加快土地確權登記 切實維護農民權益——國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長

文／冷宏志

加快土地確權登記 切實維護農民權益——國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長

文／冷宏志

冷宏志國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長

農村集體土地確權登記發證工作的進展

按照黨中央、國務院的部署和要求，我部聯合財政部、農業部，成立了工作領導小組，聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發[2011]60號），對加快推進農村集體土地確權登記發證工作進行了部署。之后，又會同中農辦、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發[2011]178號），明確了農村集體土地所有權登記發證的政策要求。在日常工作中，積極部署、加強協調、明確政策、抓好典型、認真督導、大力宣傳，全面推進各項工作；各?。▍^、市）黨委、政府高度重視，認真貫徹落實中央要求，統籌部署推進農村集體土地確權登記發證工作；地方相關部門按照職能分工，密切配合，互相支持，形成強大合力，確權登記發證工作取得了明顯成效。截止2012年底，全國農村集體土地所有權累計確權登記發證約620萬宗，發證率達到94.7%，基本完成了農村集體土地所有權確權登記發證任務。當然，這僅僅是一個階段性成果，集體土地所有權確權登記發證還需要在今后不斷深化和完善。同時，我們還將按中央要求，加快推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。

加快推進農村集體土地確權登記發證工作的措施

農村集體土地確權登記發證是土地登記的重要內容之一。從上世紀80年代后期開始，大致經歷了三個階段：一是上世紀80年代后期到1993年，試點和起步階段。原國家土地管理局結合第一次全國土地調查工作，在試點的基礎上，在全國范圍內啟動了農村集體土地的初始登記工作。主要內容是宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記發證，個別省份啟動開展了集體土地所有權登記發證工作。二是1993年到1999年，停滯和徘徊階段。1993年，國務院為減輕農民負擔，取消了包括農村土地登記在內的一系列收費，由于沒有了經費來源，農村集體土地登記工作幾乎陷于停滯。三是1999年至今，再次部署和推進階段。1999年，國土資源部地籍司組織開展了農村集體土地產權制度建設調研，提出在堅持土地集體所有的前提下，努力探索集體土地所有制的多種實現形式，全面確認土地所有權，規范土地使用權，保障土地所有者收益權，強化土地用途管制權的思路。2000年、2001年進一步開展了擴大農村集體土地所有權登記發證覆蓋面的調研。在此基礎上，2001年11月，國土資源部下發《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》和《集體土地所有權調查技術規定》，在全國全面部署加快集體土地所有權登記工作。2008年，國土資源部下發《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》，要求各地加快開展農村宅基地確權登記發證工作。特別是在第二次全國土地調查期間，各地結合二次調查及年度遙感監測變更調查成果推動工作上升到了新平臺。

農村集體土地確權登記發證工作取得的成效

一是促進農村社會和諧穩定。通過農村集體土地確權登記發證，促進了各地成立土地權屬爭議調處專門機構，制定土地權屬爭議應急預案和相關調處制度，有效解決了農村集體土地權屬爭議，化解農村社會矛盾。二是有效維護農民權益。通過農村集體土地確權登記發證，確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系，將農民與土地物權緊密聯系起來，進一步激發了農民發展集體經濟、保護耕地、節約集約用地的積極性，有助于在工業化、城鎮化和農業現代化推進過程中，切實維護農民權益。三是進一步夯實農業農村發展基礎、促進了城鄉統籌發展。通過農村集體土地確權登記發證，依法確認和保障農民的土地物權，夯實了農業農村管理和改革的基礎，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，有助于城鄉統一土地市場的形成，促進農村經濟社會發展，實現城鄉統籌發展。

農村集體土地確權登記發證工作的難點和重點

隨著農村集體土地確權登記發證工作不斷推進和深入，工作中的一些難點問題和農村現行土地制度下的一些重點問題也逐步顯化，需要高度關注。

（一）所有權確權登記發證工作有待進一步完善和深化，加快推進農村集體土地使用權確權登記難度更大。對農村集體土地確權登記發證工作中出現的各類問題，我們高度重視，盡力統籌協調各方面力量積極解決，基本完成了工作任務。但少數地方集體土地確權登記發證工作還存在主體下沉不到位、登記行為不規范等問題，個別地區因維穩、地災、未進行土地改革等特殊原因尚未實現全覆蓋，這些問題還是客觀遺留下來了，工作有待完善和深化。

同時，進一步加快推進宅基地和集體建設用地確權登記發證工作，主要以服務推動，難度更大：發證宗地數約2.6億宗，是所有權發證宗地數40多倍，工作量更大，經費需求更多；事關農民基本財產權利，權屬糾紛更多；宗地圖和地籍圖比例尺不小于1：2000，精度要求更高。

