中小學(xué)校長職級制改革的現(xiàn)狀特征與效果分析

郝保偉

20世紀(jì)90年代，上海市開始試點中小學(xué)校長職級制改革。北京市西城區(qū)，廣州市天河區(qū)、荔灣區(qū)、海珠區(qū)，廣東省中山市、山東省濰坊市等地隨后跟進試點。2010年，為落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的精神，教育部選定上海市、廣東省中山市作為試點，上升為國家層面深化校長職級制改革的試點地區(qū)。綜合分析各地校長職級制改革試點的過程和內(nèi)容，剖析當(dāng)下中小學(xué)校長職級制改革試點的現(xiàn)狀特征，這對把握改革的時代背景，破解過程中的體制性障礙，深化和完善校長職級制，深化中小學(xué)校長人事管理體制改革，具有重要的現(xiàn)實意義和政策價值。

一、校長職級制改革的必要性分析

校長職級制改革的必要性，體現(xiàn)在政策宏觀背景、政策目標(biāo)的合理性及其目標(biāo)達成度等方面。

（一）政策背景： 校長職級制改革是深化教育人事管理體制改革的重要內(nèi)容

歷經(jīng)二十余年的探索，校長職級制改革在實踐中業(yè)已證明其有利于優(yōu)化、改進校長隊伍的管理實踐。職級制本身的配套制度設(shè)計，如按照專業(yè)化水平劃分校長職級、校長隊伍統(tǒng)一歸口管理、按照職級評定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計分層分類的校長培訓(xùn)等，符合當(dāng)前我國按照專業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)管理公共部門從業(yè)人員的改革趨勢。正因為如此，在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》與2011年印發(fā)的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中，都提出要實施校長職級制。從這個意義上來說，校長職級制的改革是深化教育領(lǐng)域綜合改革，深化教育人事管理體制改革的重要內(nèi)容和行進方向，這是校長職級制改革的宏觀政策背景。

（二）政策目標(biāo)：改革符合當(dāng)前校長隊伍管理的現(xiàn)實需要

校長職級制改革受現(xiàn)實問題所驅(qū)動，因此，其政策目標(biāo)也帶有很強的“問題解決”特征。校長職級制改革的目標(biāo)可以劃分為五個：淡化中小學(xué)校長行政色彩，提升校長專業(yè)化水平，解決校長與教師專業(yè)發(fā)展道路重疊，提高校長待遇，理順校長管理體制。這五個政策目標(biāo)都是當(dāng)前我國中小學(xué)校長隊伍管理中存在的問題的反映。無論是否實施校長職級制，這些現(xiàn)實問題都必須通過制度改革解決，否則未來中小學(xué)校長隊伍的管理仍然會困難重重。

（三）實施效果：促進校長專業(yè)發(fā)展

政策目標(biāo)有待于通過政策實施實現(xiàn)，校長職級制的實施對于理順管理體制、提升待遇、促進校長專業(yè)化發(fā)展起到了積極作用，校長職級制的實施基本實現(xiàn)了政策目標(biāo)。盡管未來校長職級制改革仍然需要通過一系列的政策調(diào)整與實施方案優(yōu)化來達到更大程度的政策目標(biāo)實現(xiàn)，但從總體上來說，校長職級制的改革已經(jīng)取得了初步成效，其實踐的制度經(jīng)驗亟待提煉、總結(jié)，以推動進一步探索校長職級制改革。

（四）國外經(jīng)驗：專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)與多元化培訓(xùn)

在國外的政策實踐中能夠找到職級制改革的內(nèi)核，可供我國職級制改革借鑒。

英、美等國十分注重校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，這一標(biāo)準(zhǔn)不僅在實踐中衡量校長的專業(yè)化程度，也在一定程度上為想成為校長的教師提供了專業(yè)引領(lǐng)，這與校長職級制改革中，以職級評定標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)校長、后備校長的專業(yè)成長有著異曲同工之妙。

英、美等國也非常重視針對校長的分層、分類培訓(xùn)。如英國按照校長的不同職業(yè)發(fā)展階段提供不同的校長培訓(xùn)，而美國則有多元化的校長培訓(xùn)課程。這種按照中小學(xué)校長的不同需求提供差異化課程的做法，正是校長職級制改革的重要內(nèi)容。

二、中小學(xué)校長職級改革試點的階段性特征

我國中小學(xué)校長職級制試點改革始于20世紀(jì)90年代初，上海市是第一個試點校長職級制改革的地區(qū)。隨后，中小學(xué)校長職級制改革試點經(jīng)歷了一個較為長期的過程，呈現(xiàn)出階段性特征。

