基層土地變更調(diào)查反映的問(wèn)題及對(duì)策研究
——以重慶市九龍坡區(qū)為例

賈麗娟，陳桂斌，周 密，宋小川

(1.重慶市九龍坡區(qū)國(guó)土資源管理分局，重慶 400000；2.重慶市地礦測(cè)繪院，重慶 400042)

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

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基層土地變更調(diào)查反映的問(wèn)題及對(duì)策研究
——以重慶市九龍坡區(qū)為例

賈麗娟1，陳桂斌2，周 密1，宋小川1

(1.重慶市九龍坡區(qū)國(guó)土資源管理分局，重慶 400000；2.重慶市地礦測(cè)繪院，重慶 400042)

基于2009—2014年重慶市九龍坡區(qū)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，分析各地類變更調(diào)查反映的問(wèn)題，主要是地方行政審批不完善或執(zhí)行不力，技術(shù)底庫(kù)與實(shí)際有偏差，地方性用地政策與國(guó)家用地管理平臺(tái)不一致，變更調(diào)查經(jīng)費(fèi)與工作不同步。并提出對(duì)應(yīng)的解決辦法：盡快出臺(tái)或完善相關(guān)政策，加大用地審批和監(jiān)管力度；盡快開(kāi)展第三次土地調(diào)查，補(bǔ)充完善“二調(diào)”成果；統(tǒng)一變更調(diào)查經(jīng)費(fèi)采購(gòu)，縮短地方經(jīng)費(fèi)籌措時(shí)間。

土地變更調(diào)查；問(wèn)題；對(duì)策；九龍坡區(qū)

土地變更調(diào)查是國(guó)家根據(jù)土地管理工作的需要，在全國(guó)土地調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)城鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀及權(quán)屬變化情況，隨時(shí)進(jìn)行城鎮(zhèn)和村莊地籍變更調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，并定期進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)[1]。國(guó)家從1996年開(kāi)始，以報(bào)表方式掌握各地土地利用情況。至2009年，國(guó)家開(kāi)展第二次土地調(diào)查，初步建立了數(shù)據(jù)庫(kù)；2010年引進(jìn)各部門(mén)參與的理念，建立綜合監(jiān)管“一張圖”；2011年開(kāi)始，固化了“三下兩上”的工作規(guī)則，建立了一查多用、共同責(zé)任機(jī)制，并逐步完善了各級(jí)審查機(jī)制，使得土地變更調(diào)查工作從數(shù)字層面轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g利用管理，數(shù)據(jù)預(yù)判預(yù)報(bào)功能開(kāi)始發(fā)揮作用。

目前，有關(guān)土地利用現(xiàn)狀的研究以通過(guò)土地利用/土地覆被變化分析土地利用變化與人類活動(dòng)之間的關(guān)系為主[2-8]。如吳琳娜等[9]在遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)的支持下分析了陜西省北洛河土地利用變化對(duì)人類活動(dòng)程度的響應(yīng)。楊依天等[10]基于和田綠洲的遙感影像，從空間耦合角度分析了和田綠洲 1980—2010 年土地利用變化及其環(huán)境效

應(yīng)。劉桂林等[11]基于1985—2010年覆蓋南京市的Landsat MSS/TM衛(wèi)星影像，利用最大似然法對(duì)南京市耕地變化軌跡及驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行了分析。范科紅等[12]研究了1986—2007年重慶主城區(qū)土地利用變化及其驅(qū)動(dòng)因素；唐家榮等[13]研究了重慶市永川區(qū)土地利用的時(shí)空動(dòng)態(tài)變化；孔次芬等[14]對(duì)重慶都市區(qū)土地利用/覆蓋變化過(guò)程進(jìn)行了預(yù)測(cè)分析。何丹等[15]對(duì)重慶江津市土地利用變化及社會(huì)驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行分析。從地方的土地變更調(diào)查工作中獲取土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)變化，不僅可以從中發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律還可以發(fā)現(xiàn)土地管理工作有關(guān)的政策和制度問(wèn)題，從而引起土地管理部門(mén)的重視和制度改革。筆者基于2009—2014年重慶市九龍坡區(qū)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，分析各地類變更調(diào)查反映的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

