中期而言，全面伙伴關系的主要目標在于推動兩國各層次的互信。伙伴關系各種機制中，最重要的部分是美國國務卿和越南外交部的年度會議。內容旨在檢討9個合作領域的年度進展。

在安全領域，美國和越南官員繼續在防務政策對話與政治、安全和防務對話機制下舉辦年度會議，檢討現有安全合作，并討論新的共同關注范疇。在政治、安全和防務對話機制中，主要討論的議題包括執法、反恐、海洋安全、災難反應和搜救、民用核能合作與武器不擴散措施、戰爭遺留問題以及美國和東盟在東盟地區論壇和東亞峰會框架內的合作。政治、安全和防務對話設計的議題寬度標志著雙邊關系的成熟，并且確保坦誠、積極地交換涉及兩國政府乃至區域整體的理念。通過建立全面伙伴關系，政治、安全和防務對話將具有監控9個合作領域進展的作用。

在全面伙伴關系中，3個領域在兩國政府加強合作的工作中具有特別重要的意義。首先，在越南加入泛太平洋伙伴關系談判的背景下，人權議題應當獲得加力。越南政府知道美國國會對越南人權紀錄以及越南滿足泛太平洋伙伴關系項下的勞工和人權標準的能力的顧慮，這種顧慮可能在未來影響國會批準越南參與貿易條約。因此，美國和越南外交官將緊密協作，確保越南在具體領域做出實質性改變。

其次，兩國政府期待在南中國海的海洋安全領域實現更緊密合作。這意味著除了其他各種合作外，兩國還將升級海岸警衛隊合作，以及美國為越南海岸警衛隊提供協助和訓練。海岸警衛隊合作的目標也有助于在中越關系緊張升溫的背景下，越南強化其海洋領土監控和海上巡邏能力，最終推動越南海岸警衛隊轉型成為東南亞海洋治理領域一支更有效的力量，并成為美國的區域伙伴。

河內和華盛頓在南海具有共同戰略利益。雙方都認為應當保護航行和商業自由，并且呼吁解決長期領土糾紛時遵守和平、法治路線。然而，兩國都期待規避軍事強硬行動或者其他可能引起沖突升級的形式。作為南海主權爭端中的主要聲索國，越南歡迎美國擴大安全存在，以此平衡中國日益強硬的立場。越南并未質疑美國在軍事沖突出現時介入的意愿或者能力。

此外，美國還期待全面伙伴關系推動美越軍事關系。奧巴馬和張晉創在聯合聲明中肯定兩國將致力于全面推動2011年《推動雙邊防務合作諒解備忘錄》。這意味著兩國軍方將繼續擴大搜救、人道主義和災難救助、軍事教育和訓練方面的雙邊合作，最終目標旨在確定互信和相互理解以后，實現正式雙邊聯合軍事演習。

盡管越南人歡迎美國的接觸工作，并且高度重視雙邊關系，但他們也突出兩國了解彼此力量和局限的重要性，尤其是防務領域。越南政府中的部分人員對于美國急于加快關系進度感到震驚，轉而要求采取更具持續性、更長遠的路線。多數越南領導人期待在越南獲得更強的經濟和防務能力，以便在各領域和美國成為平等伙伴的過程中，實現關系逐步穩健發展。

（五）人權議題

美國和越南已經開展了共17輪的雙邊人權對話。這一平臺的創設使美國官員有機會就他們認為應當處理的具體人權議題施壓越南政府。這將逐步成為兩國就雙邊關系中某些困難議題坦誠對話的通道。

在過去，越南方面拒絕觸及某些議題，但是對話已經轉向解釋和理解彼此的觀點，并且尋找共同點。伴隨建立全面伙伴關系，以及美國和越南政府共同致力于涉及越南參與泛太平洋伙伴關系的權利議題，這些對話將更具重要性。

盡管華盛頓對于人權的顧慮并未壓制雙方近年來的經濟和戰略考慮，但這類話題曾經導致兩國政府關系緊張，阻礙推動建立更密切的外交和安全紐帶的工作。在今天的越南，人權不是非黑即白的問題。過去25年里，該國正在向較為正面的方向發展。經濟增長、生活水平提高，以及增加接觸世界帶來個人自由增加，包括普通公民更多的言論自由以及更公開地討論此前的政治和社會禁忌議題，同時伴隨公眾對信息和透明的廣泛要求，產生了真正的市民社會。

總之，越南政府承認多數個人和宗教言論自由，但無法容忍被其視為顛覆國家或者威脅執政黨掌權的行為。具體領域仍然存在爭議，包括言論自由和逮捕和平異見分子、宗教自由、種族和少數民族權利、勞工權利。2013年底，國務院估計越南全國有約120名政治犯。

2014年，越南政府邀請大赦國際代表團24年來首次訪問河內。期間，代表團會晤非政府組織、宗教領導人和外國外交官，還與越南國會成員進行討論。并且，與高級政府官員討論言論自由、死刑、少數民族及婦女權利、人口買賣。大赦國際代表向越南當局提交了一份名單，涉及73名思想犯。大赦國際認為這些人只是因為和平表達觀點被囚，呼吁越南當局釋放他們。著名的環境活動分子丁登庭（Dinh Dang Dinh）在大赦國際到訪期間獲釋，但隨后因癌癥去世。

河內接觸國際權利組織的興趣主要來自改變越南人權記錄的意愿。河內的領導人知道，由于規避國際聚光燈以及駁斥人權組織對越南的評價，他們反而刺激近期關于越南權力的各類報告聚焦政治犯和被囚禁的寫博客的人。這將影響越南作為新興東南亞中等收入國家的形象，越南融入世界的行動乃至與美國的關系。

越南還邀請大赦國際進行后續訪問，接觸更多市民社會代表，并啟動更多人權教育。實際上，越南在保護婦女權益、同性戀/雙性戀/變性人權益方面領先于周邊國家。但是，這些領域的展示型發展，還需要以國際人權組織獲得更多通道為前提。

美國官員經常要求越南同行表明，在人權領域的進步構成國會支持越南加入泛太平洋伙伴關系的必要條件。這在部分國會議員來自擁有大量越南裔美國人選區時，尤為重要。許多越南裔美國人認為河內現政權違法，并反對美國接觸越南。

越南政府視泛太平洋伙伴關系為越南經濟改革的重要部分，為此不斷采取措施改善其權利記錄。2013年，越南政府參加聯合國反對酷刑公約，并預計將釋放更多政治活動人員并允許更多教堂注冊。4位知名的政治異見分子，包括丁登庭已于2014年初獲釋，其中1人獲準前往美國旅行。

2013年越南政府又允許100多處宗教活動地點注冊，但未注冊宗教組織依然被禁止集會或朝拜，否則將面對當地警察系統的限制和騷擾。

美國國會的另一項議題聚焦越南履行泛太平洋伙伴關系項下勞工權利標準的能力。常被提起的焦點包括缺乏結社和集體談判自由、持續使用強制勞工和童工，以及沒能確保根據國際勞工組織標準保護工人。

越南官員承認有必要改善勞工權益及實踐，但他們也抱怨美國方面需要改變討論越南勞工狀況的視角。他們指出，在部分發達國家，比如新加坡，也只有一個國家許可的工會。國際勞工組織報告還顯示，在包括美國在內的一些發達國家中，童工依是農業領域存在的問題。

過去15年，越南與國際勞工組織及聯合國密切合作，逐步推動其勞動法符合國際標準。越南已經批準國際勞工組織關于濫用童工的182號公約，并有望在近期批準涉及童工及其他強制勞工的138號公約。

美國貿易代表邁克爾·弗羅曼（Michael Froman）在2013年4月的“眾議院籌款委員會”聽證會上明確表示，奧巴馬政府已經與越南政府合作建立確保后者滿足泛太平洋伙伴關系勞工待遇項下義務的機制和技術協助項目。

找到處理越南人權議題的路線需要美國政府采取務實思維。資深美國外交官已經看到越南政體變革無法一蹴而就，他們承認在越南領導人領導國家融入全球經濟、應對人民期待的過程中，還有巨大的改進和妥協空間。越南國內，在統治集團和社會各階層中，就國家下一階段的發展路線，正出現持續爭議。越南領導人已經公開和私下承認局勢需要改變。目前關于國家修訂憲法的爭論以及國會前所未有地于2013年對國家領導人舉行信任投票，就是該趨勢的兩個實例。

相反，部分國會成員領導的立法工作完全旨在羞辱和懲罰河內的人權短板。這種做法對雙方都不利。鑒于老一代越南裔美國人中的反河內態度迅速淡化，越南官員認為這種做法不友好、短視，也忽視了越南政府幾年來的顯著工作成果。相反，基于越南的現實以及河內在近期和中期的實現能力，設立明確務實的標準已經證明能夠奏效，并且應當成為未來人權談判的動力。

（六）美越軍事關系的未來

2000年以來，美越防務合作擴展速度顯著，但多個領域依然存在分歧。最主要的分歧在于推動軍事關系向前發展，以及美越全面關系框架中的防務合作地位。

盡管美國和越南防務官員就眾多區域安全議題存在類似的戰略觀點，但越南領導層多次共同表態，至少在可見的未來，軍事合作不應成為美國-越南關系的焦點。越南領導人目前的共識是，貿易和經濟合作應當繼續成為美越關系的基石。

越南認為推動互信和理解構成未來10年美越雙邊防務合作的主要目標。美國防務官員則多次對其眼中越南方面在多個現有防務合作領域的緘默表示沮喪。因此，明確雙方可接受的預期，以及未來的接觸規則，將成為決定雙邊安全關系發展與成熟的關鍵。

越南分析人員和政府官員經常表示，華盛頓與河內需要彼此了解對方的能力和局限。根據他們的分析，美國是一個全球巨人，跨一步等于越南的許多步。對于越南的領導人而言，越南安全挑戰的答案，尤其是在中國在南海問題上日益強硬的背景下，在于避免簡單地軍事接近美國。相反，他們認為首先應改善越南自身的軍事和防御能力。

鑒于越南長期卷入大國競爭的歷史和接近中國的地理事實，河內領導層認為軍事接觸美國的關鍵在于強化越南的防務態勢。他們期待美國能夠推動區域穩定，而非惡化現有的區域緊張局勢。河內已經看到這項價值，以及加強回應美國倡議，尤其是針對中國的海洋安全、領土監控、軍事訓練與教育、搜救和人道主義協助/災難救助倡議的杠桿效果。

在美國看來，協助越南提升其軍事能力是一項互利政策：越南能夠提升應對區域安全威脅的能力；美國也可以強化安全存在與影響力。但華盛頓官員和外交官在提出有助于深化安全合作深度的新倡議，包括聯合搜救演習的倡議時，經常得到越南同級別同行的警惕或者遲緩反應。