（一）初期探索階段（1993—2003年）：小范圍點上試點

上海市校長職級制改革的過程經(jīng)歷了先行試點、擴大試點與并軌、全市全面推進、平穩(wěn)發(fā)展與完善等幾個階段。1993年，上海市教育工作會議上提出“逐步建立中小學(xué)校長職級制系列”的設(shè)想。按照“抓好試點、以點帶面”的原則，1994年，在盧灣區(qū)和靜安區(qū)試點中小學(xué)校長職級制，這標(biāo)志著中小學(xué)校長職級制走向現(xiàn)實實踐； 1997年， 在黃浦、 南市、徐匯、閘北、楊浦、嘉定等八個區(qū)擴大試點，并順利完成了靜安區(qū)、盧灣區(qū)與擴大試點區(qū)縣校長職級制認(rèn)定的并軌工作；2000年，在上海全市推行中小學(xué)校長職級制。

2001年1月，上海市產(chǎn)生了新中國成立以來第一批各職級校長，其中19位校長（書記）獲得了特級校長的任職資格。截至2001年8月，中小學(xué)一級和特級校長的申報、認(rèn)定工作先后在虹口、閔行等12個區(qū)縣落下帷幕，這標(biāo)志著上海市校長職級制改革的探索實踐初見成效。

北京市原西城區(qū)教育局從1996 年開始醞釀中小學(xué)校長職級制， 從1997 年初至今進行了初步的實踐。1999年起，西城區(qū)在區(qū)屬中小學(xué)校長（書記）中正式開始職級制試點工作。2005年，修訂出臺了《西城區(qū)中小學(xué)校長（書記）職級制實施意見》《西城區(qū)中小學(xué)校長評價指標(biāo)》《西城區(qū)中小學(xué)書記評價指標(biāo)》。

（二）擴大試點階段（2004—2010年）：區(qū)域內(nèi)線上試點

自上海開展中小學(xué)校長職級制試點以后，許多地方也相繼進行改革探索。山東省濰坊市也是較早的試點地區(qū)之一。濰坊市從1999年開始，在高密市進行校長職級制管理試點；2001年11月，在濰坊市市屬學(xué)校進行試點；2004年9月，濰坊市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推行中小學(xué)校長職級制度的實施意見》（濰辦發(fā)[2004]21號文件），對取消中小學(xué)校行政級別、實行職級管理做出了明確規(guī)定。2009年，印發(fā)了《關(guān)于深化中小學(xué)校長職級制改革的意見》（濰教字[2009]42號文件），對深化校長職級制改革作了探討。

2004年，廣東省中山市啟動中小學(xué)校長職級制改革試點工作，陸續(xù)出臺了《中山市中小學(xué)校長職級制實施辦法（試行）》《中山市中小學(xué)校長職級考評辦法》《中山市中小學(xué)校長職級考評方案（試行）》等一系列文件。2007—2010年，中山市與北京師范大學(xué)褚宏啟教授團隊合作，進一步加強職級制改革前期研究工作，職級制改革進入加速與深化階段。中山市中小學(xué)校長職級制改革試點工作受到了實踐界和理論界的廣泛關(guān)注，《光明日報》等諸多媒體對改革進行了報道。

（三）深化完善階段（2011年至今）：國家層面的點線面綜合試點

國家教育綱要提出了深化教育領(lǐng)域綜合體制改革的要求，為落實該精神，職級制改革試點工作也進入了深化、完善階段。2011年濰坊市委組織部等四部門出臺了《關(guān)于深化和完善中小學(xué)校長職級制改革的實施意見》。

2011年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，這意味著國家教育體制改革試點工作全面啟動。這份文件明確提出要在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“探索中小學(xué)校長職級制，深化中小學(xué)教師職稱制度改革”，上海市、廣東省中山市被確定為校長職級制改革試點市。兩地分別在已有實踐的基礎(chǔ)上，開始深化改革試點的新一輪探索和完善。2012年7月，中山市政府召開深化中小學(xué)校長職級制改革動員會，正式印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)校長職級制改革的意見》以及六份配套改革文件，啟動實施中山市新一輪校長職級制改革試點工作。這一階段的改革意義深遠，因為校長職級制改革已經(jīng)不再是個別地方的“單兵作戰(zhàn)”，而從實際行動上成為國家層面的改革，開始自上而下改變校長選拔任用管理的文化和制度，進一步理順對中小學(xué)校長隊伍的領(lǐng)導(dǎo)與管理。完善以職級制為核心的校長管理制度體系，為校長專業(yè)發(fā)展提供了更加科學(xué)有力的組織與制度保障。