（二）農村集體組織機構亟待健全，集體土地權能亟需完善。工作中，許多地方反映，村民小組雖客觀存在，但已經沒有組織機構、賬戶、公章等身份要素，權利難以落實，有的甚至只有一名村民小組組長。即使登記發證到村民小組，從現實情況看，其難以作為經營管理集體土地的代表，也難以獨立承擔民事、經濟責任。另外，一些村委會組織機構較為松散，相關制度也不健全，存在違背農民集體組織意愿，侵犯集體土地權益的可能。

農村集體土地確權登記發證下一步工作打算

下一步，我們將繼續貫徹落實中共中央、國務院加快推進工作的要求，及時完善工作機構，進一步細化政策，積極協調經費，深化、完善所有權發證工作和登記發證后的管理，加快推進宅基地、集體建設用地使用權確權登記發證工作。

一是逐步鋪開農村地籍調查工作。地籍調查是確權登記發證的基礎，對確權登記發證的質量和進度起著重要的保障和支撐作用。依據《地籍調查規程》，按照“統籌謀劃，科學組織；需求帶動，服務推動；立足基礎，節約高效；息紛止爭，維權維穩”原則，督促指導地方，充分利用第二次全國土地調查、年度土地變更調查成果以及最新的遙感影像，根據本地實際，制定農村地籍調查實施方案，采用切實可行的調查方法，逐步鋪開農村地籍調查工作，保障宅基地、集體建設用地使用權確權登記發證工作加快推進。地籍調查完成地區要重視和加強農村地籍的日常變更工作，對每一宗土地產權發生變化，以及土地權屬糾紛調處后，及時組織開展日常地籍調查，動態更新地籍調查成果。

二是深化、完善所有權登記發證工作，加強發證后的管理。針對個別地方所有權登記工作尚未實現全覆蓋，登記發證行為不規范等問題，國土資源部將繼續加強督導檢查，加大土地權屬爭議調處力度，深化完善集體土地所有權確權登記成果。同時，以農村集體土地確權登記發證工作為契機，在二次調查的基礎上，扎扎實實，持續不斷地加強農村地籍管理工作，充分發揮地籍管理的數據優勢、產權優勢和技術優勢，夯實基礎。加快農村集體土地確權登記發證成果信息化建設，及時開展變更登記，強化發證成果在國土資源管理“批、供、用、補、查”等各項工作，以及服務政府和社會中的廣泛應用，進一步拓展應用范圍，搭建好農村工作的基礎平臺，深化土地產權理論研究，推進集體土地產權實現方式的實踐探索，為集體土地產權制度改革做好政策儲備。

農村集體土地所有權確權登記發證工作取得的成效

（一）農村集體土地所有權發證率大幅提高，基本實現全覆蓋。經過三年的努力，全國農村集體土地所有權確權登記發證率大幅提高，達到94.7%，全國累計發證約620萬宗。在提高發證率的同時，各地積極協調林業、農業、水利等相關部門，做好所有權確權登記與林地、草地、承包地等相關登記的銜接，基本實現了所有權登記覆蓋各類農村集體土地。

（二）農村地籍調查工作全面推進，所有權權利狀況基本摸清。各地充分利用二次調查、變更調查等已有的工作成果，嚴格按照國家有關技術規程的要求，采用衛星遙感、全球定位等高新技術，實地調查了4億公頃（60億畝）集體所有土地，基本摸清了每宗地的權屬、界址、面積和用途等情況。

（三）土地權屬爭議進一步化解，促進農村社會和諧穩定。各地將土地權屬爭議調處工作貫穿于農村集體土地確權登記發證工作始終，成立土地權屬爭議調處專門機構，加大土地權屬糾紛調處力度，制定土地權屬爭議應急預案和相關調處制度，建立土地權屬爭議數據庫。通過平等對話、溝通協調等途徑，全國共調處土地權屬爭議7.9萬宗，涉及4.8萬個村組、882.8萬人、860萬公頃土地。隨著工作推進，全國土地權屬爭議數量明顯下降，大量長期困擾農村、農民的土地權屬爭議得到了有效化解，避免了因此引發群體性事件的可能，促進了農村社會和諧穩定。

（四）信息化管理水平有效提升，所有權發證成果逐步應用。各地在推進集體土地所有權確權登記發證的同時，不斷強化信息化建設。全國累計建立起農村集體土地登記相關圖、表、卡、冊、證等檔案資料2億多套，4100多萬套實現了信息化管理，絕大多數縣市建立了農村集體土地確權登記發證數據庫和信息系統，為城鄉一體的土地登記信息化管理提供了有力支撐。信息化管理水平的提升，進一步促進了所有權發證成果的有效應用。登記發證成果已在集體建設用地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤立項、土地征收、土地整治立項等國土資源管理各個環節發揮重要作用。不僅如此，通過確權登記發證，明晰了土地產權關系，保護了農民合法土地權益，使廣大農民放心經營土地，增加了在土地上的有效投入，促進了農村經濟社會發展和農業現代化。