美國官員同時看到，雙邊關系存在封頂。越南傾向保持獨立，因此無意在目前狀態下，與任何外國建立任何形態的正式軍事同盟或者安排。此外，強化美越軍事關系要求越南領導人就美越關系在每個階段的進度重新達成共識。

比如，即便就在兩國簽署2011年協議，提升高層防務交流之際，美國官員依然指出河內并非總是積極回應美國高級防務官員訪問越南的要求。越南國防部對于在他們看來等于軍種層面合作交流的活動，或者拒絕或者批準態度遲緩，對美越海軍交流尤其謹慎。

就近期或中期而言，兩國的海岸警衛隊合作將成為美越防務關系的標志。越南領導層對此表示強烈支持，越南防務層也曾積極接觸美國的同行。故去3年與美國海岸警衛隊的合作已經加速提高越南海岸警衛隊的職業化和能力。越南海岸警衛隊此前稱為航海警察，新改組的海岸警衛隊目前由國防部直轄，這一變化預示海洋安全在越南總體安全中的地位上升。

此后幾年，越南預計每年將從美國接受6艘新的巡邏艇。此外，越南在美國國務院和海岸警衛隊的支持下，正在北部海港城市海防建立聚焦海上執法工作的訓練設施。美國官員表示，除2013年國務卿克里宣布的海洋安全協助一攬子計劃外，在不久的將來，越南海岸警衛隊可能從美國接收多艘二手海岸警衛隊快艇。

海洋安全合作成為建立兩國政府信心的成功范例。在2013年兩國海岸警衛隊簽署協議后，越南和美國還于2002年簽署搜救協議，以及2006年的禁毒協議、2007年的雙邊航海協議、2010年的推動越南港口偵測放射性材料能力協議。所有這些現在協議都為聯合強化海上執法能力以及搜救行動能力奠定了基礎。

對美國而言，協助訓練越南海岸警衛隊符合其強化東南亞國家防務態勢的宏觀政策，并且形成構建與越南政府互信的有效機制。長期而言，與越南海岸警衛隊建立成功的伙伴關系不僅將鞏固美國在南中國海東側的安全角色，而且還將證明美國依舊是亞太非同盟條約國家的首選伙伴。

為越南軍事人員提供英語訓練構成另一存在巨大潛力的合作領域。越南軍事計劃人員已經看到，英語局限對軍事現代化和擴大區域軍事合作的限制。他們在更宏觀的層面上還看到，訓練新干部掌握流利的英語，并且熟悉現代軍事術語和技術的意義，這將有助于他們替代年老、接受中國和蘇聯訓練的一代。

美國也看到了在越南軍隊中推動英語交流技術的價值。沒有這項技術，合作實現越南海岸警衛現代化的工作，將無法在區域危機或緊急情況時顯示成效。美國目前正通過兩條渠道為越南軍事人員提供英語訓練：位于越南的維持和平訓練中心；以及針對越南軍人的國際軍事教育和訓練項目。

越南政府也高度重視越南參與世界范圍內的聯合國維持和平行動，視其為國家在區域和全球議題中作用上升的標志。越南預計在2014年實現首次國際維持和平部署。

在美國國防部提出的《全球和平行動倡議》支持下開展的國際維和行動合作正獲得美越兩國高層的重視。一個美國資助的維持和平中心將于2016年在河內外圍建立。數百名越南官員將修讀英語課程，以便未來參與部署。在英語訓練及國際維和領域共同合作，將成為美國政府機構與越南同行深化互信的有效途徑。

越南目前參與國際軍事教育和訓練項目的人數不多。幾名越南官員正參加美國陸軍戰爭學院的課程，美國陸軍指揮和參謀學院（the U.S.Army General Commandant and Staff College）以及海軍戰爭學院（the Naval War College）的課程。首位越南官員于2011年到訪美國戰爭學院。但在越南，這屬于保留給高級軍官的福利。少數高級軍官早已掌握流利的英語。未來，擴大對越南的國際軍事教育和訓練項目以及推動美越防務領導層中草根階層的聯系，將取決于確保年輕越南軍官的英語水平。

（七）軍方間合作的議題

美國的殺傷性武器禁運

地緣政治考慮和實用主義可能引導未來的美越防務關系。但也有多種顧慮，如果不加處理，可能成為深入合作的障礙。

首先，從越南的角度看，問題在于美國基于人權顧慮，對越南的殺傷性武器禁運。越南高級官員認為，在軍方間關系正常化并快速擴大的同時維持禁運，暗示美國方面缺乏信任，也違反全面伙伴關系的精神。

越南領導人曾一再表示，只要殺傷性武器禁運繼續存在，他們就不認為美越關系恢復正常。越南防務官員在幾乎所有高層防務會議上提及殺傷性武器禁運。河內認為，20世紀90年代以來，其軍隊就是區域和平與穩定的建設性力量，也沒有類似其緬甸同行的反人權行為，后者也面臨類似的禁運。

同時，美國官員認為，河內對取消禁運的要求基本屬于象征性舉動，等于要求華盛頓付出巨大的政治成本。國會還將繼續要求任何取消禁運的討論與人權領域的進步掛鉤，導致討論成為美國政府的難題。此外，敦促國會支持越南加入泛太平洋伙伴關系優于處理殺傷性武器禁運問題。

作為增加與外國安全接觸以及實現南海爭端國際化的政策組成部分，越南軍隊曾通過積極與印度、以色列、日本、瑞典、英國以及俄國在內的多個外國軍方接觸，尋求訓練、能力建設援助和武器購買。

美國取消殺傷性武器禁運遲早必須解決。長期維持禁運將限制美越雙邊安全合作的深入，導致美國相對于其他國家在對如越南這樣重要性日增國家的軍事工程和技術轉移領域處于下風。

強化美越防務紐帶的中國因素

部分美國官員認為，河內對中國而非殺傷性武器的顧慮構成深化美越防務關系的主要障礙。越南陸地和海洋均毗鄰中國，并且與之具有長達千年的復雜歷史。今天的中國也是越南最大的貿易伙伴以及越南工業部門的主要供應商。

越南人歷來有充分理由相信，在東南亞國家中，他們最了解中國的戰略思維和文化。現代越南外交政策強調，根據具體環境，在安撫和制衡北京之間尋求平衡。因此，根據美國官員的觀感，越南官員存在無意跨越的紅線，顧慮因此激怒北京或者刺激后者對美國遏制措施的顧慮。和多數東南亞國家一樣，越南無意陷入在美中之間選邊站的境地。

越中共產黨之間的長期紐帶繼續影響兩國關系。越南官員常以“特殊”來形容這一關系。總之，兩國是世界上少數共產黨仍在執政的國家。越南官員也利用這一特殊關系在接觸中國時獲益。黨對黨的關系曾經是越中關系近年來的穩定器，盡管河內經常在和解與對抗中國的南海強硬態度之間回旋。

越南外交政策中的獨立心態，表現在其防務政策“三不”原則，以及對中國的持續顧慮。這種心態成為河內怠于深化與美國防務合作的因素。比如，在美國戰艦駐泊峴港開展年度美越海軍接觸活動（U.S.-Vietnam Naval Engagement Activity）時尤為明顯，為期1周的交流和討論活動從未擴大涉及非戰斗演習。盡管雙方都認為有必要增加海洋安全合作。

美國方面持續說服越南，和海岸警衛隊訓練一樣，增加兩國海軍合作將有利于越南和美國的戰略利益和區域安全。但是越南尚未回應這一理念。未來幾年，在越南繼續在中美之間尋求平衡的背景下，美越海軍接觸的深度將總體取決于越南的舒適感。

另一方面，越南領導人堅持認為，盡管他們已經考慮了中國看待區域發展的角度，但對中國的顧慮不會影響越南在符合自身利益時，強化與美國的安全紐帶。

但是，有兩項因素可能改變越南的戰略思維，并影響美越防務關系的長期走向。

首先，如果中國的南海立場繼續日益強硬，越南領導人可能將更加傾向于認可與美國密切合作的必要。美越同盟將有助于維護越南的戰略利益，并且安撫公共輿論中的民族主義情緒。后者擔心河內領導層沒有采取充分行動保護越南的主權。

其次，越南領導人盡管歡迎美國擴大在東南亞的軍事存在，但也仍在判斷美國亞太再平衡的程度與嚴肅性。越南分析人員私下表示，他們相信，美國至少需要10年或20年建立再平衡的必要基礎，而且需要更長時間確保政策深入該地區，尤其是在美國面臨財政約束，而亞洲地緣政治環境快速變化的情況下。河內因此認為越南在軍事領域不應倉促接近華盛頓，在美國在東南亞的常駐力量已經穩定建立以后，時機更佳。

戰爭遺產議題

20世紀90年代初，雙邊防務接觸始于失蹤美軍議題。河內逐漸增加美國方面接觸失蹤美軍人員檔案和記錄的通道。美國則對等拓寬越南方面接觸美國記錄和地圖的通道，方便越南尋找戰時失蹤人員。

處理越戰遺留問題的聯合工作在建立互信方面成效顯著，并繼續成為美越外交和防務關系的特殊粘合劑。美國國會對戰爭遺留問題始終保持強烈興趣，不斷為越南境內的排雷、環境治理和越戰受害者的健康援助撥款。

盡管美越關系比以往更具前瞻性，但合作處理戰爭遺留問題依然是全面伙伴關系的焦點之一。2014年4月，參議院帕特里克·李海（Patrick Leahy）率領一個國會高層代表團訪問河內。期間，他重申美國政府重視協助越南克服戰爭后果，并將繼續為不管什么原因產生的所有難民提供支持。

目前，雙方的戰爭遺留問題合作側重清除位于越南的橙劑污染，并進一步清除主要位于越南中部地區各省的未爆彈藥。美國負責清除橙劑和未爆彈藥的工作將在本文第三部分詳細介紹。

美越就未爆彈藥的合作依然處于初級階段，只有一份達成于2013年的無約束力協議。通過這份協議，美國政府承諾其致力于尋找、消除和摧毀未爆彈藥，并協助越南建立與國際捐贈人合作、處理未爆彈藥遺留問題的國家能力。

越南政府多年來分配大量本國資源處理越戰遺留的未爆彈藥。但在越南農村地區，未爆彈藥依然平均每天造成7人死傷，完全解決問題還需要幾十年。

和其他后沖突國家對比可見，越南尚未從國際贊助人處獲得足夠的資源。國務院不斷推動美國為越南的未爆彈藥提供更多資助。不過，美國人員仍被拒絕進入越南國防部控制下的清除區域。相反，越南傾向美國協助未爆彈藥受害人，并直接向越南政府提供清理資金，這是一種不負資金使用責任的做法，始終受到美國國會的抵制。

