中小學校長職級制改革試點中的問題與政策建議

魚霞

一、校長職級制改革試點中的體制性障礙

從經濟學角度看，改革是權益在不同利益主體之間的再分配，權益受損的一方或多方必然會以各種手段抵制改革；從制度經濟學角度來看，一項新的制度創新，需要嵌入現行的制度環境之中，必然遇到與現行制度之間的摩擦與沖突。校長職級制的改革也不例外，在改革試點的過程中，遇到諸多的體制性障礙。

（一） 管理校長權限的行政體制障礙

當前，由于學校行政級別不同，校長隊伍管理的歸口并不統一，各行政部門之間協調難度大，這是校長管理存在的比較大的體制性障礙。不同層次的學校，具有不同的行政級別，校長作為“國家干部”，同樣具有不同的行政級別。有的學校的校長是正處級，有的是副處級，有的是正科級、副科級。不同行政級別的校長歸口于不同的部門管轄，如處級、副處級校長由市委組織部門管理，科級、副科級校長由縣級組織部門或人事部門管理，其他的由教育行政部門管理。校長隊伍的歸口管理不統一，校長的選拔、考核等日常管理分屬不同的部門。多部門管理會造成管理成本的提高、管理效果的低下和政令的不統一，不利于隊伍建設和教育事業的發展。同時，教育行政部門和校長在行政級別上存在“倒掛”現象，難以對校長進行有效的管理。

在調研中發現，試點校長職級制，必然觸碰的問題就是校長隊伍管理權限的歸口和重新劃分問題，即誰來管理校長？是組織部門還是教育行政部門統一管理校長隊伍，這是一些地方遇到的難題。組織部門的不配合，不給出管理權，改革試點的力度、深度必然大打折扣。理想化的設計是由教育行政部門統一負責校長的管理，但組織部門能否放權，還取決于地方政府的認識、教育部門與其他部門的協調工作。目前，中山市已經做到將全部校長任命權、日常管理權等收歸教育部門。中山市歸口統一了校長隊伍的管理，統一由教育行政管理。上海市的中小學校長選拔任用仍由組織部門負責，校長進入職級之后，由相應的教育行政部門管理。

（二）校長職級序列缺失的人事體制障礙

國家層面上，在各類職業序列中，缺少“校長”的職級序列，因此，日常管理中，把校長作為“干部”而非專業人員，多由各級組織部門管理；然而在薪酬制度中，仍將校長作為“教師”中的一部分，與教師一起共享教師職稱序列的待遇和績效工資。我們也發現，校長職級制改革試點過程中，雖然試點省市都建立了校長職級序列，并獨立于教師職稱序列之外，但由于國家層面校長的職稱序列的缺失，就必然會出現“在職校長享受職級待遇，一旦離職就回歸教師身份及待遇的現象”，校長仍然具有與教師爭評職稱的客觀現實。“在職雙軌，離職單軌”，職級制改革具有不徹底性、不可持續性，具有“斷頭”的特點。由于國家層面沒有建立獨立的“校長職級”序列人事管理制度，地方改革試點缺失國家層面的上位依據和指導。

同時，囿于人事制度的限制，職級制后校長的退出機制尚未建立起來。納入職級制管理的校長，在職期間可以享受相應的職級稱號和相應的工資待遇，一旦離職轉崗或者退休之后，就不再享受這些待遇，而回歸到其專業技術職務及其相應待遇。轉到行政部門任職的校長，面臨著行政級別的對接問題。一些地方的做法是保留學校的行政級別，一旦該校的校長轉入行政部門任職，則以學校的行政級別進行對接。由此可見，校長的職級待遇具有不可持續性，缺乏長效制度保障。

（三）校長職級工資的財政性、體制性障礙

建立校長職級制必然涉及校長職級工資，提高校長工資待遇，涉及財政資金的增加和分配問題。而建立校長職級制的初衷之一，是提高校長的工資待遇，緩解校長和教師共同分割績效工資總額的矛盾。建立相應的職級工資，這必然涉及工資的來源，即財政資金問題。在提高校長職級工資待遇方面，中山、濰坊、青島是“增量”改革，財政另外增加一部分資金用于職級工資。上海屬于“存量”改革，從現有教師績效工資的大盤子里切割出一部分，用于發放校長的職級工資。所以，無論是“增量”還是“存量”，都涉及財政部門，產生財政問題，需要與財政部門進行協調。

