鄉鎮國庫集中收付制度改革存在的問題及對策

盧小玲

摘要：國庫集中收付業務自開展以來，在縣級以上層面取得了較好的效果，但是鄉鎮集中支付業務，因為鄉鎮金庫數量較少、鄉鎮預算約束能力弱等原因，并未能有效開展。南通地區鄉鎮國庫集中收付業務雖然覆蓋面廣，但財政專戶管理使用的規范性、集中收付業務流程的合理性還有待進一步加強。本文介紹了南通地區鄉鎮國庫集中收付業務的基本情況，對其存在的問題進行深入分析，并提出相關政策建議。

關鍵詞：鄉鎮 集中收付制度 財政專戶管理 國庫單一賬戶

鄉鎮經濟作為國民經濟的重要組成部分，是農村經濟的主體，是解決三農問題、構建社會主義新農村的切入點，因此管理好鄉鎮財政收支、建立高效經濟的鄉鎮財政制度至關重要。傳統財政資金收支體系下，資金的收納賬戶繁多，資金分散，資金的支出步序復雜，在途時間較長，不利于提高財政資金運行效率和透明度，也不利于保證財政資金安全。國庫集中收付改革實施以來，南通市各級財政積極參與，廣泛配合，至2015年底，全市105個鄉鎮，已有95個鄉鎮實施了國庫集中支付業務。

一、南通市鄉鎮財政運行基本情況

南通市轄內共有105個鄉鎮，其中1個鄉鎮設立了鄉鎮金庫，42個鄉鎮采用“鄉財縣管”的財政管理體制，62個鄉鎮采用“非鄉財縣管”的財政管理體制。95個實施了國庫集中收付制度的鄉鎮中包括全部“鄉財縣管”鄉鎮和53個“非鄉財縣管”鄉鎮；未實施國庫集中收付制度的10個鄉鎮，包括了1個設立鄉鎮金庫的鄉鎮和9個“非鄉財縣管”鄉鎮。各鄉鎮開展的國庫集中收付業務均采用商業銀行代理模式，承擔支付業務的零余額賬戶在商業銀行開設。

（一）鄉鎮財政機構設置

南通市各鄉鎮（街道辦事處）均設立財政所（或稱財政局），一般有6-8名工作人員，人事關系隸屬于縣級財政，工資關系仍歸屬各鄉鎮，機構及人員一般實行縣、鄉雙重領導。各鄉鎮財政所均設置了鎮級財政國庫集中收付中心（或稱財政結算中心，簡稱“中心”），中心設七個崗位：中心主任崗、總預算管理崗、部門預算管理崗、中心審核管理崗、收入管理崗、支付管理崗和單位核算管理崗，各崗位人員由鄉鎮財政所人員兼任。鄉鎮財政的預算單位主要有鄉鎮政府機關和鄉屬事業單位，鄉屬事業單位主要指鎮農業服務中心、社會事務中心、建設服務中心、企業服務中心。

（二）鄉鎮財政預算編制

南通市鄉鎮級行政事業單位預算編制采用“兩上兩下”的制度：首先，由鎮級預算單位按照零基預算、綜合預算的要求編制部門預算和專項預算，預算按單位、分科目細化到款級。其次，鄉鎮財政所根據歷年該單位的預算支出和專項支出情況，結合當年的支出安排，修訂該單位的預算控制限額，再次，預算單位根據財政下達的預算控制限額，編制本單位的二上預算，報鄉鎮財政所總預算進行審核。最后，各鄉鎮均設有人大機構，每年初召開本鄉鎮人大全體代表會議，負責審定前述鄉鎮財政所總預算及上一年的預算執行報告。每年10月左右，各鄉鎮召開鄉鎮級人大代表主席團會議，對當年鄉鎮調整預算做出決定。

（三）鄉鎮財政財力分配

為明確縣、鎮兩級財政的體制管理權責，縣級政府一般以文件形式明確兩級財政收支劃分的政策、激勵機制，主要包括：調整收入財力分成比例、核準鄉鎮既得財力基數、界定財政轉移支付鎮分類、建立財政分類轉移支付補助機制等。在分配中優先保障各鎮民生支出及事業發展基本支出，該類支出由縣級財政核定標準后為鄉鎮財政代支，再全額從各鎮既得財力中扣除。與鄉鎮自身發展相關的支出，如由鄉鎮獨立承擔的舊城改造支出及鄉鎮的環境整治等仍由各鄉鎮自行承擔。