2000年，美國“人道主義排雷項目”（the U.S.Humanitarian Deminig Program）正式接納越南為成員國，美國目前已成為越南排雷工作的最大贊助人。1993-2012年，美國政府向國務院、疾病防控中心（Center for Disease Control and Prevention）、國防部和美國國際開發署撥款 6500萬美元，并通過帕特里克·J·李海的戰爭受害者基金（War Victims Funds）清除越南境內的未爆彈藥。這些資助允許國務院與外國和越南的非政府組織合作，向位于越南中部省份的廣治（Quang Tri）、廣平（Quang Binh）和廣南（Quang Nam）地區的未爆彈藥受害者提供醫療援助。1991年開始，李海基金通過非政府組織和私人志愿組織，向越南提供至少1600萬美元。國防部還參與提供水下處理訓練以及水雷預警研討。

國務院官員表示，他們繼續爭取為越南加撥資金。盡管越南的戰爭遺留問題范圍龐大，國際社會為當地提供的排雷協助無法媲美已經為其他沖突后國家提供的協助。國務院曾經展示在廣治的工作成果，尤其是美國支持的當地全面未爆彈藥數據庫，并且相信，兩國政府應當合作，在越南其他地區推廣這種模式。

隨著建立新的地雷行動合作組（the Mine Action Partnership Group）以及越南全國地雷行動中心（National Mine Action Center in Vetname），美國政府機構將在協助越南吸引更多協助方面，通過協助越南升級其未爆彈藥體制接近國際標準，發揮更顯著的作用。在未來幾年，圍繞未爆彈藥的合作體系將深化兩國政府的互信，尤其是越南國防部對美國的信任。

（八）對美國的公眾輿論意見

大部分越南人對美國觀感良好。在人口結構方面，60%的越南人出生在1975年以后，因此對于越南戰爭，或者美國在兩國關系正常化以前干預越南的歷史沒有生動的印象。在幾十年的沖突和經濟管理失誤以后，越南社會從20世紀80年代晚期開始出現第一輪改革浪潮，精力轉向重建以及和區域供應鏈實現經濟一體化，而非過往的對抗。

多個因素影響了美國目前在越南享有的民望。美國是150萬越南裔的家鄉。許多人在戰后作為難民流亡美國。越南有許多人，特別是南部居民因此有親戚定居美國。即便在今天，越南人依然基于這種關系大量移民美國。來自美國的匯款支持了越南多個地區的中小型企業發展。越來越多的越南裔美國人回到越南工作、投資，也鞏固了兩國的關系。

美國還被越南視為優質的技術、商業和教育資源的來源。2013年，約16000名越南人在美國學習，這也導致越南在東亞和東南亞成為向美國派遣留學生的第四大國家，僅次于中國、日本和韓國。未來幾年，這一數據有望伴隨雙邊經濟紐帶發展繼續增加。

更重要的是，越南正確地把美國視為能夠有效平衡中國，限制中國在海洋領域強硬態度的唯一依靠。2000年和2006年，克林頓與布什總統先后訪問越南期間，都獲得了熱情接待。數千名越南人夾道歡迎，消除了所有對美國殘留敵意的顧慮。盡管河內謹慎避免將接觸美國的做法描述為針對他國，但涉及中國的戰略顧慮依舊是美越關系發展的重要動力，以及越南對美國態度的決定性因素。

總之，美國和越南自關系正常化以來，在政治和安全領域實現巨大跨越，但仍有待努力。

（九）建議

美國和越南應當：

1、承諾奧巴馬總統于2015年，在兩國關系正常化20周年之際訪問越南。

2、在2014年4月參議員帕特里克·李海訪問越南后，派遣美國國會聯合代表團訪問越南。同時邀請越南國會訪問美國。

3、明確美國對于最終放棄殺傷性武器銷售禁止的期待，關鍵在于明確規定華盛頓，尤其是國會期待越南在近期和中期采取的步驟。

4、建立美國-越南重要人物小組，在美越全面伙伴關系形成的過程中，負責構想美國國務卿與越南外交部長年度會議的理念和建議。

5、啟動美國相關政府部門與越南公安部就人權議題的定期對話。越南政府應當允許國際人權組織獲得更多訪問機會，并且放寬這些組織接觸越南官員和設施的通道。

6、增加國防部長互訪，現在為每3年1次，應改為2年1次。

7、為越南國防學院高級官員建立和國防大學一類的美國機構的英語訓練和交換項目，并安排美國官員在越南防務思想智庫中擔任研究員。

8、允許美國和其他國際機構和非政府組織參與未爆彈藥處理訓練以及觀察清理工作。這將通過增加述職責任，像近年來在老撾一樣，使國務院有能力說服國會增加對越南撥款，推動未爆彈藥清理工作。

9、增加年度美越海軍接觸活動中的活動范圍，增加聯合人道主義救助和災難救助，或者搜救演習。在近期，美國軍事船舶應當獲準更頻繁地訪問和停泊金蘭灣。

二、通過貿易和投資強化關系

越南位于世界最活躍的經濟區域的中央，具有控制南中國海沿岸的戰略地位，這里也是亞太最繁忙的航線。越南的國民生產總值在2013年達到1706億美元，并自2000年以來，以每年逾6%的速度增長，盡管近年略有下降。

越南人口超過9000萬，在東南亞排名第三，其中包括一個對全球技術和服務存在需求、數量不斷擴大的中產階級。還有逾40%的人口在20歲以下。

美國和越南都把強化投資紐帶作為雙邊關系的中心。美國視越南為可靠的貿易伙伴，并試圖尋求利用區域經濟一體化作為亞太再平衡的重要推動力。

深化商業紐帶對于提升美越關系具有關鍵作用。越南在2010年末加入泛太平洋伙伴關系貿易談判，完成泛太平洋伙伴關系談判將為兩國公司相互進入對方市場提供更為有利的環境。

越南和美國的經濟發展水平不同，越南的興趣在于，在互利基礎上接觸美國，吸收美國投資，取得貨物進入美國市場的通道。越南也歡迎在加入泛太平洋伙伴關系后獲得美國的經濟能力建設幫助，并致力于成為發達國家。

（一）重要建議

美國和越南應當：

·締結和執行高水準的泛太平洋伙伴關系協議。美國和越南應當持續工作，盡可能快地成功締結泛太平洋伙伴關系。

·強化政府間涉及貿易與投資議題的對話，包括通過現有貿易和投資框架協議開展的對話。這類會議的其中一個部分應當包括私營企業部門，聚焦兩國企業在對方市場面臨的重大議題。

·建立能夠創建新渠道和網絡，推動兩國間貿易和投資的年度商界高級對話，這類對話能夠促進美國在越南服務業和金融業的投資，并且為越南在美國的投資勾勒機遇。

·在走向實施泛太平洋伙伴關系的進程中，減緩貿易限制和保護支援措施。越南應當避免在完成泛太平洋伙伴關系談判以前，制定新的非關稅壁壘，比如對碳酸飲料征收新的消費稅。同樣，美國政府應當與國會合作，消除針對來自越南的鲇魚的貿易保護主義檢驗體制。

·致力于取消越南的非市場經濟實體認定。根據兩國總統在2013年7月宣布的全面伙伴關系精神，以及在完成和執行泛太平洋伙伴關系的進程中，美國應當就越南為獲得市場經濟地位采取的具體步驟，啟動友善討論。

（二）美越貿易關系

美越的貿易和投資關系發展速度，超過美國對其他國家的同類關系的發展速度。1994年，美國取消了20年前越南戰爭結束后對越南的貿易制裁。2001年，兩國簽署雙邊貿易協議改變兩國的經濟關系。美越雙邊貿易和投資關系在2007年再度獲得推動，在美國的大力支持下，越南于這一年加入世界貿易組織。

美國目前是越南產品的最大進口國。2013年，越南對美國市場的出口達到246億美元，超過前一年的22%，也比2002年簽署雙邊貿易協議生效時增加了近10倍，當時越南的出口額僅為29億美元。近10年來，約1/5的越南出口產品銷往美國。

越南出口美國的最大宗貨物是服裝，占出口總額的1/3，家具占11%，運動鞋和運動服占8%，海產品占5%。電器和移動電話成為兩個有望在英特爾、三星和其他企業近年來大量投資越南以后迅速增長的板塊。越南的全球電子產品出口在2012年躥升近68%，次年再度增加35%。電話出口在2012年和2013年分別增加85%和67%。

美國出口越南的貨物在2013年達到50億美元，比前一年增加逾8%。越南也因此成為美國貨物的第四十四位出口市場。越南在2013年對美國的貿易順差超過190億美元。中國成為越南最大的進口來源國，隨后分別是韓國和日本。

美國對越南出口的約40%屬于農產品和食品。越南也進口大量的計算機和電子產品、化學品和機械用品，用于支持其發展中的工業部門。

（三）美國-越南投資紐帶

2012年，越南境內的注冊外國投資躍升 12%，但此前一年，由于越南遭遇兩位數通脹，下降38%。大量吸收外國投資的部門主要集中在制造業，尤其是電子工業領域。另外還有房地產、旅游和建筑業。包括電力和燃氣生產與分配的運用性項目，也吸引了投資者的關注。

來自美國的投資總額在2012年達到11億。在某些年份，美國公司成為越南最大的外國投資者。2010年，美國排位第五，投資約20億。通常超過美國的國家和地區包括日本、新加坡、韓國、中國香港和中國臺灣。

表1 2008-2012年越南外國直接投資的前7位來源國或地區 （單位：10億美元）

美國投資者表示，他們投資越南，主要考慮該國靠近國際供應鏈、政治穩定、大量人才儲備以及積極的勞動力、相對低廉的勞動和生產成本。至于困難方面，他們提到腐敗、軟弱的法治基礎設施、脆弱的金融系統、培訓體系不足以及遲緩的官僚決策機制。

美國在越南的投資依然遠遠少于對其他東南亞經濟體的投資，尤其是與新加坡、馬來西亞、泰國和印尼相比。

今年，越來越多的越南公司尋求投資美國。2013年末，越南最大的家具制造公司之一永隆（Vinh Long）宣布計劃投資500萬在阿肯色州建廠，生產投放北美市場的倉儲家具和廚房設備。2012年4月末，越南對美國的外國投資約為3060萬美元。

（四）越南的管控和經濟環境

越南宏觀經濟環境在經歷了兩位數通脹后，由于政府減少債務增長、降低食品價格上漲的政策，于2013年走向穩定。不過，世界銀行繼續發出警告，指出越南經濟的持續恢復可能受制于政府深化結構改革舉措遲緩。至少由于私營部門缺乏信心以及國有工業和銀行部門的過度干預，國內需求依舊較為軟弱。

重組越南國有企業，以及清除銀行欠債的進程依舊極度緩慢。政治體制近年來的去中央集權化產生了越來越多的地方利益集團。這類力量經常阻撓繼續的改革，并且敦促政府繼續支持低效的國有企業或者基礎設施項目。分析人員指出，越共高級領導人不太愿意在計劃于2016年召開的下一次黨代表大會中觸礁。

