德州黃河防洪工程建設與管理模式演進

黃河防洪工程是防御洪水的屏障，是治理開發黃河、除害興利的物質基礎，是確保人民生命財產安全的有效屏障。人民治黃70年來，黃河治理與開發取得了輝煌成就，防洪工程體系不斷完善，抗洪能力大大增強，取得了70年伏秋大汛不決口的偉大勝利。

黃河下游防洪標準由60年一遇提高到近1000年一遇，工程管理由防洪屏障的粗放式管理轉為打造水利風景區的精細化管理。黃河下游防洪工程從民埝筑起歷經4次大修堤到現在的標準化堤防建設，黃河兩岸逐步形成集“防洪保障線、搶險交通線和生態景觀線”于一體的標準化堤防體系。

防洪工程建設管理模式演進

（1）計劃經濟體制下傳統管理模式。人民治黃以來，黃河下游堤防經過4次較大規模的加高加固。第1次是1950 —1959年，第2次是1962—1965年，第3次是1974—1985年，1986—1998年沒有進行大規模的修堤，主要是零星土方工程。這個階段工程建設沿用計劃經濟體制下以行政管理為主的傳統管理模式。山東黃河河務局為項目主管單位，建設項目從規劃立項、設計、計劃到竣工驗收全部由省局負責。市局為建設單位，負責工程計劃、施工管理，并承擔部分設計任務?？h局負責編制施工計劃和承擔本單位的工程施工。當遇較大任務時，由市（地）局組織所轄縣（市）河務局的施工隊伍完成。土方施工組織一般是建立施工指揮部，由當地縣政府分管黃河工程的負責人任指揮，河務局的負責人任副指揮和技術負責人，從地方和黃河各有關部門抽調人員組成施工指揮部，全面負責施工管理。沒有大的基建任務時，山東黃河河務局下達計劃后，市河務局同所轄縣河務局簽訂承包任務書，包投資、包工期、包質量、包安全生產，縣河務局安排施工隊伍，組織完成。

（2）“三項制度”改革管理模式。由于黃河下游泥沙不斷淤積，河床逐年抬高，原有堤防已不能滿足設防需要。1998年長江洪水之后，國家加大了對大江大河的治理力度，投巨資加高加固黃河防洪工程，消除險工險段，提高防洪工程的抗洪能力。第4次修堤是1999年開始的，基本建設管理全面推行“三項制度”改革，即項目法人責任制、招標投標制和建設監理制。隨著“三項制度”改革的深入開展，經過不斷的總結、凝縮和規范，逐步形成一套比較系統、理論性的管理模式。

施工期間，建立健全質量管理體系。市局作為工程建設的項目法人，建立質量管理檢查體系，對工程建設負總責組建項目辦公室，駐守工地，協調施工單位和地方政府、沿黃村莊的關系。解決征地拆遷遇到的問題，為工程建設創造良好的施工環境。施工中，組織分部工程和單元工程質量驗收，督促施工進度和工程款審簽。施工階段的管理工作則以合同形式大部分交由監理單位負責，監理單位建立質量控制體系，三控制，兩管理，一協調。監理工程師在工地現場實施旁站式跟蹤管理，嚴格行使質量否決權和付款簽字權。施工單位建立質量保證體系，嚴格執行“三檢制”。按照投標承諾，組成項目經理部，全面履行合同，按照合同要求，按質、按量、按合同工期完成施工任務，管理模式逐步規范。

山東黃河河務局在各項目法人單位設立質量監督站，派員全過程監督工程質量。

工程竣工后先由施工單位提出驗收申請，項目法人單位組織由監理、質量監督站、項目辦公室和施工單位組成的驗收委員會進行初驗。山東黃河河務局組織參建各方組成驗收委員會進行竣工驗收，驗收合格后交運行管理單位使用。

（3）代建制項目管理模式。2002年，黃委黨組提出黃河標準化堤防建設，隨著標準化堤防實施，社會形勢的轉變，2012年，黃委適時提出實行代建項目管理，山東黃河河務局成為項目法人，市河務局不再具有項目法人資格。2012年2月，山東黃河河務局成立山東黃河工程建設中心， 實現工程建設的專業化管理。山東黃河工程建設中心作為項目法人，在現場設立項目管理辦公室（簡稱項目辦），聘任市河務局人員擔任主任、副主任、技術負責人，項目辦作為建設中心的派出機構，實施現場管理。項目辦下設綜合、工程、質檢、安全、遷占辦等部門，明確部門職責及人員分工，建立健全各項規章制度，加強質量、進度、安全管理，同時負責聯系、協調地方關系，督促移民遷占實施機構開展移民遷占工作。

