中小學校長職級制改革試點的政策分析

周惠

本文立足于2014年對深圳、中山、上海、蘇州、青島、濰坊六個城市的實地調研數據，在對各地區政策文本方案進行總結與分析的基礎上，試圖通過回答三個政策路線的技術性問題為后續各地校長職級制的改革提供可借鑒的制度經驗：一是各試點地區改革政策文本內容設計；二是各試點地區當前的政策文本在現實中的可行性探討；三是對各試點地區在改革中共同的經驗特性總結。

自1993年上海試點校長職級制以來，過去二十余年間我國已有多個城市展開職級制改革探索，積累了豐富的經驗與教訓。但目前針對職級制改革的研究從總體來說數量較少，且多局限于單個區域，立足于多區域政策實踐的經驗總結性研究還較為缺乏。而無論是在2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》還是在2011年發布的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中，校長職級制都成為了宏觀政策著力推進的改革舉措，當前對校長職級制試點地區改革經驗總結的研究缺失，造成了尚未試點地區缺乏可借鑒的制度經驗，從而對職級制改革的大范圍推進帶來了決策困難。

一、改革政策文本的基本情況分析

在職級制改革的技術性問題上，最為突出也最迫切的一個焦點就是如何設計改革的政策文本。在調研中筆者了解到，作為具有探索、實驗性質的公共政策，職級制改革政策文本存在較大地區差異。本文正是基于實地調研信息，對各地職級制改革的政策文本設計的基本情況進行分析，分析維度主要為政策文本設計中的政策目標、頒發主體、配套性措施、實施對象等四個方面，而這些也是未來各地區推進校長職級制改革時最需要在政策文本中首先明確的政策基準面。

（一）政策目標

校長職級制改革的動因源于各地對校長隊伍管理實踐中不同難題的解決，由此各地的政策出發點也充滿了地方色彩。從調研數據來看，各地實施校長職級制改革很少基于單一目標，而是基于多個目標，總結起來共有四個目標。其中最為常見的目標是促進校長隊伍的專業化，其次是淡化學校或校長的行政色彩以及理順校長隊伍的管理體制；除此之外，根據職級適當提升校長的待遇水平也是部分地區的政策出發點。而根據2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》以及2011年的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，校長職級制都被作為促進校長隊伍專業化的重要改革手段，可以看出，未來各地職級制改革還是應當以促進校長隊伍的專業化作為政策出發點，兼顧其他政策目標。

（二）政策頒布主體

校長職級制改革涉及校長的人事任命、管理、工資等多個方面，因此，多地校長職級制改革都采取多部門聯合的途徑，頒布政策文件的主體通常為市委辦公室、市政府轉發，政策制定者則涉及教工委、教委、組織、人事、勞動和社會保障、編委辦、財政等部門。

（三）改革配套性措施

從調研情況來看，各地都采取了“漸進式改革”方式——先出臺職級改革主文件，再逐步追加配套方案措施。一般而言，除校長職級的評審認定外，各地都圍繞政策目標的實現出臺系列配套性措施，包括四個方面：校長的職級工資標準、選拔聘任制度、流動制度、績效考核制度等。在這些配套性措施配合下，各地改革的推進才更為順暢。

（四）實施范圍和對象

在實施對象范圍上，各地也有所不同。從實施對象來看，大部分地區職級制改革僅涉及正職校長，部分地區（如深圳）將副校長也納入職級制改革中。從實施范圍來看，一般校長職級制涉及全日制中小學、特殊學校等，但也有部分地區（如上海市）將幼兒園、職業學校等學校校長也納入職級制管理之中。具體見下表。

二、政策文本的分析緯度

在對各地政策進行基礎信息掃描基礎上，有必要進一步評估各地政策文本在改革實踐中的可行性，為其他地區政策文本的制定提供經驗。在本文中，政策文本的分析維度采用了巴爾達赫的觀點，即影響一項公共政策的目標實現主要有四個影響因素：技術可行性、經濟可行性、政治可行性和行政可行性。本文借鑒這一可行性評估的框架，從技術、經濟、政治、行政四個維度對各地職級制政策文本在實踐中的運行進行可行性分析。

（一）各地校長職級制政策的技術層面分析

從技術層面衡量公共政策是否能夠實現預期的政策目標。這一標準包含兩個重要含義：一是是否具備實現政策目標的技術手段；二是在現有技術水平下在多大程度上能夠實現政策目標。

在校長職級制改革這一公共政策的制定中，存在著對三種技術手段的衡量：一是對校長職級的評定是否具有科學、合理的指標體系；二是對校長辦學績效評價是否具有科學、合理的指標體系；三是針對不同的校長職級，是否具備相應的培訓發展體系以助力校長專業發展。