二、校長職級制試點中的現實困境

（一）職級制中的去行政化會帶來校長傳統觀念的阻抗

長期以來，我國一直將中小學校長作為“干部”的身份進行管理，校長和學校都具有一定的行政級別，如副科級、科級、副處級、處級，校長們也以此為榮，官本位思想根深蒂固，也不乏一些行政官員把校長崗位作為晉級的跳板。校長職級制改革，淡化甚至取消了校長和學校的行政級別，摘掉了“烏紗帽”，校長們在觀念上一時難以接受，在言談和行為上也必然會出現一些抵制改革的舉動。

（二）校長職級工資待遇的差異程度在一定程度上會造成新的干群矛盾

無論“增量”改革還是“存量”改革，都提高了校長的工資待遇，這在一定程度上拉大了校長和普通教職工之間的待遇差距，導致教職工的不公平感，易產生新的不滿。因此，如何合理確定校長的工資待遇，既能較客觀體現校長工作的價值，有效激發校長的工作積極性，又不造成新的矛盾，仍是一個值得深入研究的問題。

（三）建立基于校長專業發展標準的職級評定標準是關鍵，也是難點

建立校長職級制，對校長進行職級評定，評定標準和指標體系是關鍵。無論是學界還是實踐領域，評價往往是最具有難度、最有技術含量的工作。評價的科學性、公平性等最容易受到利益相關者的質疑。當前對中小學校長的評價，尚未建立起基于校長專業發展標準的評價制度。2013年教育部頒布的《義務教育學校校長專業標準》，為校長的專業發展和評價提供了依據，但其操作性不強，階段性特點不明確，尚未能體現分層、分類評價的特點。評價隊伍建設，也是評價體系的重要組成部分，評價人員的專業化、評價人員的結構組成、評價的方法和手段，都直接影響到評價結果的科學性、公平性，影響到利益相關者對校長職級制的認同度。

三、完善校長職級制的政策建議

透過上述對校長職級制現狀的了解、國內先期改革試點的政策文本分析與實地調研情況實施效果的評估，以及各地在試點校長職級制改革的過程中遭遇的問題與困難，如果要在中小學中試行校長職級制，我們從以下四個方面提出政策建議：

（一）從政治可行性層面，要提高相關領域對校長職級制的認同

由于校長職級制屬于教育公共政策的范疇，它是否能在教育領域得到實現，取決于教育領域與其相關的組織、人事、財政等相關領域能夠在多大程度上達成社會共識。

而目前實施校長職級制的城市對實施校長職級制的認識主要包括五個方面：第一，去行政化，淡化中小學校長的行政色彩；第二，合理評價校長，提升校長專業化水平；第三，解決校長與教師專業發展道路重疊，走一條屬于校長自己的發展道路；第四，解決干群矛盾，提高校長待遇；第五，理順校長管理體制，視校長為專業技術人員而進行管理，而非行政管理。其中最重要的兩個社會共識在于：一是對校長隊伍按照專業技術人員進行管理；二是提升校長待遇。

首先，要加大在教育內部與外部宣傳力度，要形成把校長隊伍按照專業技術人員進行管理的認識，應該說，教育部門目前已初步達成共識。校長只有在專業化的背景下，從管理的外延式發展走向專業化內涵式發展，以教育家辦學的姿態提升學校教育的質量。

其次，還要加大對提高校長待遇這一認識的社會基礎的培育。從各地調研的情況來看，校長的工資水平實際上并不高，與教師間的合理水平差距也不明顯，當下培育社會、教師對校長合理工資水平的理解與共識尤為重要。