三、校長職級制改革的內(nèi)容特征：逐步建立職級制的相關(guān)制度

上海市、中山市、濰坊市、青島市、北京市西城區(qū)等地中小學(xué)校長職級制改革的演進情況，呈現(xiàn)出了以建立校長職級制序列為核心，完善校長人事管理相關(guān)制度的特征。

（一）建立了校長職級序列

職級序列是職級制的核心內(nèi)容，改革試點地區(qū)都建立了具有共性、又彰顯各地特色的校長職級序列。上海市建立了“五級十二等”的校長職級序列，即：特級、一級一等、一級二等、二級一等、二級二等、二級三等、二級四等、三級一等、三級二等、三級三等、三級四等、四級一等、四級二等。山東省濰坊市的校長職級序列為四級七等，即特級校長、高級校長一等、高級校長二等、中級校長一等、中級校長二等、初級校長一等、初級校長二等。廣東省中山市的校長職級序列為五級十等，即特級校長（榮譽職級）、一級一等、一級二等、二級一等、二級二等、三級一等、三級二等、三級三等、四級一等、四級二等、初級校長。北京市西城區(qū)校長職級序列為特級、一級、二級、三級、四級共五個等級，各級中不分等級。

（二）建立了校長職級工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)

建立了與校長職級序列相對應(yīng)的校長職級工資制度。以上海市為例，其中小學(xué)校長職級工資由級等工資、基礎(chǔ)工資和能績工資三部分組成。級等工資，是校長職級工資中的主要內(nèi)容，體現(xiàn)了校長的職級高低。級等工資按校長職級制劃分為五級十二等。五級十二等由高到低為：特級，一級分為兩等，二級、三級各分為四等，四級分為兩等。每級的等差也各不相同。一級、二級、三級、四級的等差分別為60元、40元、30元和20元（《上海市教育委員會關(guān)于2009年開展普教系統(tǒng)校長職級評審和認(rèn)定工作的實施意見》滬教委人[2009]14號）。校長按評定聘任的職級確定相應(yīng)的級等工資，并隨職級的變動進行調(diào)整。

基礎(chǔ)工資是中小學(xué)校長按國家和本市規(guī)定發(fā)放的基本工資部分。基礎(chǔ)工資由國家規(guī)定的職員職務(wù)等級工資（或中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資）、工資構(gòu)成津貼、本市職務(wù)津貼、生活津貼和物價補貼等構(gòu)成。這部分工資按現(xiàn)行的政策規(guī)定執(zhí)行，并根據(jù)國家和本市的規(guī)定進行調(diào)整。能績工資，是校長職級工資中活的部分。

能績工資由各主管部門會同同級人事行政部門，按照本系統(tǒng)執(zhí)行中小學(xué)校長職級制度的校長級等工資和基礎(chǔ)工資兩項之和的20%～70%酌情核定，一般每年根據(jù)校長聘任級等的變動和人員增減情況核定一次。除原基本工資外，原發(fā)放的其他各種津貼、補貼、獎金等貨幣收入均納入能績工資，不再按月發(fā)放。能績工資的分配與校長每學(xué)期和年終的目標(biāo)任務(wù)完成情況掛鉤，由各主管部門根據(jù)核定的校長能績工資總額、校長所承擔(dān)的工作任務(wù)量多少及實績考核情況等確定具體標(biāo)準(zhǔn)，報同級人事行政部門批準(zhǔn)后實施。

濰坊市、中山市、北京市西城區(qū)等都依據(jù)自己的教育實情和財政實力，建立了相應(yīng)的校長職級工資，明確了各職級工資的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立了中小學(xué)校長職級評定指標(biāo)體系和評定標(biāo)準(zhǔn)，完善了校長績效評價制度

與職級序列相對應(yīng)，相應(yīng)的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不可或缺。上海市的評價指標(biāo)體系包括3個一級指標(biāo)（個人素養(yǎng)、專業(yè)修養(yǎng)、辦學(xué)成效）和8個二級指標(biāo)（思想素質(zhì)、道德品質(zhì)、辦學(xué)思想、學(xué)校管理、教育教學(xué)、師資建設(shè)、辦學(xué)實績、社會影響），每個二級指標(biāo)都有明確的評審標(biāo)準(zhǔn)。中等職業(yè)學(xué)校校長和書記的職級評價指標(biāo)更為復(fù)雜，包括6個一級指標(biāo)、12個二級指標(biāo)和24個三級指標(biāo)。中山市校長職級評價指標(biāo)體系包括3個一級指標(biāo)（個人素養(yǎng)、領(lǐng)導(dǎo)與管理、辦學(xué)業(yè)績）、12個二級指標(biāo)、28個三級指標(biāo)，并明確了每個三級指標(biāo)的指標(biāo)含義、關(guān)注點、評分辦法與評分標(biāo)準(zhǔn)。另外還有“加分項”指標(biāo)。