1.校長職級評定與校長績效評價指標體系

業績考核評價與職級制評審密不可分，許多地方在進行初次職級評審后，除高級別的職級評審還需經過特定程序外，大多依據日常業績考核作為晉級升檔標準。因此對校長職級評定與績效評價的技術可行性分析將結合進行。

考察校長職級制評定的技術手段，按照不同職級對校長群體進行劃分，事實上是對校長專業發展水平的合理衡量。目前，大部分較早開展校長職級制改革的地區都已經開發出具有操作意義的校長職級評審認定指標體系，而在校長職級制改革開展較晚的地區，還沒有可操作意義上的校長職級制評審認定指標體系，但也已開發出相應的指標框架。從各地校長業績考核評價的指標體系建設情況來看，大部分都已在政策中明確校長業績評價考核的內容及其標準。

總體來看，校長職級制評審認定、績效考核所需的指標體系在技術手段上并不難實現。從各地政策文本來看，除實施較晚的地區，大部分地區都已形成評審指標體系。然而這些標準體系在權重、指標選擇上各有不同，評審手段也不盡相同，造成其科學性、合理性各異。這意味著目前雖然已具有能實現校長職級制政策目標的技術水平，但借用技術手段實現政策目標的程度取決于指標體系的科學性與可操作性。未來各地校長職級制改革的進一步推進，還需要在職級評定與績效評價的指標體系科學性與可操作性上下功夫。

2.校長職級制專業培訓體系

盡管大部分地區都在座談中提及按職級分層培訓的重要性，但目前僅有一半地區在政策文件中明確提出要根據不同職級提供分層分類的培訓，而真正按不同職級提供分層分類培訓的地區幾乎沒有。可以看出，盡管通過職級制提升校長隊伍的專業化水平是各地職級制改革的出發點，并且提供分級培訓、菜單式的定制服務等在技術手段上也已經具備，但在各地實踐中，由于現有的技術手段在運用上還存在一系列的難題，如合理的頂層設計與監控評價，如何保障培訓在更大范圍具有可復制性等。

（二）各地校長職級制政策的經濟層面分析

經濟層面是從政策資源角度衡量政策可行性，包含兩個重要含義：一是該政策方案使用各種經濟資源的可能性；二是對該政策實施的成本—收益進行對比分析。職級制改革的成效難以量化，因此主要評估政策方案使用經濟資源的可能性。

校長職級制改革所需要的經濟資源主要是對校長職級工資的財政投入。目前大部分地區的校長職級制改革都采取了增量改革的形式，僅有極少數地區采取存量改革或暫未出臺相關政策。而改革所需的財政經費并沒有列入各地方政府的財政預算，增量改革多是采取專項經費的形式進行發放；存量改革則是從整體的教師工資中拿出一定比例留存，由教育部門統一核算校長能績工資與級等工資所需費用。這兩種不同的經費方案各有利弊。

第一，增量改革能夠減少教師與校長之間的經濟利益沖突，并能夠在更高水平上提升校長待遇，但其弊端在于經費來源的不穩定性，由于以專項經費的形式支出，其合法性基礎薄弱，可持續性受到政策波動影響的可能性較大。

第二，存量改革能夠減少由于政策波動帶來的可持續性差的問題，但其弊端也十分突出，在同一個財政盤子里支出，容易激化校長與教師間的利益矛盾。

（三）各地校長職級制政策的政治層面分析

政治層面是從社會共識的角度考察公共政策可行性，即考察一項公共政策在多大程度上形成社會共識。

校長職級制在多大程度上達成社會共識，主要取決于：一是對校長隊伍按照專業技術人員進行管理的社會共識；二是提升校長待遇的社會共識。

對于校長隊伍按照專業技術人員進行管理的社會共識，目前已經初步形成。在教育由外延式發展走向內涵式發展的大背景下，如何通過專業化提升教育質量是整個社會都非常關注的議題。而無論是大學去行政化還是公務員試行職級序列工資，也都反映出社會與政府在按照專業人員標準改革公共部門上所達成的共識。

對提升校長待遇的社會共識，則還需培育社會共識基礎。盡管目前缺乏數據支撐，但社會對教師、公務員等公共部門雇員的漲薪問題十分敏感。從各地調研的情況來看，校長的工資水平實際上并不高，但信息透明度有待增強。只有在校長工資問題上加大信息透明度，才有可能培育出一個普遍的社會共識。