（四）鄉鎮財政賬戶設置

除設立了金庫的鄉鎮在人民銀行開設庫款賬戶外，各鄉鎮開設的其他賬戶基本相似，主要有以下五種類型：財政預算內賬戶（用于與縣（區）或鄉鎮財政庫存賬戶往來結算）、非稅收入資金專戶（由于目前鄉鎮級財政的非稅收入規模有限，一般該賬戶用來存放鎮以上各級財政下撥的補助資金，如蔬菜大棚資金等）、專項資金特設專戶（根據上級要求按照項目建設需要單獨設立的賬戶，如某高速公路專項資金賬戶等，一般在工程竣工、驗收或審計后予以撤銷）、財政零余額賬戶、教育經費專戶（存放縣級財政以實撥方式直接撥付給各鄉鎮的農村中小學經費，實施集中支付的鄉鎮，與集中支付使用同一個零余額賬戶，辦理申請、支付、清算）。所有財政性資金均通過該賬戶體系存儲或支付。已開展國庫集中支付業務的鄉鎮，各預算單位僅保留零余額賬戶，所有資金收支納入鄉鎮財政賬戶管理。

二、南通市鄉鎮國庫集中收付業務開展模式

2006年7月，江蘇在全國率先開展鄉鎮國庫集中收付制度改革，并且出臺了《蘇南地區鄉鎮財政國庫集中收付制度改革的指導意見》（蘇財基層（2006）25 號），2014年財政部出臺的《關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》（財庫（2014）177號）更是明確了“具備條件的鄉鎮應在2015年底前實施國庫集中支付制度改革，將所有財政資金納入國庫單一賬戶體系管理”。

南通市各鄉鎮陸續開展了集中收付制度改革。各鄉鎮非稅收入主要有行政事業性收費收入、租金等，設立國庫的鄉鎮非稅收入由鄉鎮財政所負責征收后，通過非稅收入收繳系統，繳存鄉鎮非稅收入專戶，定期或不定期繳入國庫。國庫為鄉鎮財政出具鄉鎮級預算收入報表并與鄉鎮財政定期核對庫存賬戶。未設立國庫的鄉鎮非稅收入是由鄉鎮財政征收后，存入本級非稅收入專戶自收自用，或者繳存縣級財政非稅收入專戶，縣級財政按規定定期或不定期繳入縣級國庫。

南通市鄉鎮財政集中支付業務主要采取將鄉鎮按一級財政的方式實施，少數鄉鎮被視同縣級預算單位實施。按照最終清算賬戶的不同，目前南通市鄉鎮財政集中支付業務可以分為財政實有資金賬戶清算、混合清算兩種模式。財政實有資金專戶清算模式是指鄉鎮財政在代理銀行設有實有資金和零余額兩個賬戶，縣級財政定期從縣級國庫庫款賬戶以實撥或調撥方式支撥到鄉鎮實有資金賬戶上，鄉鎮財政零余額賬戶辦理集中支付后，再與其實有資金賬戶進行清算的方式。混合清算模式是指將鄉鎮保障性支出納入縣級財政集中支付范圍，由縣級財政零余額賬戶支付，并與縣級國庫清算。除保障性支出外的鄉鎮其他支出則在鄉鎮零余額賬戶支出后，通過鄉鎮財政實有資金賬戶清算。

三、南通市鄉鎮國庫集中收付業務存在的問題

（一）鄉鎮國庫數量明顯偏少，國庫集中收付業務體外運轉，難以規范

新《預算法》規定“我國實行一級政府一級預算”，“具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫”。鄉鎮國庫的設立，能夠使鄉鎮政府、財政部門更加便捷地匯集、使用財政資金，從而更好地服務地區經濟發展。南通市105個鄉鎮僅有1個鄉鎮設立了鄉鎮金庫，而且該鄉鎮因為種種原因限制，資金支出業務實際上仍是通過商業銀行辦理；95個已經開展了國庫集中支付業務的鄉鎮，除少部分鄉鎮將預算單位納入上級財政的集中支付業務外，大部分是采用商業銀行代理，實有資金賬戶清算的方式，這種方式因為不與人民銀行國庫進行清算，難以規范和監管。

