中央城市工作會議 建設人性化的城市

·文 張險峰

中央城市工作會議 建設人性化的城市

·文 張險峰

2015年12月21日，中央城市工作會議在北京召開。就在這一天，北京仍處于有史以來第二次重度霧霾紅色預警中。兩起事件同時發生看似巧合，其實有其必然性。因為該會議劍鋒所指，正是如何化解城市病、推進城市更加健康可持續發展。

▌時隔37年的會議

2015年歲末，中央召開這樣一個高規格的城市工作會議，用意何在？新中國成立以來，以黨中央、國務院名義召開的城市工作會議共有三次，最后一次是改革開放之初的1978年，第四次則時隔37年之久。由此可見，中央對城市在新的歷史時期如何發展，有了新的認識和要求。

目前，我國已進入城市型社會，城市已經名副其實地成為創造國家財富的主力軍。從1978年改革開放之初到2014年末，我國城市化率從17.9%提升到54.7%，城市數量從193個增長到653個，城市人口已經超過農村，并且今后每年城鎮化率仍會以1%的速度增長。縱觀世界城市發展變化，城市不但從前是、現在是，未來仍是主導世界發展潮流的主體，并將繼續得到強化。

但我國城市的發展卻存在很大問題，“城市病”是其中典型代表。首先，不可持續的發展模式難以為繼，已經嚴重威脅到人民的生命財產安全，影響到城市經濟社會的正常運行。近年來生態危機、“城市病”集中爆發，霧霾鎖城，暴雨淹城，垃圾圍城，交通堵城，造成大量經濟社會損失和不良國際影響。歷史文化屢遭破壞，城市建設千城一面，人們賴以寄托情感的精神家園很多已經面目全非。這些破壞帶來的損失，正在一步步蠶食著我們辛辛苦苦換來的發展成果，對子孫后代的發展造成威脅。

其次，城市發展對人的關懷不夠，已經嚴重影響到城鎮化進程和質量。尤其是長期忽視進城農民工和流動人口這一龐大群體，沒有解決好他們的城鎮居民身份和待遇問題，導致社會不公，矛盾日益凸顯，影響到群眾積極性和創造性的發揮。城市公共服務短缺，看病難、升學難、出行難、就業難，令普通市民叫苦不迭。

在經濟發展動力上，過去所依賴的出口、投資、內需三駕馬車疲態盡現；而城市產業轉型緩慢，創新驅動不足，也需要尋找新的動力。城市積聚著人才、企業、資金、信息、技術、文化等全方位要素，是一個國家投資、建設、運營、創新活動最集中的地方，也是節能減排降耗、實現綠色發展的重點，大有潛力可挖。會議提出“讓創新成為城市發展的主動力，釋放城市發展新動能”，可以看出中央已經將經濟轉型與城市發展二者統一起來，以此消化工業過剩產能和房地產庫存、創新產業發展。

也正因為上述原因，此次中央重新把城市作為一個完整的概念提出來，要求“深刻認識城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用”，并將之與經濟工作、農村工作放在同等重要的位置，拋出的頂層設計，以系統改進城市規劃、建設、管理，提高城市發展的質量和水平，解決群眾關切的民生問題、環境問題。這也是一個供給端改革，既把城市作為一個完整的“產品”來對待，寄望在提升城市供給能力的過程中，尋找經濟發展新的動力，而綠色發展、民生工程將是新的機遇。

▌尊重城市發展規律

要把城市的作用充分發揮出來，就必須營造出一個個健康的、為群眾所喜愛的城市，但毫無疑問現實與目標差距不小。

原因在于頂層設計的缺陷，和地方政府的慣性思維，城市發展圍繞著GDP這個指揮棒轉，以地生財、形象工程、政績工程大行其道，為此不惜以犧牲生態環境、農民利益、歷史文化為代價，埋下大量隱患。各類規劃被當作爭取城市建設用地規模的工具，行政區劃調整、特殊政策區、“農民上樓”等成為最常見的手段。城市規模盲目擴張，造成大量“鬼城”和撂荒空地，既造成資源嚴重浪費，又犧牲了長遠利益，無異于飲鴆止渴。這種做法自然是漠視了人的主體地位。

圖/新華社

此次城市會議把轉變城市發展觀念作為首要問題提出，強調要尊重城市發展規律，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，就是要把工作重點放在改進城市發展的質量上，摒棄只要地不要人的城鎮化模式。

城市是一個復雜的巨系統，融合了政治、經濟、社會、文化、環境各要素，其發展建設也是一個歷史性的過程：既有物質建設，又有管理運營；既有制度設計，也需多方決策；既要做好規劃，也要執行到位；既要設計科學，也要使用合理。而一旦城市建設出了問題，既可能是規劃科學性和預見性不夠，也可能是管理或實施走樣或決策不夠民主透明，但更多情況下是各部門、各環節之間缺乏統籌、各自為政造成的。

▌五個方面的統籌要求

眾所周知，城市治理是個“多龍治水”的系統工程，對各部門、各環節的協調程度要求很高。一直以來，各個部門的政策設計不可謂不豐富，但收效甚微，關鍵是各種制度工具的設計，以及管理實施缺乏協調。部門間各自為政，甚至相互掣肘、利益博弈。在規劃、建設、管理維護的各個環節，各種利益群體訴求不同，在各個環節都會出現問題。在城市設施的使用上，一些市民素質不高，比如交通違章、擾亂公共秩序、亂丟垃圾等，也會影響城市運行效率，導致城市品質下降。正因為此，城市發展出現了問題，不能一概而論，必須弄清楚其中關節。

此次會議從5個方面提出“統籌”要求，是一次全新的認識。統籌空間、規模、產業三大結構，目的是改變城市傳統布局模式，促進大中小城市、各類不同地區城市合理布局。統籌規劃、建設、管理三大環節，是從操作層面對城市發展重點和管理措施提出的要求。統籌改革、科技、文化三大動力，是從創新體制機制，提高城市管理科學性角度提出的要求。統籌生產、生活、生態三大布局，是從城市內部空間布局的合理性、宜居性、可持續發展角度提出的要求。統籌政府、社會、市民三大主體，是從城市民主決策、多元主體共同參與的角度提出的要求。通過這5個方面的統籌，提高城市工作的全局性、系統性、持續性、宜居性和各方積極性。(作者系中國城市規劃學會國外規劃學術委員會委員）（責編：李靜）