校長待遇提升的另外一個共識基礎是對校長與教師間合理水平差距的共識。目前各地均存在教師對校長待遇水平十分敏感的現象，校長群體也對班子成員由于職級工資造成的不均衡表示焦慮。如何科學合理地確定校長與教師之間的工資水平差異并形成業內共識，是未來相關部門工作的另一個努力方向。

（四）各地校長職級制政策的行政層面分析

行政層面是從行政操作的角度考察公共政策可行性，即這項公共政策的執行可能性問題。其考察標準包括：權威、制度約定、能力以及組織支持。

校長職級制的行政可行性主要是作為一項公共政策改革，在多大程度上能夠被精準實施。從政策文本的頒發主體已經能夠窺見各地在減少行政摩擦成本上所付出的努力——校長職級制的改革涉及多個部門，行政上的可操作性有賴于各部門形成合力的組織支持。正因為如此，大部分地區的職級制都需要教育部門聯合組織部門、人事部門、社保部門、編制部門等共同制定，以減少政策執行的交易成本。

但組織支持并不足以支撐職級制的順利推進，職級制的改革最初是由教育部門推動，其他部門推動改革的內在動力不足。在職級制推行更為徹底的青島與濰坊，部門協作的順利推進離不開政府的關注。從這一事實出發，可以說職級制改革的行政可行性在一定程度上還必須依靠權威推動，但這就會帶來政策持續性不可預期的問題。

三、各地校長職級制改革試點的經驗特性

在基礎信息掃描與政策文本運行的基本情況評估之外，對各地共同的政策經驗進行總結也能夠為未來校長職級制改革的推廣提供信息基礎。總體來說，各地在校長職級制的政策制定與實施上，存在以下五個方面的共同經驗特性。

（一）校長職級制改革實施的必要準備

充分借鑒國內其他地區改革經驗、研究先行是校長職級制改革實施的必要準備。作為一項探索性改革，校長職級制改革過程充滿了“未知”，各地亟須明晰校長職級制改革的路線圖。正是在此認識基礎上，各地在校長職級制改革之前都組建或外聘研究團隊，展開了深入的理論研究與探討。各地區還對已開展的校長職級制改革的地區進行調研，充分學習改革經驗。應該說，前期理論研究與對其他地區改革經驗的借鑒，在很大程度上為改革提供了正確引導。

（二）職級制改革試點的基礎

充分、準確把握本區域內校長隊伍的基本現狀是校長職級制改革試點的基礎。各地區職級制改革的第二個政策經驗是充分、準確地把握本區域內校長隊伍管理的基本現狀，調研中發現，各地區在職級制實施前都有對本地區校長隊伍的全方位基線調研，包括對區域內基礎教育實情、學校管理、校長隊伍管理等基本情況的研究。

校長職級的比例結構，不僅涉及對校長隊伍整體專業發展水平結構的判斷，也涉及對區域內校長隊伍建設方向的判斷。由此，職級結構本身的劃分，需要結合區域內校長隊伍的現狀才能夠做出科學、合理的判斷。

（三）校長職級制實施的基本步驟

先行試點、總結經驗、逐步推廣、深化完善、形成制度，是校長職級制實施的基本步驟。改革的第三個共同經驗是各地區都在試點基礎上不斷總結經驗，形成與完善制度，才在更大范圍內逐步推廣。這一經驗是校長職級制改革探索性特色的具體體現，也是我國長期以來“摸著石頭過河”的改革特征縮影。

（四）職級制實施的基本載體

以改革為契機，建立起以職級制為核心的系列制度是校長職級制實施的基本載體。如前所述，校長職級制改革涉及校長隊伍管理的多個方面，由此各地的職級制度建設也涵蓋了不同的方面。各地區職級制改革一般都會建立、完善包括任職資格、任期、選拔、職級、職級工資、績效考評等校長管理制度。

在相關制度建設基礎上，各地區都加大了對職級評定與績效考核所需的評價指標體系的研制與開發，總體來看各地都成立了專業的研究團隊進行深入研究，同時根據多元化評價與多中心治理的原則，努力建設一支專業化且來源多元化的評價隊伍。

（五）校長職級制改革得以實施的基本保障

地方政府強力推動是校長職級制改革得以實施的基本保障。最后一個共同的政策經驗是地方政府的強力推動。職級制改革的內容和過程，涉及政府多部門間權限的重新劃分，也涉及多方利益相關者，因此職級制改革亟須減少部門間的摩擦成本，而這需要政府的強力推動，以更好地在部門間統籌、協調。

參考文獻：

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京大學出版社，2006.

[2]對政策的分析主要基于在調研中所取得的各地政策文件.

（作者系北京教育科學研究院教師研究中心助理研究員，博士，主要研究方向為教師政策的經濟學分析、教師教育。）

責任編輯：呂丹

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