在世界銀行的2014年從商便利報告（Doing Bussiness）中披露，越南在189個國家中位列99。遠落后于鄰國馬來西亞（第六位）和泰國（第十八位），但優于菲律賓（第一百零八位）和印尼（第一百二十位）。越南在簡化商業啟動欄目中位列第一百零九位、獲取電力便利中位列第一百五十六位、保護投資者方面位列第一百五十七位，稅務負擔方面位列第一百四十九位。

在越南活動的外國公司面臨各種嚴峻挑戰。一大問題在于越南的運輸基礎設施不堪重負。在越南的許多地區，包括胡志明市周圍發達的經濟樞紐區域，運輸基礎設施受制于聯系主要港口的道路網絡負擔過重，以及過高的運輸成本。盡管有近期投資，但道路建設和電力供應仍無法滿足需要。

由于胡志明市周圍的電力供不應求，部分區域正在面臨輪流限電，由此影響生產活動，甚至外資工廠的生產也受到限制。胡志明市周圍區域是主要工業園的所在地，也是一個快速形成的高科技板塊，其中包括英特爾世界上最大的測試和組裝廠。然而，由于政府規定的設施使用費上限和其他領域投資限制，外國投資者對于建設道路和電廠興趣不大。

腐敗是另一個限制越南國外和國內公司投資的主要因素。越南在“透明國際2013年腐敗觀感指數”（Transparency International’s 2013 Corruption Perceptions Index）的177個國家中位列116名。盡管越南定期高調逮捕腐敗分子，政府也經常啟動反腐運動，但效果微弱。相比之下，鄰國菲律賓位列94名，泰國102名、印尼地114名。腐敗導致經濟低效，也遏制了越南經濟增長，并阻礙越南在最重要的領域開展改革與投資。

多少令人驚訝的是，2012年對越南10個省份中1058個公司的一項調查發現，存在賄賂傳統的公司表現不及并未涉及賄賂的公司。調查還發現，多數被舉報的賄賂并非源于官員索取，而是來自公司的主動提出，意在簡化處理某些問題。

挑戰境外投資者的第三大問題在于越南缺乏熟練技工，特別是在高科技領域。尋找雇員的外國公司經常發現，大學畢業生智商高、熱情，但缺乏在工作中解決實際問題的能力。部分投資者表示他們對雇員的技術知識空白感到驚訝。

為了解決這類問題，多家歐洲和美國公司在英特爾領導下，啟動了一個為其越南境內的投資企業訓練工程師和制造業技術人員的項目。這些公司通過與美國、越南大學和政府機構的公立-私營合作，于2010年建立“中級工程教育聯盟項目”（the Higher Engineering Education Alliance Program, 簡稱HEEAP）。參與者投資4000萬美元從，該項目的運作時間從2013年到2017年。除了訓練學員，中級工程教育聯盟項目旨在推動越南工程課程向國際水平看齊，并為越南培訓能夠向其他越南學生提供問題解決技巧的越南籍專家。

2013年，通用電氣啟動其“越南工程中心”（the Vietnam Engineering Center），也是通用電氣在亞洲的第二個工程培訓設施。中心的目標旨在強化越南的人力資源水平，支持公司在越南境內和周邊區域的石油和燃氣行業活動。

除了官僚機構的效率以及政府部門的職權重疊，美國的公司尤為強調越南政府缺乏透明度和責任歸屬的問題。這兩個問題在美國公司看來，對于公司運作影響尤為嚴重。美國公司代表認為，盡管外國公司經常呼吁越南政府引入新的法令和管理規則，但是越南官員經常忽視這類建議。

部分新的法令對公司規定進口非關稅壁壘。比如，涉及葡萄酒制品和貿易的94號令限制企業可以進口的液體數量，并且規定進口總量的嚴格配額。早期的規則還嚴格限制進口鹽、蛋和食糖。

2013年9月，越南財政部發布新的海關程序和進出口稅管理通知，并于2014年4月1日生效。外國公司為此指責法律實施過于倉促。法令延長了關稅、稅收、行政罰款和處罰的實踐。這一新制度將需要的進口數據領域從此前的38種增加到133種。

在另一項舉措中，越南國會正在考慮現有的消費稅規定。修正案將對碳酸飲料加征10%的稅收。由于碳酸飲料主要由兩家美國軟飲料企業生產，而非碳酸飲料的廠商主要來自越南國內廠商，該措施因此顯得屬于保護本地廠商的歧視性規定。

國會有望通過修正案帶來更多的政府收入，并在2014年末處理政府的健康政策目標。修正案計劃于2015年7月1日生效。如果執行，越南將成為世界上第一個對碳酸飲料執行消費稅的國家。

美國的投資者還不滿越南勞動法的具體規定。這類規定導致外來勞工的工作許可無法超過6年。規定甚至適用于高科技研究和開發領域。部分規定制定于幾年以前，針對持技術或者管理工作簽證入境，但而后作為普通勞工在中國基礎設施項目中工作的中國人。據報道，越南政府曾與部分西方使節討論修改這些規則的方法，但進度遲緩。

（五）越南與美國的貿易摩擦

越南與美國之間存在少量貿易摩擦。沖突之一在于，盡管越南從20世紀80年代末的第一波經濟改革以來，已經偏離社會主義經濟原則，但美國始終認為越南屬于“非市場經濟體”。根據美國法律，非市場經濟體屬于不根據市場原則決定定價和成本結構的經濟體。因此導致該經濟體出售的貨物不能反映正常市場價格。一名高級越南貿易官員表示，這種認定是“一種冷戰殘余，”“認為市場驅動對越南的影響不及對海灣國家的影響更是笑話。”

2007年越南加入世界貿易組織以后，其進入協議規定，越南將保持非市場經濟體地位至2018年。這種分類導致美國更容易以越南以低于公平市場價格向美國市場傾銷貨物，并摧毀美國產業為由，處罰越南的出口商。為了確定公平市場價格，美國可以利用第三方“代理”市場的成本，比如孟加拉國的成本判斷越南是否以低于真實成本的價格傾銷貨物，盡管孟加拉國的經濟狀況與越南有別。

蝦類產品出口商就曾多次遭遇美國的反傾銷措施。2013年，世貿組織爭議解決機制同意組建專門小組，受理越南就美國對越南冰凍溫水蝦的反傾銷稅指控。越南表示，已經多次嘗試與美國妥協，但雙方未能達成協議。

在世貿組織此前于2011年作出裁決后，美國曾取消對越南進口蝦的反傾銷稅，但美國后來再度根據國內蝦業的要求，啟動反傾銷稅。其他多個亞洲國家，包括中國、印度、印尼、馬來西亞和泰國都受到美國的反補貼稅處罰。

越南高級官員多次要求美國對口同行取消對越南的非市場經濟體地位認定。但根據美國法律，不得基于政治理由賦予一國市場經濟體地位。相反，美國政府必須考慮6個具體議題，包括：一國的貨幣是否可自由兌換，其工資是否建基于勞工和管理層的自由談判，以及政府對于生產手段的控制程度。

美越的另一項摩擦在于美國國會近期制定的保護主義非關稅壁壘，旨在限制越南對美國的大規模鯰魚出口。根據2013年通過的外包法案，一項新的鯰魚檢查項目將由農業部運作，取代食物藥品監督局運作的現有項目。

美國政府問責局（Accountability Office）于2012年決定，鯰魚屬于低風險食物產品，并表示，農業部升級檢測項目將“不會強化鯰魚的安全性”。聯邦食物藥品監督局的監管體制成本約為70萬美元1年。至于農業部，雖然監管辦公室還未投入使用，已經投入200萬美元。

越南的鯰魚飼養屬于大型產業，在2012年越南出口美國的13億海產品中，占3.4億美元。越南官員估計，越南將用5-7年時間應對美國要求的新程序。他們認為新的要求不過就是阻止越南鯰魚進入美國市場的幌子，同時保護美國南部各州，如路易斯安那和密西西比河的鯰魚養殖戶。

（六）泛太平洋伙伴關系的機遇和挑戰

2010年，越南宣布加入泛太平洋伙伴關系的決定，這是一項全面、高水平的區域協議，旨在實現貿易和投資自由化。越南官員期待泛太平洋伙伴關系將打開新的市場、推動貿易，吸引更多外國投資，協助提高越南的經濟增長，并且像2007年加入世貿組織一樣改善越南的經濟形象。

越南將成為泛太平洋伙伴關系談判成功后的最大獲益者。根據布蘭迪斯大學（Brandeis University）的皮特·佩特里（Peter Petri）和另外兩位經濟學家對泛太平洋伙伴關系對參與經濟體影響的研究，越南國民生產總值將在下一個10年，在基礎線預測的基礎上，增加35.7%。這一經濟飛越在過去幾年的高增長水平趨向放緩的階段，對越南尤其重要。

根據佩特里的預計，泛太平洋伙伴關系將使越南出口增加28.4%，在2025年，無需簽訂貿易協定就能達到預計2390億美元。在泛太平洋伙伴關系協議項下，服裝和鞋類將增加45.5%，達到1650億美元。遠遠高于貿易協議沒有實現之前的1130億美元預期。作為越南服裝和鞋類最大的消費者，美國的市場將吸收這一出口增項的大部分。

此外，在完成后的泛太平洋伙伴關系框架內，越南作為成員國，進口額將增加27%，外國投資將增加 2%，從而強化越南作為全球供應鏈環節的地位，同時提供國內經濟改革的動力。

但越南官員也抱怨，目前泛太平洋伙伴關系提供的美國市場通道，仍然通過維持平均17%-18%不等的不同層次關稅，限制越南的服裝和鞋類出口。他們還顧慮泛太平洋伙伴關系中的“紗線條款”（yarn forward）。該條款堅持要求，出口美國的衣物上的紡織品和其他原料必須來自美國或者其他泛太平洋伙伴關系成員國。越南目前的衣服材料多數來源非泛太平洋伙伴關系成員國的中國。

基于對泛太平洋伙伴關系成員國降低關稅的預期，來自澳大利亞、中國香港、韓國和中國臺灣的公司已經宣布將投資10億美元開發越南的紡織、服裝和鞋類工業。部分公司顯然旨在尋求離開中國的機會，當地的勞動力成本上升，而且出口泛太平洋伙伴關系成員國的貨物面臨高額關稅。此外，越南的投資開發銀行還宣布將為本國公司提供6億美元，推動衣物產品的本土化率在2020年達到70%。

完成泛太平洋伙伴關系對越南意味著多項挑戰。比如，目前正在談判的競爭條款呼吁建立國有企業和私營企業的平等競爭地位。國有企業主導越南經濟，帶來約35%的國民生產總值。但是政府正在改革國有領域，并承諾此后兩年內私有化約430家國有企業。盡管面臨國有企業經理層的巨大阻力，但官方表示期待加入泛太平洋伙伴關系將像2007年加入世貿組織一樣推動內政改革。