（四）以職級制為核心，建立、完善了校長人事管理制度

各地都以校長職級改革之為契機，建立、完善了包括校長后備人才庫、任職資格制度、任期制度、選拔制度、分層分類培訓(xùn)制度、定期交流制度等人事管理制度。

四、校長職級制改革的實施效果分析

綜觀各地校長職級制改革的效果，可以認(rèn)為校長職級制實施的改革方向是正確的，效果是明顯的，基本實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

（一）校長管理體制逐步理順

從各地區(qū)的實踐來看，理順校長管理體制一直是重點突破方向。以實施校長職級制改革，取消中小學(xué)校長行政級別為契機，各地方政府就理順校長管理體制做出了大量的改革探索。廣東省中山市，教育部門通過與人事部門、組織部門的協(xié)商，將中小學(xué)校長的任命權(quán)限統(tǒng)一到教育部門手中；山東省濰坊市，校長的行政級別被全面取消，取消行政級別之后的校長由教育部門統(tǒng)一面向社會公開招考、聘任；在上海市，雖然中小學(xué)校長的任命權(quán)限仍然按照原有學(xué)校層級分別交由組織部門、人事部門及教育部門，但一旦后備人才被任命為校長，管理權(quán)限均由教育部門負責(zé)。這在一定程度上破解了長久以來校長隊伍多部門管理、校長與教育行政部門級別倒掛的痼疾，初步理順了校長隊伍管理體制，為后續(xù)工作的開展奠定了體制保障。

（二）職級工資設(shè)計激發(fā)了校長工作積極性

提高校長薪酬待遇，是部分地方實施校長職級制改革的初衷之一。而校長職級制改革中，職級工資的設(shè)計一般也是大部分試點地區(qū)的重頭戲。除了蘇州市暫時還沒有進行職級制工資改革，大部分地區(qū)無論是存量改革還是增量改革，都通過職級制在一定程度上提升了中小學(xué)校長的待遇。在現(xiàn)行工資待遇基礎(chǔ)上，除了原有的基礎(chǔ)工資、績效工資之外，增加了“職級工資”，由地方財政負擔(dān)。職級制工資一般依據(jù)校長的職級序列、學(xué)校績效考核等確定校長的職級工資水平，這樣，校長就有了不斷提升自身專業(yè)水平、推進學(xué)校各項工作不斷提升的動力和積極性。

（三）系列制度安排促進了校長隊伍專業(yè)水平持續(xù)提升

在職級制改革的制度設(shè)計中，主要從三個途徑促進了校長專業(yè)化發(fā)展。一是通過去行政化，在入職關(guān)卡提升校長隊伍的專業(yè)水平，減少在職階段的非學(xué)校性事務(wù)，給校長更大的專業(yè)發(fā)展空間；二是通過考核標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化及職級序列的建設(shè)，為校長打造專業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)與示范作用；三是通過建設(shè)與職級制相對應(yīng)的專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)規(guī)劃與培訓(xùn)課程體系。

（四）校長隊伍建設(shè)和專業(yè)發(fā)展的制度體系初步建立起來

各地以職級制改革為契機，逐步建立、完善了以校長職級評定為核心的校長專業(yè)發(fā)展制度體系，校長人事管理制度進一步完善。從校長專業(yè)發(fā)展起點入口環(huán)節(jié)，到選拔任用、考核管理、繼續(xù)教育、退出機制等都有了制度規(guī)范和保障。這些制度包括校長后備人才庫、任職資格制度、任期制度、選拔聘任制度、分層分類培訓(xùn)制度、定期交流制度，等等。這些制度都以職級序列、評定標(biāo)準(zhǔn)為中心，并與之對應(yīng)，有機耦合，共同構(gòu)成了校長隊伍建設(shè)和校長專業(yè)發(fā)展的制度體系。對教育行政部門依法建設(shè)校長隊伍和校長個體持續(xù)的專業(yè)發(fā)展來說，這種制度體系既是一種規(guī)范，又是一種引導(dǎo)和激勵。

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[7]《中共濰坊市委辦公室濰坊市人民政府辦公室關(guān)于推行中小學(xué)校長職級制度的實施意見》（濰辦法[2004]21號）.

（作者系北京教育科學(xué)研究院教師研究中心副研究員、博士，研究領(lǐng)域為教師政策、教師教育。）

責(zé)任編輯：呂丹

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