德州市政府成立防洪工程建設領導小組，齊河縣政府成立齊河黃河防洪工程建設移民遷占辦公室，由分管縣長任主任，縣河務局局長任副主任，財政、國土、規劃、水利、農業、林業、公安等部門為成員。建設中心與縣移民遷占辦公室簽訂移民遷占委托協議書，由縣移民遷占辦公室具體負責轄區內的移民遷占及附著物賠償工作。

建設中心分別與施工、監理、監測等單位簽訂合同。各施工、監理單位分別在現場設立項目部、監理部，接受項目辦現場協調管理。

山東黃河河務局設立山東黃河水利工程建設質量監督站德州區片項目站，并派員全程監督工程質量。單位工程完工后山東黃河建設中心委托項目辦組織由監理、質量監督站、施工、設計單位組成的驗收委員會進行單位工程驗收，合同完工后由建設中心組織由項目辦、監理、施工、設計、質量監督站組成的驗收委員會進行合同完工驗收，驗收合格后交運行管理單位使用，工程竣工后，由黃委組織專家對工程進行竣工驗收。

黃河標準化堤防建設是以“防洪保障線、搶險交通線、生態景觀線”為目標，在保證黃河防汛抗洪的前提下，促進黃河防洪工程的可持續發展，是維護黃河健康生命，打造黃河健康體魄的重要手段之一。建設是基礎，管理是關鍵， 隨著標準化堤防工程的建成，對黃河工程管理也提出了更高要求。

運行管理模式演進

（1）計劃經濟體制下傳統管理模式。堤防工程由縣河務局管理。1986—2005年德州黃河河務局的工程管護工作是“專管”與“群管”相結合的，即5公里堤防配備1名黃河職工，其職責是定期組織群眾護堤員學習，每名護堤員負責500米的堤防管理任務，其職責是保持責任段內的堤防平整，整修堤頂小埝，填墊水溝浪窩，管好堤頂行道林和柳蔭地內的樹株，禁止牛羊上堤啃吃樹株和堤坡草皮，捕害堤動物，消除堤防隱患，維護工程完整。

隨著國家逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，黃河工程管理經費投入相對較少，加上沿黃農村外出務工人員的增加，導致勞動力緊張，群管隊伍已名存實亡，專管與群管相結合的管理模式受到嚴重沖擊。

2000年始，山東黃河河務局開展水管體制改革前期工作，按照“管養分離”的總體思路，取消群眾護堤員隊伍，堤防管理專業化勢在必行。

（2）管養分離模式。2005年，德州黃河河務局水管體制改革，實行管養分離，將工程維修養護工作從縣河務局剝離，成立德州翔宇黃河水利工程維修養護有限責任公司，國家開始按工程數量定額投資，工程管理模式進入一個新的階段。

管養分離就是將日常的管理運行和維修養護職能分開，明確工作職責，分別由水利管理單位、養護企業各自實施。管理單位集中精力做好水利工程的安全檢查、防汛，以及維修養護工程的計劃下達、監督管理等工作。養護企業只負責水利工程維修、養護工作。

水管單位與維修養護公司實行合同管理，管理單位根據維修養護任務的大小，年初與養護單位簽訂維修養護合同，明確所轄河段工程管理的目標和要求，制定獎懲辦法。對較大的維修項目，由管理單位進行招標，選擇實力強的養護公司承擔維修養護任務，按照基建程序進行檢查、驗收。養護單位內部可以實行項目責任制和承包責任制，落實各自的任務、職責，將養護任務的完成情況、管理效果與個人的工資、獎金掛鉤，調動養護人員的工作積極性和創造性。

工程的日常管理一般實行月考核、季評比、半年檢查的方式以促進工作的開展。合同簽訂后，管理單位根據工程管理有關規定進行檢查，對維修養護工作進行考核。管理單位實行月檢查、季評比、半年初評、年終總評的百分考核制和單項工程驗收制度。年初簽訂維修養護合同后，可先預付合同總額30%的資金作為維修養護啟動費，以后每月支付一定比例的養護經費，季評比和半年初評前支付一定比例，年終省局檢查前支付一部分，檢查合格后全部支付養護經費。同時，根據每次檢查情況，對照維修養護合同進行獎懲，公開獎懲結果。

管養分離新體制的逐步完善，既能穩定管理隊伍，增加職工收入，又能引入競爭機制，提高維修養護人員的責任心、積極性和主動性，發揮事前管理的作用，減少工程損壞，以最少的投入，取得最大的管理效益，促進治黃事業的健康發展，促進工程管理現代化水平不斷提高，形成一種較為穩定的、能夠良性循環的管理模式。

近期展望

人民治黃事業任重道遠，任務依然艱巨，創新河道整治方略亦勢在必行，展望未來，不忘初心，我們將不斷提高建設與管理水平，更好地保持工程面貌和強度。今后，堤防、險工壩頭將全部安裝監控系統，工程巡查在室內基本就能完成，信息化與治黃工作深度融合，數據信息共享，治黃工程的管理模式將更加現代化。