河內可能還面臨泛太平洋伙伴關系勞工規定帶來的挑戰。目前草案的這部分內容呼吁規定工人結社自由。越南只有一個實際上由國家資助的工會，而且限制建立新公會。但是一名處理國際貿易談判的越南政府高級顧問近期表示，越南將向基層移交工會權力，作為完成泛太平洋伙伴關系談判的妥協舉措。

越南官員還顧慮協議的高水平環保條款將增加國內企業以及越南境內外資企業的商業成本。

此外，越南的泛太平洋伙伴關系成員地位可能在某些美國眾議院議員中造成分歧。這些國會成員負責批準美國加入貿易協議，部分議員對越南的人權紀錄表示顧慮，尤其是今年來逮捕博客持有人的做法。河內已經在2014年初采取措施釋放部分政治犯，并繼續定期與美國就人權開展對話。但美國眾議院議員將如何對待越南，情況尚不明朗。

美國的企業相信，如果越南能夠根據泛太平洋伙伴關系協議減少現有關稅，美國對越南的多個出口領域將出現增長，包括農產品和加工食品。將為美國企業提供更多商業機會的出口領域包括：遠程通訊和信息技術、油氣開采、供電、運輸基礎設施發展環境項目管理和技術、航空及教育。

（七）美越民用核能合作

美國和越南同意于2010年致力于達成和平利用核能的雙邊合作協議，通常稱為123協議。2013年末，國務卿克里和越南外交部長范平明提出協議文本，其內容允許在兩國之間轉移核能相關設備、材料和知識。越南是亞太地區繼中國之后的第二大核電市場。坐落于華盛頓的原子能機構估計，達成協議后將為美國企業帶來100億到200億美元的收入。

協議獲得美國和越南官員的贊許，被視為雙邊安全與經濟合作的范例。此外，它也將增加美國立足亞太的堅定基礎，同時在向第一個東南亞國家引入核能時，為美國公司提供進入的商業通道。

然而，部分國會議員基于越南的人權紀錄，以及擔心協議條款不夠嚴格，威脅阻撓協議通過。其他國會領導人也要求協議設定一項初始協議沒有規定的30年時間限制。這些顧慮無視兩項既定事實：（1）美國的法律并未要求123協議的簽字必須放棄鈾濃縮活動；（2）美國官員始終認定越南屬于擴散低風險國家。

此外，根據與美國的現有協議，越南曾明確作出避免從事鈾濃縮或者再處理鈈的政治承諾，并將通過國際市場獲取核燃料。河內曾經配合美國核管理委員（the U.S.Nuclear Regulatory Commission）制定管理議題，并接受《核武器不擴散條約》的規定。同時，越南還與國際原子能機構簽署保證條約。

由于其他國家準備提供類似技術，因此延緩或者廢除123協議不太可能影響越南的核計劃，但可能打擊美越雙邊關系，并且葬送美國政府在東南亞的接觸努力。美國國會和政府需要在近期處理這些問題，避免其不必要地介入更復雜的議題，并妨礙美國企業參與越南的核反應堆建設工程競標。

（八）結論

過去20年來，美國和越南之間的貿易和投資紐帶顯著強化，成為兩國全面伙伴關系中最有活力的部分。伴隨泛太平洋伙伴關系貿易協議完成，上述關系有望獲得進一步發展，進而有助于推動越南成為美國在亞太再平衡工作中更為重要的伙伴。即便如此，兩國依然面臨消除保護主義措施和非關稅壁壘的大量工作。

盡管越南近年來經濟增長，并且具有令人普遍稱道的潛力，但在越南從商不適合弱者。美國商業部表示：“準備進入越南市場的美國企業必須制定戰略計劃，并且堅持面對面的跟進，”“無法指望1-2年進入這個市場。”

（九）建議

美國和越南應當：

1、締結和執行高標準的泛太平洋戰略經濟伙伴協議。美國和越南應該盡可能快地支持成功締結泛太平洋伙伴關系協議的持續努力。

2、強化政府間就貿易和投資議題的對話，包括通過現有商業和投資框架協議提供的渠道。這類會議中的一類應當包括私營企業，并聚焦討論兩國企業在對方市場面臨的最主要問題。

3、建立年度商業高層對話，建立能夠推動兩國商業和投資往來的新渠道和網絡。對話可用于增加美國在越南服務領域和金融領域的機會，也提供越南在美國的投資機會。

4、在走向實施泛太平洋伙伴關系的過程中，減少貿易限制和保護主義措施。在完成泛太平洋伙伴關系談判前，越南應當避免制定新的非關稅壁壘，比如針對碳酸飲料的新消費稅動議。同樣，美國政府應當與國會合作消除針對越南鯰魚產品的高保護主義審查體制。

5、致力于消除對越南的非市場經濟體界定。根據兩國總統2013年7月公布的全面伙伴關系，以及即將完成的泛太平洋戰略經濟伙伴協議精神，美國應當就越南實現市場經濟體地位的步驟啟動有誠意的談判。

6、致力于加速批準美國-越南核能合作協議，以便美國公司能夠競標越南能源領域開發合同。

7、運用美國-東盟擴大接觸倡議（the US-ASEAN Expanded Economic Engagement Initiative for member of ASEAN）建立越南的經濟能力，特別注重通過即將完成并實施的泛太平洋伙伴關系協議。

8、推動越南中小型企業的能力建設，方便其向美國出口產品。

9、通過美國進出口銀行（the Export-Import Bank of the United States）對美國公司出口越南的設備提供金融支持，以便美國企業能夠與得到本國類似銀行系統支持的中國、日本、韓國和歐洲國家同行競爭。國會應當在2014年9月30日到期前，重新批準進出口銀行章程。

10、通過美國貿易開發署（the U.S.Trade and Development Agency）提供更多資金，推動越南商業顧客前往美國。越南商業領導人因此可以拓展向美國企業購買技術和服務的機會。

三、強化聯系：人民間合作

美國與越南過去20年迅速發展的政治、安全和經濟關系前景廣闊，但這并不是雙邊關系的全部。共同的國家安全和經濟利益將始終構成兩國良好關系的關鍵，但更持續的關系建基于共同的價值與強大的人民間紐帶。

華盛頓正逐步增加投資這類經常被忽視，但屬于關系基礎的領域。屬于教育、科技、健康、環境以及文化交流的這類合作，在持續接觸越南的工作中，具有一種無法量化但極為重要的作用，能夠轉變為越南人對美國的善意，改善越南內部的生活條件，也成為美國的軟實力。

隨著越南國民接觸世界越來越多，特別是接觸美國，其價值、利益、對生活的期待與美國同類的觀感差距已變小。華盛頓試圖通過多種領域的接觸，推動和利用這一變化。但美國不能自滿，始終有更多的工作需要完成。

（一）重要建議

美國和越南應當：

·允許和平隊（Peace Corps）志愿者在越南農村教習英語。和平對在東南亞大部分地區是美國人民間接觸工作的前沿。在其他鄰國，該組織經常成為偏遠地區英國教學的主要提供者。

·確保富布萊特大學獲得資助，并且擁有完全獨立的管理委員會。兩國政府應當合作致力于募集足夠的公共和私人資金支持新大學。教育部應當允許該機構組建獨立的信托委員會。

·清除毒劑并把協助橙劑受害者作為雙邊關系的重點。美國必須堅持其于2016年在峴港全面清除橙劑的計劃，并致力于制定合理的時間表，清除邊和空軍基地周邊的類似問題。因為上述設施周圍的農民面對健康問題，美國應當考慮為當地提供醫療。

·與泰國建立三邊項目，打擊耐藥性瘧疾。越南和美國已經建立了甄別和遏制流行性感冒爆發的有益經驗。這一成果使兩國有望在下湄公河倡議（the Lower Mekong Initiative,簡稱LMI）的健康環節，與泰國構建處理潛在瘧疾流行病的伙伴。

·將下湄公河倡議與“日本-湄公河峰會”（the Japan-Mekong Summit Meeting）的工作結合起來。作為區域的兩個主要捐助國，美國與日本應當聯合協助推動湄公河沿線的氣候恢復、可持續性基礎設施和水資源管理。

·利用市政廳、競爭性補助和其他途徑推動市民社會成為可持續發展的核心。美國的國際開發署和其他捐助者應當敦促越南政府，通過運用市政廳形式的會議、專家論壇搜集有價值的發展元素，通過建立競爭性補助項目協助刺激解決國家發展挑戰的創新性方案。

·根據雅加達的“在美國中心”（@america center），重新裝修胡志明市美國中心。胡志明市美國中心應當升級，以便向更廣泛的受眾更好地展示美國的技術、藝術、文化和商業。展示區應當轉移到更方便的公共空間，比如商場。

·啟動2015年美國城市之旅，以宣傳越南、越南文化，及其對美國的重要性。美國駐河內大使館將舉行為期一年的系列活動，紀念邦交正常化20周年。越南應當采取類似行動，在12個不同的美國城市每月舉行活動。

（二）下湄公河倡議

2009年7月，時任國務卿希拉里·克林頓在于柬埔寨、老撾、泰國和越南的對口同行開會后宣布啟動下湄公河倡議。緬甸于2012年7月加入。倡議旨在成為幫助美國集中參與下湄公河區域環境、健康、教育和基礎設施4個領域的媒介。倡議因此也成為美國宏觀層面人民間接觸的中心媒介。自2009年，下湄公河倡議增加了農業和食品安全議題。越南與美國一起成為下湄公河倡議環境和水資源環節的聯合主席國。

2013年7月1日，國務卿約翰·克里與來自湄公河地區的外交同行共同參加第六屆下湄公河部長會議。東盟秘書長黎良明首次與會。此舉旨在遵循下湄公河倡議的會議決議，其部分內容旨在縮小東南亞大陸與鄰國的發展差距，并且更好地配合東盟至2015年加強一體化的目標。部長們還同意建立一個下湄公河倡議重要人物組織，由每個國家派出兩名專家組成，專家來自幾乎所有領域，旨在協助協調組織的戰略構思以及提供未來部長會議討論內容的建議。

下湄公河倡議得到“下湄公河之友”（the Friends of the Lower Mekong）的補充。后者包括其他區域外行為體，它們是湄公河國家的主要資助者。第三屆下湄公河之友部長會議也在2013年7月1日舉行。與會者包括來自下湄公河倡議6個成員國的代表以及澳大利亞、日本、新西蘭、韓國和東盟秘書組、亞洲開發銀行和歐盟的代表。他們支持下湄公河倡議的決議，以更好地與東盟的決議結合起來，同意改善信息分享和資助規劃，并決定聚焦環境和水資源問題。這也是越南在下湄公河倡議中的專長領域。

下湄公河倡議的規劃還在擴大，其承諾通過美國在政治、安全和經濟領域之外，全面接觸區域，實現協同。因此，美國與越南及越南鄰國的人民間紐帶極為關鍵。挑戰在于對多領域的持續的資助和積極協調。