（二）鄉鎮國庫集中收付業務代理銀行大多未經人民銀行認定，存在風險隱患

為了加強對財政賬戶開設、變更情況的監測，嚴格按照各類文件要求，控制財政專戶開戶個數，南通市、縣兩級國庫，多年來參與財政賬戶開戶審核，做好臺賬記錄，但各類財政專戶存量仍然較大，特別是鄉鎮財政專戶。各鄉鎮財政開展集中收付業務時，與實有資金賬戶清算，所以雖然代理銀行未經人民銀行認定，但人民銀行也無法通過不予清算等方式加強管理，代理銀行的業務水平、系統安全等無法保證， 存在風險隱患。

（三）鄉鎮集中支付業務流程不規范，存在“先清算，后支付”的違規情況

因為大部分鄉鎮國庫集中支付業務的清算賬戶是鄉鎮財政開設在商業銀行的財政專戶，所以需要鄉鎮財政預先使用實撥或調撥方式，將國庫庫款轉至財政專戶，待實際發生集中支付業務后，由財政專戶與財政零余額賬戶進行清算。因此形成實質上的“第二國庫”，采用“先清算、后支付”的流程，不符合集中支付改革的制度設計要求。

（四）鄉鎮財政各類賬戶的管理不夠規范有效，資金較為分散

相關部門對鄉鎮級財政各類賬戶管理的要求不夠具體、明確。如2013年財政部和國庫局出臺了《財政專戶管理辦法》（財庫〔2013〕46號），對財政專戶的開立、變更、撤銷、資金管理等內容做了較為具體的規定，但文件只表明，“鄉級財政專戶的管理暫參照《財政專戶管理辦法》有關規定執行”，對基層貫徹落實、整改的指導意義不大。因此各鄉鎮賬戶仍然偏多，違規開戶現象屢禁不止，鄉鎮財政資金較為分散，不利于集中管理。有調查顯示某縣級財政部門自身統計的全部鄉鎮財政專戶為76個，但人民幣結算類賬戶管理系統則顯示為23個。

（五）鄉鎮級財政預算執行的約束力明顯偏弱，集中支付業務額度控制效用低

鄉鎮財政由于沒有設立國庫，在預算計劃執行過程中，對到賬資金的敏感度遠超本級鄉鎮實際可支配財力。因此，鄉鎮預算執行缺乏約束力，導致預算執行與預算計劃嚴重脫節，形成“兩層皮”現象，預算執行過程中出現的“超預算支出”、“不按預算支出”的情況成為常態。調查顯示，由于不需要與國庫清算，鄉鎮財政集中支付業務辦理中，以“預算控制”代替“額度控制”的做法比較普遍，因此約束力大大降低。

四、政策建議

（一）因地制宜，注重實效，加快推進鄉鎮國庫建設

加快推進人民銀行直接經理鄉鎮國庫，具有較強的現實意義。受諸多現實因素的制約，短期內全面推進人民銀行直接經理鄉鎮國庫的做法難度較大。但可根據當地財政體制改革的推進情況，在地方經濟發展較快、財力較為充裕的地區，因勢利導。有條件的地方可全面推進，條件不成熟的地方不急于求成，在條件成熟的鄉鎮先行試點，積極探索，循序漸進推進改革。

（二）強化鄉鎮國庫單一賬戶建設，分類推進鄉鎮國庫集中支付制度改革

配合財政部門完成全面清理財政專戶工作。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕年45號）要求：“全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消”。同時，按照《關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》（財庫（2014）177號）的要求，規范推進鄉鎮國庫集中支付業務。進一步規范鄉鎮國庫集中支付業務流程，堅持國庫單一賬戶制度，堅持“額度控制”、“先支付、后清算”等核心原則，確保國庫集中支付業務的合規開展。

（三）研究制定鄉鎮國庫集中收付業務監管制度，規范集中收付業務的具體行為

一方面南通市集中收付業務的資金、流程、憑證，以及各方的權利和義務均通過協議的方式進行規范，協議的擬定參考了《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》（銀發〔2002〕216號），雖然具有一定的可操作性，但不具有直接的指導意義和監管高度。另一方面，缺乏對于非稅收入的種類及各類非稅收入入庫時間的相關監管文件，因此建議研究制定地方集中收付業務的監管制度，用以規范鄉鎮國庫集中收付業務。

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