1 土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)分析

1.1 一、二級(jí)地類變化情況 由表1可知，就一級(jí)地類來(lái)說(shuō)，2009—2014年九龍坡區(qū)農(nóng)用地逐年減少，建設(shè)用地中除水域及水利設(shè)施用地外，總體呈增加趨勢(shì)。從2013—2014年各地類變化比例來(lái)看，耕地、園地、草地減少比例上升了2%，城鎮(zhèn)村及工礦用地增加比例上升了2%，交通運(yùn)輸用地增加比例上升了9%。

表1 2009—2014年九龍坡區(qū)各地類面積

Table 1 The area of land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

hm2

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于九龍坡區(qū)國(guó)土資源管理分局。

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由表2、3可知，就農(nóng)用地、建設(shè)用地部分二級(jí)地類而言，2009—2014年建制鎮(zhèn)、鐵路用地、公路用地呈現(xiàn)持續(xù)增加的態(tài)勢(shì)，其中建制鎮(zhèn)在2014年用地比例增加至15.99%，較2013年用地比例提升1倍并與前4年持平；鐵路用地在2014年比例猛增至76.39%，而公路用地在2011年用地比例高達(dá)22.49%，出現(xiàn)峰值。說(shuō)明此期間研究區(qū)城區(qū)及交通運(yùn)輸用地發(fā)展迅速，交通運(yùn)輸體系逐步完善，這2類用地占建設(shè)用地批準(zhǔn)的比重大。除采礦用地、農(nóng)村道路呈現(xiàn)持續(xù)降低趨勢(shì)外，設(shè)施農(nóng)用地、村莊時(shí)增時(shí)減，其中村莊除2009和2013年小比例增加外，其他年度均呈降低趨勢(shì)；設(shè)施農(nóng)用地除2012、2013年小比例降低外，其他年度均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二級(jí)地類的變化不同程度地反映了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。例如研究區(qū)建制鎮(zhèn)、鐵路用地、公路用地與村莊用地于2010、2012和2014年呈現(xiàn)一增一減，主要是土地征收行為導(dǎo)致地類變化，反映了城鎮(zhèn)化在這3年較為突出。采礦用地、農(nóng)村道路的逐年減少，除與國(guó)家限制破壞性礦產(chǎn)開(kāi)采政策，或土地征收等行為有關(guān)外，也反映這兩類用地批準(zhǔn)在降低。設(shè)施農(nóng)用地比例變化與國(guó)家出臺(tái)一系列設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范文件及地方具體實(shí)施有著密切的關(guān)系。

表2 2009—2014年九龍坡區(qū)部分二級(jí)地類面積

Table 2 The area of part of the secondary land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

hm2

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于九龍坡區(qū)國(guó)土資源管理分局。

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表3 2009—2014年九龍坡區(qū)部分二級(jí)地類面積同比增加(減少)比例

Table 3 The area increase(decrease)proportion year-on-year of part of the secondary land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

%

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于九龍坡區(qū)國(guó)土資源管理分局。

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1.2 權(quán)屬變化情況 九龍坡區(qū)于2005年開(kāi)展了一次行政區(qū)劃調(diào)整，調(diào)整前轄6鎮(zhèn)及8個(gè)街道辦事處；調(diào)整后轄11個(gè)鎮(zhèn)及7個(gè)街道辦事處。2009年建立的二調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)屬上僅含11鎮(zhèn)及石橋鋪街道辦事處，其中，楊家坪等4個(gè)街道辦事處歸到九龍鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)；渝州路街道辦事處歸到石橋鋪街道辦事處統(tǒng)計(jì)；中梁山街道辦事處歸到華巖鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)。這種權(quán)屬劃分阻礙了土地權(quán)屬管理和登記等有關(guān)工作的開(kāi)展。