下湄公河倡議依然處于未完全界定的主體狀態。對于一個涉及范圍如此廣泛的項目，這種狀況不足為奇，但是，如果期待項目有效運作，成為美國區域接觸的有效工具，就必須改善任務界定。在某些情況下，項目將被視為美國接觸項目的起源和樞紐。在其他情況下，項目將為其他許多出現在下湄公河倡議之前的項目提供平臺。本部分將介紹兩種形態的工作，及其他完全處于下湄公河倡議范圍之外的工作。

（三）教育

美越關系正常化以來，越南學生后來居上，成為東南亞留美學生的最大來源。至2012年為止，共有15000名越南學生在美國。這一數字的成因部分在于，相對于其他東南亞發達國家，越南的較高級教育質量和數量不足。但是美國推動越南學生留學的努力也發揮了顯著作用。

富布萊特項目構成美國推動國際教育，包括對越南的國際教育推廣工作的標志。項目支持美國與外國學生交流。在東南亞大陸，富布萊特和其他項目在下湄公河國家的柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南每年支持超過500個這類交流。

對越南的富布萊特項目始于1992年。其增強越南生活水平以及美國與越南公民的長期紐帶的作用并未夸大。2012年7月，在越南舉行的富布萊特項目20周年的講話中，國務卿克林頓表示：

（富布萊特項目）真正改變了超過8000名美國和越南學生、學者、教育工作者和商人的生活……富布萊特參與者已經成為越南政策中的重要人物。副總理兼副外長范平明就是一位富布萊特受資助者。其他人在科學、商業、藝術，當然還有學術領域做出的重要貢獻。

在胡志明市，美國于 1994年建立了永久性的“富布萊特經濟教育項目”（Fulbright Economics Teaching Program），參與胡志明市經濟大學（the University of Economic）與哈佛大學“艾什民主治理與創新中心”（the Ash Center for Democratic Governance and Innovation）的伙伴項目，到2008年為止，項目為越南學生提供2年的碩士學歷課程。項目的研究聚焦治理、教育和可持續發展。項目擁有10名全職工作人員，每年接收50-60名學生。2013年12月，國務卿克里訪問越南期間曾拜訪項目的校區，并祝賀這里的工作成就。他還表示強烈支持項目轉型為一所“美國風格的大學”，提供各種本科和研究生項目。

這所大學將成為第一所非營利性的研究型大學，在越南享有真正的學術獨立。2013年訪問華盛頓期間，張晉創主席歡迎建立這樣一所成熟的富布萊特大學。這標志著越南政府高層對美國的教育倡議好感增加。富布萊特大學計劃尤其受到越南官方的歡迎，因為越南教育系統中的一系列教育改革，包括私營教育改革效果不佳。富布萊特項目還需要為這所大學募集捐款，將尋求公共和私人資金來源，同時確保學校的獨立性，包括其信托組織的獨立性。這都需要與越南政府的艱巨談判。

美國駐河內大使館的公共事務部以及美國駐胡志明市總領事正積極介入推動越南學生獲得美國教育的日常工作。這類工作構成國務院“美國教育網絡”（the State Department’s Education USA network）的一部分，運行免費項目，并提供專業的指導。這些顧問中心被納入美國中心（the American Centers），后者從事河內和胡志明市的文化接觸活動。

美國的領事官員指出，胡志明市及周邊地區學生前往美國學習的興趣被忽視。并且，和東南亞海洋國家的學生不同，他們甚至不考慮澳大利亞、加拿大或者英國等替代國家。

越南學生前往美國的護照批準率相對較高。而且和其他東南亞國家，比如印尼和馬來西亞不同，護照批準率不會成為攔阻潛在學生的主要障礙。不過前往美國的學生數量分布不均，越南學生護照申請主要來自胡志明市。相反，申請人的絕對數量較低，但是多數護照申請人是研究生，因此，申請獲批的可能性較高。

國務院還運作“國際來訪者領導力項目”（the International Visitors Leadership Program），吸引越南和其他國家的專業人士接觸美國的健康、環境領域和教育領域，接受訓練，參加聯絡和會議活動。2010年，項目聚焦“流域管理、食品安全、可持續發展中的婦女地位、呼吸道疾病、環境監管、能源準備工作、區域經濟開發合作。”

訪問華盛頓期間，張晉創還表示對“中級工程教育聯盟項目”的稱道。該項目是一個美國國際開發署、亞利桑那大學和包括英特爾在內的美國私營企業共同推動的公私伙伴項目。通過與越南的學術機構合作，提高越南工科教育的質量，同時，特別強調改善婦女接受同類教育的機遇。英特爾已經同意為有志于在越南的職業學校獲得工科學歷的女性提供數百份獎學金。

正如這類支持工程教育的工作所示，美國推動與越南的科學、技術和研究合作對于雙邊關系的影響日益深遠。兩國已經于2000年和2005年就科學、技術合作簽署雙邊協議，還建立了“科學與技術合作聯合委員會”（Joint Committee for Scientific and Technological Cooperative）。委員會于2013年末舉行第八次會議。同時，越南的研究人員還獲益于“研究項目領域強化接觸伙伴”計劃（the Partnerships for Enhanced Engagement in Research program）。這是一個美國國際開發署的全球競標性資助項目，旨在資助發展中國家科學家與美國國家科學基金（U.S.National Science Foundation）之間的研究伙伴關系。

美國還提供推動越南農村社區寬帶連接的協助。這一步將改善人們接觸教育的通道，并且擴大教育和發展機遇。但是教育通道，尤其是英語教育在越南農村依舊機會有限。美國政府在湄公河三角洲僅提供12名英語老師，這與在越南主要城市的英語教育項目投入反差強烈。

在東南亞多數地區，和平隊志愿者成為農村地區美國英語教師的主力。但是，越南政府對允許和平隊教員入境持保留態度。部分原因在于始終無法打消和平隊可能成為美國間諜的疑慮。私營部門填補這一空缺也存在困難，因為難以在越南獲得周期夠長的商業或者旅行簽證。

（四）健康

20年來，健康部門的接觸是美越關系中高度矚目并且相對成功的層面。這項合作近年來達到新的高度。2006年，美國和越南就健康和醫藥科學合作簽署5年協議。兩年以后，美國的健康與人力服務部和越南健康部同意確保“食物安全、動物飼養安全以及醫療產品的安全和有效。”

2010年，在下湄公河倡議項下，美國和越南共同資助第一屆健康大會，主題是“應對傳染性疾病威脅的跨國合作”，大會聚集來自區內各國的代表討論改善信息分享、健康管理標準化、阻止偽劣品和未達標準的藥品的方法。從起初開始，下湄公河倡議的健康支柱就聚焦上述目標，以及防止出現傳染性疾病，開發最佳方法，并發展“預備對于食物安全、化學、放射性或者核事件、生物恐怖主義事件作出公共反應區域路線。僅2010年一年，美國就向下湄公河倡議的健康目標投入1.47億美元。

當時的美國衛生與人力服務部部長凱思琳·西貝里厄斯（Kathleen Sebelius）于2013年6月對越南進行重要訪問。期間，她與越南衛生部長阮氏金銀就健康與醫藥科學合作簽署新的5年期協議。西貝里厄斯和越南官員還討論越南與美國國際開發署及美國疾病控制與預防中心合作對抗艾滋病、大規模流感以及熱帶病的議題。這3項領域構成美國在衛生領域接觸越南的基礎。

艾滋病

越南總人口中不足0.5%感染艾滋病，但是靜脈注射毒品使用者、性工作者和同性戀3組人口中的傳染率嚴重。在毒品流行程度較高的省份，超過40%的越南人靜脈注射毒品使用者感染艾滋病。2011年，越南有2.5萬人感染艾滋病，2009-2011年每年新增14000名感染者。

越南政府正積極嘗試阻止疾病更廣泛地傳播。美國國際開發署于20世紀90年代開始援助越南境內的艾滋病項目，當時的“美國總統艾滋病救治緊急計劃”（the President’s Emergency Plan for AIDS Relief, 簡稱PEPFAR）成為對越南這一工作最大的單一雙邊資助者，同時也是“全球打擊艾滋病、肺結核與瘧疾基金”（the Global Fund to Fight AIDS）的主要資助者。總統艾滋病救治緊急計劃和全球基金在越南得到“前所未有的合作”。

在總統艾滋病救治緊急計劃運作的第一年，即2004年，越南被界定為項目的15個“焦點國家”之一。它也是撒哈拉以南的非洲之外僅有的兩個國家之一，另一個是海地。美國總統艾滋病救治緊急計劃是越南自2005年以來的主要艾滋病服務資助來源。美國和越南就2006-2008年的艾滋病防治、看護和治療已經達成協議。總統艾滋病救治緊急計劃的第一階段側重提升直接提供服務。

2004-2011年，總統艾滋病救治緊急計劃提供超過5億美元。2004年開始的資助不足1700萬美元，但增長迅速，2010年達到9800萬美元的高峰，2011年回落到8500萬美元以下。這一年，總統艾滋病救治緊急計劃援助36,200名病人的抗后病毒治療；照顧和支持113,300名艾滋病陽性個體；支持18,600名嬰兒和無助兒童；為710,900人提供咨詢和檢測。有賴美國的工作，逾半數需要抗后病毒治療的越南人得到治療。

在總統艾滋病救治緊急計劃取得初步成功以后，國會在2008年授權項目與受援國構建更為積極的5年期協議框架。美越框架協議于2010年簽署，協議制定了從2010年10月到2015年的合作項目。這項框架協議代表了兩國“減少新艾滋病感染，改善艾滋病防御、照顧、治療和服務，并減少對越南影響的共同承諾。同時有效致力于強化基本衛生系統。”美國國務院和越南衛生部作為框架的協同機構。

美國-越南的框架規劃了4個主要目標。框架首先尋求改善越南境內的防御和治療服務質量及可達度。作為目標的組成部分，兩國致力于向10萬名感染人員提供抗后病毒的治療，并向受艾滋病影響的28萬人提供照顧。雙方還承諾為吸毒者提供“驗證后的減損干預”，包括為8萬名吸毒者美沙酮治療。

其次，框架還支持“通過強化衛生和相關福利的體系，提供可持續性的艾滋病治療服務”。這意味著通過協助越南的國家艾滋病治療發展和執行項目，支持越南的實驗室、改善越南的采購和提供藥物治療體系。同時也意味著改善艾滋病醫療與世界衛生組織和聯合國毒品及犯罪辦公室的性、生殖衛生、家庭計劃、營養、肺結核及毒品治療醫療項目的結合。

同時，框架協議還通過推動跨部門合作并引入大型社團、非政府組織、其他市民社會組織和私人部門，強化“全國參與”，從而擴大越南艾滋病的反應機制。

框架協議的核心部分在于，從總統艾滋病救治緊急計劃直接提供服務向更廣泛的技術協助和推動越南自有艾滋病處理能力發展。這一設想已經通過2010年以來的大幅削減總統艾滋病救治緊急計劃資金加以推動。在總統艾滋病救治緊急計劃越南項目的第一階段之后，越南政府已經具備“大量測試、看護和治療能力。并在為關鍵人群提供符合資質的預防和支持項目方面取得進展。”