（二）從行政可行性的層面，要加強多部門協同合作

行政可行性是從行政操作的角度看校長職級制作為公共政策實施的可行性，能在多大程度上有效實施。調研發現校長職級制的改革涉及多個部門，是一項復雜工程，在行政上的可操作性有賴于各部門形成合力的組織支持，在一定程度上還必須依靠權威推動，在實施過程中，會因政策的搖擺、停滯不前和中斷等問題，大大增加行政成本。為此，要在行政實施的可行性上施行以下政策措施。

第一，要加強基礎理論與實踐研究，充分借鑒國內相關改革的經驗。理論是基礎、是理性的引導，將改革試點建立在充分的理論研究基礎之上，能夠在很大程度上確保改革的正確方向。

第二，把握校長隊伍與管理的基本現狀，把好校長職級制改革的脈搏。要對目前中小學管理體制改革的現狀進行基線調研，加強對區域內學校、校長隊伍管理等基本情況的研究，在改革設計與現實之間建立契合。

第三，在一些區域先行試點，在總結經驗的基礎上再逐步推廣，形成制度。這是多個地區中小學校長職級改革的基本路徑，也是我國教育事業改革發展過程中，各種改革舉措的基本樣態。這在較大程度確保了改革的成功率和有效性。

第四，建立以校長職級制為核心的系列校長管理制度。校長職級制的建立，尤其是校長職級制標準的建立，可以應用于校長的任職資格制度、任期制度、選拔制度、職級工資制度、績效考評制度、校長專業發展規劃、培訓等校長的綜合管理體系的系列制度中。

（三）從經濟可行性層面，要加大財政投入

從經濟可行性來看，政策資源是保障政策實施強有力的手段。在職級制政策實施方案中，必然會使用經濟資源、實施成本與收益核算的經濟手段。而校長職級制政策所需要的經濟資源主要是對校長職級工資的財政投入。調研發現，大部分地區的職級制改革都采取了資金增量改革的形式。所以，校長職級制所需的財政經費應納入區縣政府的財政預算，而不是采取專項經費的形式進行發放，從而在制度上固化下來，保證這項制度實施的可持續性。

（四）從技術可行性層面，要制訂專業的職級制標準

技術可行性是從技術角度衡量校長職級制具備實現這一政策目標的技術手段，以及現有技術水平下在多大程度上能夠實現校長職級制的政策目標。校長職級制改革政策的制定可通過三種技術手段衡量其專業度：一是對校長職級評定是否有標準；二是對校長辦學績效評價是否有標準；三是校長職級是否有對應的專業發展標準、培訓規劃與課程。為此，在政策制定的重點應著力在：

第一，根據國家2013年頒布的《義務教育學校校長專業標準》，結合當地的實際情況，制定標準，建立適合本地區的指標體系。

第二，將制定的標準與指標體系運用于校長職級的評定、績效考核、專業發展培訓等綜合管理中，在實踐中不斷驗證、修訂與完善，以便更好地達成政策目標。在行政層面減少校長非專業化事務，把好校長入口關、確保專業人員進入校長隊伍，促進校長隊伍整體的專業化。

參考文獻：

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[3]賈繼娥，王剛，褚紅啟.我國校長職級制改革的現實背景與主要策略[J].教育科學，2012，（1）.

[4]《上海市教育委員會關于2012年開展普教系統校長職級評審和認定工作的實施意見》（滬教委人〔2012〕56號）.

[5]《上海市教育委員會關于2009年開展普教系統校長職級評審和認定工作的實施意見》（滬教委人[2009]14號）.

[6]《中山市教育局關于印發〈中山市中小學校長職級評定辦法〉的通知》（中教[2012]103號）.

[7]《中共北京市西城區委教育工作委員會北京市西城區教育委員會關于印發〈西城區校長（書記）職級制實施意見〉》的通知（西教工發〔2011〕58號）.

[8]《中共濰坊市委辦公室濰坊市人民政府辦公室關于推行中小學校長職級制度的實施意見》（濰辦法[2004]21號）.

（作者系北京教育科學研究院教師研究中心主任、研究員、博士，研究領域為教師政策、教師教育。）

責任編輯：呂丹

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