加快推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的措施

加快推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作是黨中央國務院的一貫要求，今年中央一號文件明確提出要加快推進。為貫徹落實好今年中央一號文件有關要求，我部將重點采取以下幾方面措施：一是調整工作機構。按照《國務院辦公廳關于落實中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力若干意見有關政策措施分工的通知》（國辦函〔2013〕34號）的規定，這項工作由國土資源部、農業部、財政部會同住房城鄉建設部、林業局等部門負責落實，我們將據此進一步調整完善目前由我部牽頭、財政部和農業部等三部門組成的“全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組及辦公室”，由五部門聯合部署推進，加強工作的統籌和領導。同時，督促地方各級“加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組及辦公室”進行調整完善，確保人員充足穩定；二是完善細化政策。通過系統的摸底和調研，全面掌握目前工作進展情況和存在的主要問題，認真總結各地在農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作方面的經驗，圍繞地籍調查、土地確權、爭議調處、登記發證等工作中存在的問題，深入研究，創新辦法，完善細化政策和技術標準，研究制定符合實際的可操作的確權登記發證政策，為順利推進工作提供依據；三是督促落實經費。雖然集體建設用地和宅基地使用權確權登記發證工作一直在開展，有些地區發證比例還比較高，但由于受技術、經濟條件等限制，很多地區的發證成果需要更新和完善，很多地區需要按照中央文件的要求加快推進以實現全覆蓋。目前看，經費問題仍是制約工作的關鍵。對一個中等縣來說，完成農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作任務，如果沒有工作基礎，一切從頭開始的話，一般需要1500萬左右的資金；即使工作基礎較好的地區，加快推進并實現更新完善和全覆蓋也需要大量的資金支持，對此，地方有一定壓力。關于經費問題，今年中央一號文要求非常明確，關鍵是落實。要一級抓一級，層層抓落實，各級國土資源部門要配合同級財政部門做好經費落實工作，省里要逐市、逐縣地幫助做工作，確保工作經費列入預算，財政補貼切實到位。屆時，我們將聯合財政部等開展跟蹤檢查，確保經費落實到位。此外，宣傳和培訓等工作也十分重要，我們也要同步抓好。

加快推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作面臨的困難

對比集體土地所有權確權登記發證，積極穩妥加快推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的難度更大。主要面臨困難有：一是工作量更大。據初步估算，全國宅基地和集體建設用地應該發證的宗數約2.6億宗，是全國農村集體土地所有權確權登記發證宗數的40倍左右。在發證的背后有大量的土地確權、糾紛調處、地籍調查等工作要做。工作量巨大，任務十分繁重；二是政策性更強。實踐中，對“一戶多宅”、宅基地和集體建設用地隱形流轉、違法占地等情況政策難以把握，處理不到位，難以確權登記發證；三是技術要求更高。按照目前規定，宅基地使用權和集體建設用地使用權宗地地籍調查，應采用解析法實測界址點坐標和計算宗地面積，宗地圖和地籍圖比例尺不小于1：2000，技術要求遠超過集體土地所有權確權登記發證；四是情況更復雜。宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作事關農民基本財產權利，農民更加重視，寸土必爭。而宅基地糾紛、歷史遺留問題更多，協調處理難度更大。

加快推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作下一步打算

下一步，我們將主要從以下幾個方面推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作：一是全面推進地籍調查工作。地籍調查是確權登記發證的基礎，對確權登記發證的質量和進度起著重要的保障和支撐作用。地方應按照《地籍調查規程》、《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）等技術標準和政策文件要求，根據本地區的特點，制定地籍調查實施方案，采用切實可行的調查方法。有條件的地區要著眼于地籍管理和國土資源事業的長遠發展，兼顧需要和可能，盡可能采用高精度的調查標準和調查方法。同時，也鼓勵各地在充分利用已經形成的二次調查和土地變更調查成果的基礎上，積極探索，采用低成本，高效率的工作方法；二是細化確權政策。2011年，四部門出臺了178號文件確實解決了基層很多的政策問題，對工作的促進很大。但是，一些地方仍然反映，對有些問題難確定。事實上，全國的情況特別是土地權屬狀況千差萬別，用一個文件不可能完全指導各地的具體實踐。今年我們將結合《確定土地所有權和使用權的若干規定》修訂，進一步細化完善宅基地和集體建設用地確權登記發證政策。各?。▍^、市）也要根據當地實際情況，細化制定宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證的具體工作程序和政策；三是加強信息化建設。黨的十八大將信息化擺在突出位置，提出了工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化同步”的發展道路。地籍是土地管理的基礎，產權是地籍管理的核心。包括土地登記在內的地籍信息化建設是經濟社會發展的必然。要在二次調查的基礎上，以農村集體土地確權登記發證工作為契機，積極推進全國宗地統一代碼編制工作，加快推進地籍信息化建設，建設好全國土地登記信息動態監管查詢系統。通過信息化手段，來加快工作的進度，提高確權登記發證的效率，同時鞏固確權登記發證的成果，把成果資料長期永久地保存起來并動態更新，實現成果共享、應用，為國土資源管理各項工作乃至社會經濟發展提供有力支撐。（本刊記者/林鳳鳴 整理）