2 土地變更調(diào)查反映的問(wèn)題

2.1 地方行政審批制度不完善或執(zhí)行不力 2009—2014年，未批先建用地面積雖不是新增建設(shè)用地主要構(gòu)成，但一直是變更調(diào)查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也反映了各種問(wèn)題。一是國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在邊修邊調(diào)但未及時(shí)審批備案的問(wèn)題，比如2014年鐵路用地較2013年同比增長(zhǎng)76.39%，其部分主線并未被國(guó)家下發(fā)的用地管理信息批文覆蓋，可能會(huì)在圖斑合法性認(rèn)定時(shí)認(rèn)定為違法。二是地類審批政策缺乏指導(dǎo)，導(dǎo)致用地違法，比如采礦用地、農(nóng)村宅基地在《第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中明確屬于建設(shè)用地，應(yīng)辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)；而實(shí)際上，采礦用地存在地處偏僻、非建設(shè)使用的特點(diǎn)，大多采礦用地不在土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，若辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用，既占用指標(biāo)，又與“兩規(guī)”不一致；農(nóng)村宅基地權(quán)利主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有初次申請(qǐng)、改建變更、位置遷移等權(quán)利，有著隨農(nóng)民自主自愿建房、住房占地面積小且分散等特點(diǎn)，目前要求分散的農(nóng)村宅基地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主分散建房與土規(guī)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)約束的平衡，需繳納的耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地有償使用費(fèi)等對(duì)農(nóng)民也是很重的負(fù)擔(dān)，因此農(nóng)村宅基地很多未辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。三是在設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地審批后，因該類用地缺乏日常監(jiān)管，加之鄉(xiāng)村旅游成為拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要方式，經(jīng)營(yíng)性設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地等問(wèn)題逐漸暴露，其用途改變形成的違法用地成為主要問(wèn)題。

2.2 技術(shù)底庫(kù)與實(shí)際有偏差 第二次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”)建立的數(shù)據(jù)庫(kù)，是2009年后年度土地變更調(diào)查基礎(chǔ)庫(kù)。“二調(diào)”持續(xù)時(shí)段為2007年7月—2010年3月，雖有第一次土地詳查數(shù)據(jù)為底圖，但融合土地現(xiàn)狀、權(quán)屬信息、坡度等級(jí)、用地情況等信息于一張圖，是艱苦的大工程。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，地方在建庫(kù)時(shí)由于重視程度不夠、人員技術(shù)水平不足等原因，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫(kù)與實(shí)際存在偏差。比如近年變更調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家下發(fā)的監(jiān)測(cè)圖斑有些是2008年及以前審批的建設(shè)用地項(xiàng)目，或2008年前開(kāi)采使用的采礦用地，因誤調(diào)或漏調(diào)，導(dǎo)致該類圖斑成為變更調(diào)查無(wú)合法手續(xù)的新增建設(shè)用地，影響了“新增”的真實(shí)性。

同時(shí)，土地現(xiàn)狀權(quán)屬仍采用當(dāng)年城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果，后期開(kāi)展的“合村并社”等權(quán)屬變化未及時(shí)更新，導(dǎo)致各地類權(quán)屬與實(shí)地存在偏差，影響依托土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)展的地籍管理、未來(lái)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記信息的準(zhǔn)確性。

2.3 地方性用地政策與國(guó)家用地管理平臺(tái)不一致 新增建設(shè)用地的審核及確定，依據(jù)的是國(guó)家用地信息平臺(tái)備案的用地信息。而地方性用地政策產(chǎn)生的新增建設(shè)用地，未按照新增建設(shè)用地來(lái)源(本年批準(zhǔn)本年建設(shè)、本年批準(zhǔn)未建設(shè)、本年未批先建)進(jìn)行管理。比如重慶市地票制度已運(yùn)行8年，從2014年才開(kāi)始對(duì)地票產(chǎn)生的新增建設(shè)用地開(kāi)展變更調(diào)查，但僅針對(duì)已施工建設(shè)的土地。那么，年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)地票類新增建設(shè)用地，只反映了本年批準(zhǔn)本年建設(shè)和往年批準(zhǔn)本年建設(shè)，未反映本年批準(zhǔn)未建設(shè)，影響地方開(kāi)展用地指標(biāo)分析、現(xiàn)狀利用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性。

2.4 變更調(diào)查經(jīng)費(fèi)與工作不同步 2013年九龍坡區(qū)通過(guò)申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)的方式解決土地變更調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)，但自申請(qǐng)上報(bào)市級(jí)主管部門(mén)至取得批準(zhǔn)長(zhǎng)達(dá)1年，此時(shí)2013年變更調(diào)查工作已結(jié)束半年之久；2014年工作經(jīng)費(fèi)是在工作結(jié)束半年后才予以落實(shí)。不同于其他專項(xiàng)工作，變更調(diào)查是每年開(kāi)展，具有數(shù)據(jù)及技術(shù)單位保障服務(wù)的一致性、連貫性特點(diǎn)；而每年開(kāi)展招投標(biāo)又存在時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜、技術(shù)單位隨時(shí)變化而無(wú)法保證數(shù)據(jù)和服務(wù)的連貫一致性等問(wèn)題。