總統艾滋病救治緊急計劃在推動藥物治療項目方面似乎取得了某種成功。計劃曾經支持在越南建立6個美沙酮診所，其成功推動越南政府在另外10個省份建立類似設施。2012年，越南政府指派勞工、疾病和社會事務部建立“復興計劃”，將越南飽受批評的強制戒毒拘留中心網絡改造為以社區治療為中心的體系。

2011年，越南政府把艾滋病定為國家目標項目，并撥款1220萬美元對抗艾滋病。遺憾的是，持續的經濟不景氣導致2013年的撥款中有220萬美元無法到位，盡管早期的計劃是撥款每年增加20%。同時，部分資助者還減少了支持。世界銀行和英國的國際開發部于2013年12月結束對旨在防止疾病擴散的“損害減少工作”的支持。

在預算緊縮時期，美國繼續參與艾滋病防治工作的意義日益重要。美國駐越南大使戴維·希爾（David Shear）曾對推動這類接觸高度積極，并主持了一個“大使館艾滋病非正式組織”（Ambassador’s Informal Group on HIV/AIDS）舉辦的季度會議。

大規模流行病和熱帶病

除了艾滋病方面的合作，美國還在大規模流行病和熱帶病合作方面與越南開展積極接觸。動物源傳染病是接觸的焦點。由于越南是第一個在2003年受到禽流感影響的國家，此舉毫無意外。越南曾經是此后120個動物源感染案例的發源地，其中一半屬于致命感染。這意味著該國成為世界上除印尼和埃及之外，第三大人員感染和禽流感死亡發生國。相對于鄰國緩慢且缺乏透明度的反應方式，越南在面對H5N1禽流感方面被視為典范。

因此，華盛頓把大規模流行病作為接觸越南的焦點毫不意外。2005年以來，美國國際開發署已經致力于在越南“強化全國和區域層面防止人禽傳播H5N1病毒的預備、計劃和多領域協同”工作，尤其側重高風險的紅河與湄公河三角洲區域。美國國際開發署的協助工作旨在推動早期發現，改善越南的全國監控系統，建立以社區為基礎的監控，推動對疾病爆發的快速反應。

美國國際開發署還協助越南政府制定2011-2015年“禽流感、大規模流行病預備以及新興疾病國家項目”（National Program on Avian Influenza, Pandemic Preparedness, and Emerging Infectious Diseases），同時運行一個大型的兩年制研究項目。“規劃安全、有效、可持續的家禽防疫的最佳實踐和政策指導，以限制傳播。”

美國國際開發署是美國在越南境內從事涉及大規模流行病健康外交的主要機構，但并非唯一機構。美國衛生及公共服務部部長與越南衛生部長2006年簽署的關于衛生和醫藥科學的合作協議，也特別提到大規模流行病。兩國在協議中承諾，通過信息、專家、病例、訓練交換，以及聯合科學會議及協同研究，打擊禽流感和其他傳染性疾病。

美國還致力于協助越南通過下湄公河倡議的健康支持，抵抗大規模流行病。2010年，美國及其4個下湄公河倡議伙伴國啟動了一個旨在改善發現和應對大規模流行病威脅的聯合項目。美國為此提供1400萬美元。

盡管大規模流行病占用美國在流行性疾病領域接觸越南的大部分資源，但華盛頓依然致力于通過包括湄公河倡議在內的其他各種項目，減少越南的其他疾病威脅，如瘧疾。美國大使館與越南政府在河內聯合舉辦的下湄公河倡議大會的優先議題之一就是熱帶疾病。這次大會以后，美國承諾推動“應對傳染性疾病的跨境伙伴關系”并“建立一個偵查抗藥性瘧疾的區域網絡。”

（五）能源與環境

和多數鄰國一樣，越南的能源需求伴隨經濟和工業增長快速提升。不過，主要憑借仍在減少的國內煤炭儲備以及可靠的離岸石油和天然氣儲備，越南還是一個能源凈出口國。但是這種局面可能在2020年發生改變。越南正在投資傳統的碳氫燃料，但也看到這無法確保長期的能源安全，而且還存在嚴重的環境危害。

河內已經看到問題所在，并于2009年引入可再生能源管理計劃，開發低成本可再生能源，包括小規模水利、風力、地熱和生物燃料。相對于對能源安全和環境保護的長期需求，政府的工作依舊不夠。但美國已經承諾在兩方面協助越南。

此外，美國為越南提供協助開發和實施“長期積極、低碳增長戰略”的支持。美國國際開發署運作一項清潔能源計劃，支持河內提高能源使用效率、減少碳排放的工作。美國海外私人投資集團還提供了 5000萬美元，資助“湄公河可再生資源基金”（the Mekong Renewables Resources Fund），這是一個在下湄公河區域投資可再生能源、能源高效實用、環境服務、可持續性林業和農業的普通股權基金。

這類工作配合美國通過發起能源安全支柱議題對下湄公河倡議伙伴作出的承諾。下湄公河倡議成員國于2013年增加一大支柱議題，授權“聚焦區域市場發展、電力互通、能源效率以及對話、透明度、改善治理、研究和發展……”。

伴隨越南及其鄰國尋求能源獨立，環境壓力日益增加，尤其是在各國轉向生態破壞性的沿湄公河水利建設作為化石燃料替代手段以后。這種環境破壞因快速工業化、人口增加以及氣候變化而加劇。

中國在湄公河流域運營和計劃建造的大壩主要有19座。此外，東南亞國家都在某種程度上資助、建設或者接納沿湄公河及其支流的生態破壞性大壩。目前在老撾境內動工的沙耶武里大壩（Xyaburi）正在成為這種威脅的典范。所有這類大壩都導致河流流速減緩，并且可能對下游國家造成破壞，尤其是高度依賴湄公河的越南。

大壩減少下游的淤泥供應和增加鹽堿化，造成潛在的農業危機。水流減少導致海水得以滲透湄公河三角洲。大壩還妨礙和阻止魚類種群前往上游產卵，威脅魚類種群流動。湄公河是近7000萬人口的生活來源，許多人就生活在越南境內的三角洲區域。

因此，越南政府日益反對鄰國的水利計劃，尤其是老撾。柬埔寨、老撾、泰國和越南于1995年達成協議，在湄公河主流上建造任何大壩都必須通過湄公河委員會的政府間磋商。但是，越南和柬埔寨的反對意見沒能阻止上游筑壩。最近，在2014年4月，湄公河委員會峰會未能說服老撾暫緩沙耶武里水壩的建設工作。

美國曾試圖通過雙邊和下湄公河倡議途徑影響筑壩議題，但成果有限。國務卿希拉里·克林頓曾迫使老撾政府承諾在新的環境評估以前，暫緩沙耶武里水壩工作。但此后并沒有產生國際認可的評估。國務卿克里在2013年的下湄公河倡議部長會議期間表示，“基礎設施發展決策，比如影響湄公河的筑壩工作應當極為謹慎，高度透明，考慮對所有國家的影響。”

密西西比河委員會已經與湄公河委員會簽署“姊妹河”協議，在跨境水域管理議題上開展合作。實際上，密西西比河三角洲及其幾十年來的環境退化，對越南及其鄰國具有重要教育意義。作為協議的一部分，兩個委員會將分享“沖積平原一體化管理、氣候變化適應以及可持續性盆地開發”的最佳實踐，包括卡塔琳娜颶風和美國其他自然災害得到的教訓。

2013年訪問越南期間，國務卿克里訪問湄公河三角洲，明確表示美國對環境保護和可持續性開發的承諾。他宣布將對美國國際開發署的“越南森林和三角洲項目”（Vietnam Forests and Deltas Program）提供1700萬美元的援助。該項目將在湄公河三角洲和紅河三角洲4省開展工作。項目于2012年9月啟動，并試圖協助居民社區“阻止環境退化并適應氣候變化。”此外，美國還訓練來自350個中小型越南商業體的代表，協助其提高自然災害應對能力，同時訓練緊急情況管理員，以便更好地預言災難并與受影響的群體溝通。

美國政府機構還參與協助越南開發可再生能源的工作。憑借進出口銀行支持，通用電力在2011年啟動與越南公司的合資項目，在湄公河三角洲建立一處價值2.55億美元的風力農場。項目的第一階段已經完成，并于2013年5月加入國家電網。第二階段在國務卿克里2013年訪問越南期間啟動。公司還與海防市的風力發動機制造中心合作，協助在越南創造綠色能源工作機會。此外，美國的貿易開發署已經開始推動由駐美國的越南專家實施的可再生能源研究。越南政府正計劃未來在越南沿海地區擴大該風力農場模式。

美國國際開發署從環境領域接觸越南的工作構成其宏觀的世界可再生能源和環境變化適應項目，其主要的目標包括推動減排，減少湄公河的海平面升高，開發抗災能力更強的作物。

越南正在享受美國國際開發署“亞洲深林項目距減排”項目（Lowering Emissions in Asia’s Frests）的好處。該項目聚焦“強化管理森林資源能力、改善有利可持續管理的政策、展示可持續性土地管理實踐、減少溫室氣體排放，同時強化區域研究網絡。”此外，作為野生動物販賣樞紐之一，越南也是美國國際開發署的“亞洲區域應對瀕危物種交易項目”（Asia’s Regional Response to Endangered Species Trafficking）的資助對象。該項目支持區域反交易工作，包括“東盟野生動物執法工作網”（the ASEAN Wildlife Enforcement Network）。2013年11月，兩國已經建立了科學工作組對話機制，推動科研交流，并創建“保育領域的新合作機會”。

部分支持活力社區和可持續發展的工作在于確保婦女、少數民族和弱勢群體的社會和經濟層面參與。為了實現這個目標，美國國際開發署于2014年1月與越南政府簽署協議，啟動一項新的4200萬“全面增長治理”項目（Governance for Inclusive Growth），該項目旨在尋求增加上述群體參與。同樣，下湄公河倡議部長會議于2013年也啟動了一項新的“婦女參與林業管理能力建設”項目。

作為下湄公河倡議推動可持續性發展目標的組成部分，美國支持湄公河項目的智能基礎設施工作，該工作不提供直接資金轉移，但是為所有下湄公河倡議成員國提供即時技術支持，項目的廣泛授權包括：為在基礎設施建設活動中結合緩解環境影響的措施提供工程支持，為水文學建模、氣候轉變脆弱性建模、地理空間土地分析、清潔能源計劃和其他技術評估提供技術支持，（同時）訓練決策者了解環境和社會影響評估以及公共參與程序。