3 對(duì)策與建議

3.1 盡快出臺(tái)或完善相關(guān)政策，加大用地審批和監(jiān)管力度 對(duì)農(nóng)村宅基地、采礦用地的用地審批，在加快出臺(tái)用地政策指導(dǎo)文件外，地方應(yīng)根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，合理安排土地利用方向，優(yōu)化土地布局。臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村旅游主題，優(yōu)化創(chuàng)新有地制度，在用地審批后，及時(shí)移交執(zhí)法部門(mén)對(duì)其用途開(kāi)展日常巡查和監(jiān)管，并堅(jiān)持“發(fā)現(xiàn)一宗、查處一宗”，降低違法比例。對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目，地方應(yīng)對(duì)該類項(xiàng)目重點(diǎn)跟蹤，對(duì)邊修邊調(diào)的要督促其盡快完成用地信息平臺(tái)備案。對(duì)地方性用地政策，建議與國(guó)家用地管理一致，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理。

3.2 盡快開(kāi)展第三次土地調(diào)查，補(bǔ)充完善“二調(diào)”成果 為改變“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫(kù)與實(shí)際存在偏差的問(wèn)題，盡快開(kāi)展第三次土地調(diào)查，除據(jù)實(shí)調(diào)查土地利用現(xiàn)狀外，要對(duì)歷史遺留問(wèn)題、合村并社造成的權(quán)屬錯(cuò)誤等予以更正。要結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)更新匯總等工作，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、用途等基本信息進(jìn)行全面更新，為實(shí)現(xiàn)“一張圖”信息化管理和土地資源空間管理創(chuàng)造條件。

3.3 統(tǒng)一變更調(diào)查經(jīng)費(fèi)采購(gòu)，縮短地方經(jīng)費(fèi)籌措時(shí)間 年度土地變更調(diào)查工作意義重大，其經(jīng)費(fèi)保障非常重要。目前土地變更調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)由各區(qū)縣國(guó)土管理部門(mén)分別采購(gòu)，方式多樣(如公開(kāi)招投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)等)、時(shí)間滯后。建議市級(jí)國(guó)土主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一履行采購(gòu)程序，征求各區(qū)縣國(guó)土管理部門(mén)意見(jiàn)后，將有資質(zhì)、服務(wù)和技術(shù)水平高的單位納入土地變更調(diào)查技術(shù)服務(wù)單位庫(kù)統(tǒng)一管理，區(qū)縣自主選擇技術(shù)單位直接開(kāi)展工作。同時(shí)，建立技術(shù)單位監(jiān)管和考評(píng)制度，優(yōu)勝劣汰，提高全市變更調(diào)查技術(shù)服務(wù)單位的整體水平。參考文獻(xiàn)

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The Problems and Countermeasures of Local Survey of Land Change—A Case Study of Jiulongpo, Chongqing

JIA Li-juan1, CHEN Gui-bin2, ZHOU Mi1et al

(1.Chongqing Municipality Jiulongpo District Bureau of Land Resources Management，Chongqing 400000；2. Chongqing Geological Mining Institute of Surveying and Mapping，Chongqing 400042 )

Based on 2009-2014 land change survey dates of Jiulongpo district, and analyse the problems of different land change survey, such as local approval was imperfect or poorly enforced，technology basic library was deviated with the actual, local land use policies were different with national land management platform，money and work of change survey were not synchronized.The countermeasures on the problem were put forward，such as introduce or improve relevant policies as soon as possible，increasing land examination and approval and supervision，as early as possible to carry out the third land survey, complement the adjusted results，unified change purchasing survey costs, shortening the time of local financing.

Survey of land change;Problems; Countermeasures; Jiulongpo District

賈麗娟(1985- )，女，山西陽(yáng)泉人，工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃研究。

2016-09-26

S 29；F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0186-03