美國地質調查局（The U.S.Geological Service）也將通過其“湄公河預測建模工具”（Forecast Mekong predictive modeling tool）協助可持續性發展和緩解氣候變化效果的工作。這項工作將推動所有下湄公河倡議成員國分享數據，并支持地方性的氣候研究工作。美國地質調查局試圖為非技術型受眾，包括區域內高級決策者的決策提供信息。下湄公河倡議成員國歡迎該項目，并且正在考慮泰國的建議，實現泛東南亞大陸部分的氣候預測一體化，協助自然災害預備。

毒劑清除

美國在涉及越南戰爭的生態與健康遺產領域的環境接觸工作中承擔特殊義務。但是美國官員相信這一領域不再會像關系正常化早期那樣，成為影響其他合作領域的瓶頸。

越南戰爭期間，越南約有14%的土地被噴灑存在致癌性化學毒劑的橙劑，用于阻斷共產黨的運輸和補給線。此后，這些土地和居住其上的群體因此面臨高致癌率、生育畸形問題和其他健康及環境影響。一項研究估計，約有210萬-480萬越南人直接面對橙劑。

國會以及美國各政府機構積極支持解決橙劑對環境影響的工作。美國繼續在財政上致力于完成越南境內的毒劑熱點區域的環境恢復項目。2007-2012年，國會撥款近6000萬美元用于消除毒劑，并提供相關的健康協助。但華盛頓拒絕承認橙劑對健康和遺傳的影響，包括橙劑與生育缺陷的關系，此舉長期影響美越關系。

2010年，“美國-越南橙劑/毒劑對話組（the U.S.-Vietnam Dialogue Group on Agent Orange/Dioxin）估計，環境修復工作的花費為9770萬美元。另外，為毒劑相關的殘障群體提供健康協助需要2.23億美元。專家估計，美國政府因“顧慮潛在的責任議題和/或責任假定，”傾向避免直接面對這個問題。

美國國際開發署、美國空軍和環境保護署正在致力于清理峴港前美國空軍基地周圍的毒劑污染。項目預計于2016年結束。越南政府目前已經簽訂合同，在胡志明市東北側和空軍基地周邊進行毒劑污染評估。美國國際開發署估計當地的清理工作規模超過峴港。美國和越南還合作清除越戰遺留的未爆炸軍火，盡管合作還在起步階段，但已經于2013年達成非約束性協議。

這些都是重要步驟，關鍵在于美國繼續毒劑清除承諾。但是清除本身并不能滿足當地社區的需要，后者由于毒劑遭遇嚴重健康影響，并導致經濟社會損害。美國有義務協助越南政府和其他捐助者處理這類戰爭遺產。部分專家曾警告稱，“越南人民對美國的普遍好感可能由于感到美國政府對橙劑及相關問題的冷漠和頑固而態度惡化。”

（六）文化外交

美國近年來已日益認識到推動其海外軟實力的重要性。美國大使館正在尋找新的、創新性途徑接觸駐在國的大眾，尤其是年輕人。多數工作涉及通過電影、音樂、體育和高科技推廣美國的價值和文化。即便在必須和韓國流行樂、日本動漫、以及中國電視劇展開競爭的越南，美國的藝術、文化和創新依舊是強大的外交工具。

在2013年7月的華盛頓會晤中，奧巴馬總統和張晉創就曾鼓勵兩國通過藝術表演、聯絡、展覽和其他文體活動推動民間交流。

對美國而言，這一戰線最明顯的工作就是美國駐河內大使館和美國駐胡志明總領事館推動的工作。兩個機構在各自所在的城市建立美國中心，還有一個與峴港大學共建的“美國-越南研究角”（U.S.-Vietnam Studies Corner）。各項建設都表達了推動美國文化和教育訴求影響越南青年的目標。美國中心由圖書館、會議空間和計算機實驗室共同組成，其主辦的活動高度重視英語教育、職業開發和留學美國的機遇。

胡志明市的中心是3個中心中最具活力的，舉辦的活動大受歡迎。年輕人、上升中的專業人士和學生都把美國中心視為聯絡地點。排隊等待參加活動的人群經常從辦公樓的底層延伸到街上。

在河內，美國文化的吸引力不及胡志明市，因此美國大使館著力推動其美國中心的影響力。2014年4月14日，中心在7個月的再裝修以后重開。其現在配合紅、白、藍主體的明亮環境開始展示“先進技術、美國的壁掛和桌面地圖、一個英語實驗室、一個美國物品的小型展覽室。”重開的當周舉辦多項活動，全部強調在美國的學習機會。

戰略類外延中心以非量化的方式提升了美國的軟實力，協助整整一代越南青年，即越南未來的商業、政治和文化領導人熟悉美國、美國的價值和文化。各中心在拓展教育機會方面極為有效，盡管使館和總領事館最終還需要擴大其項目內容，包含所有美國文化產品。

美國駐雅加達使館的“在美國”（@america）中心將成為這類外延中心的模式。和越南境內位于美國官方建筑內的美國中心不同，“在美國”位于雅加達最受歡迎的商場。因此，這將更有利于越南青年造訪，并且吸引更多更隨機的來客。該中心推廣各種高科技展覽，其中包括一項由谷歌地圖推動的技術。此外，還有定期輪換的美國文化、歷史和技術展覽。展覽的資助者和伙伴包括谷歌、蘋果、福克斯電影公司，還有其他組織，如印尼漫威社團（the Indonesian Marvel Community）、印尼星際迷航社團（the Indonesian Star Trek Community）和雅加達“教育、娛樂、設計x”（TEDx Jakarta）參與協助。

除了美國駐越南的大使館和總領事館，國務院的教育和文化事務局（Bureau of Educational and Cultural Affairs）也在包括越南的世界各地開展文化外交。其常見的文化接觸活動組織形式是安排美國的藝術家、音樂人和其他文化偶像出游。比如在2012年，“舞動美國項目”（the DanceMotion USA program）派遣“特雷·麥金泰爾項目”（the Trey McIntyre Project）出訪中國、韓國、菲律賓和越南。

教育和文化事務局還運作“體育交流項目”（the SportUnited program），安排職業和業余運動員出訪，并在國外組織體育活動和指導項目，還為在外國開展的體育外教項目提供資助。其中一位受資助人——“亞洲志愿者”于2013年7月為柬埔寨和越南的年輕人組織足球訓練營。2010年，體育交流項目還組織12位越南學生運動員旅行，“通過訪問美國本地高中、與當地的排球俱樂部和特殊奧運會成員舉辦排球比賽，了解美國體育、文化，并與美國同行分享越南文化。”越南年輕人還參加了“全國大學體育協會”（the National Collegiate Athletic Association）的排球半決賽。

（七）結論

多數對美越關系的關注理所當然地聚焦政治、安全和經濟關系。這些都是重要關系，但是它們無法覆蓋兩國關系的全部。民間關系的宏大范疇包括外交和接觸的所有層面，致力于強化軟實力，建立相互理解，并且改善草根階層的生活水準，也構成美越關系的第三根支柱。

該領域工作獲得的關注通常弱于政治與經濟層面關系的發展。并且，其成果見效較慢。人際層面紐帶由教育交流、文化熟悉產生的理解以及聯合健康和環境工作改善的生活水平組成，該層面紐帶將為健康的長期伙伴關系奠定基礎。

美國和越南日益重視民間接觸，但還有更多工作要做。

（八）建議

1、允許和平隊志愿者在農村開展英語教學。和平隊處于東南亞大多數地區美國民間接觸的前沿。在其他鄰近國家，他們經常成為偏遠地區英語教育的主要來源。這同樣適用于農村英語教育落后于中心城市英語教學的越南。

2、確保富布萊特大學獲得資助并擁有完全獨立的校董會。美國和越南都急于看到納入計劃的胡志明市富布萊特大學成為越南境內獨立的美國式大學教育典范。但是為了實現這一目標，兩國政府必須共同致力于為新大學募集足夠的公共和私人支持。教育部應當允許該機構建立獨立的信托校董會。

3、嚴格遵守毒劑清理時間表。處理越南戰爭造成的環境和健康遺產構成雙邊關系長期發展的關鍵。美國必須堅持其在2016年之前清理峴港毒劑的計劃，并且致力于制定合理的時間表，處理邊和空軍基地周邊的同類問題。由于這類設備周邊的村民面對健康問題，美國應當考慮為當地提供健康護理。

4、建立與泰國的三邊項目打擊抗藥性瘧疾。越南中部以及沿泰國-柬埔寨和泰國-緬甸邊境的抗藥性瘧疾擴散是區域內最迫切的健康威脅。越南和美國已經建立發現和遏制流行感冒爆發的寶貴經驗，使兩國與泰國在下湄公河倡議健康議題推動下，成為處理潛在瘧疾流行病的必然伙伴。

5、使老撾成為推動區域聯系的工作焦點。老撾將拒絕停止在湄公河干流上建設生態破壞性大壩，除非能夠取得其他經濟發展途徑。改變的唯一可能在于獲得資助或者區域投資建設基礎設施。下湄公河倡議的聯系議題將為美國和老撾的鄰國，特別是越南提供媒介，致力于實現這一目標的協同工作。

6、將下湄公河倡議與日本-湄公河峰會結合起來。日本曾經建立日本湄公河峰會，該平臺在某種意義上與下湄公河倡議平行。2014年4月24日，奧巴馬總統與安倍首相承諾改善兩個結構的協同工作，但未觸及細節。作為兩個區域內最強大的資助者，華盛頓和東京應當聯合推動湄公河沿線的可持續性基礎設施、水資源管理和氣候恢復工作。

7、利用市政廳、競爭性資助和其他途徑將市民社會納入可持續性發展的中心。越南的環境挑戰正在升級，但其日益增加的創新型、高等教育人群依舊屬于未獲充分運用的資源。美國國際開發署和其他資助者應當敦促越南政府通過運用市政廳形式的會議、專家論壇動員有效投入，并且通過建立競爭性資助項目協助刺激解決國家發展挑戰的方案出臺。

8、根據雅加達“在美國”中心模式重新設計胡志明市美國中心。胡志明市的美國中心應當升級，改善向更廣泛受眾展示美國技術、藝術、文化和商業的方式。該機構應當遷移到商場一類的更便利的公共空間。

9、升級峴港的美國-越南學習角。峴港不僅是越南快速發展的第三大城市，也是繁榮的經濟樞紐，并日益成為商業和政治實驗區。美國應當全面接觸城市中積極進取的青年人群。

10、運用國務院在越南的體育交流項目。這一項目推動美國的超級體育明星訪問其他過國家，指導當地青年并且舉行臨時比賽。在亞洲的成功的范例包括棒球明星小卡爾·里普肯（Cal Ripken Jr）訪問日本、美國男女國家足球隊成員訪問馬來西亞。

11、啟動2015年美國巡游，推動美國了解越南、其文化和對美國的意義。美國駐河內大使館將舉辦全年活動紀念兩國關系正常化20周年。越南應當采取類似舉措，在12座美國城市舉行月度活動，向美國人介紹今天的越南。

（原載新美國安全中心2014年6月的報告）

隨 緣 編譯