理論界與實務界共議“十八大以來的人大制度創新與發展”

陳余泓

人大制度如何實現黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一？地方人大制度創新與發展面臨哪些機遇與挑戰？如何實現人大制度在地方治理中的效能優化？推動地方人大制度更加完善亟待哪些方面的制度改革？

11月29日下午，市人大常委會研究室、復旦大學選舉與人大制度研究中心和上海市政治學會共同組織召開“創新與發展：十八大以來的人大制度理論與實踐研討會”，本市研究人大制度的部分專家學者、市和區縣人大實務工作者以及上海人大工作研究會會員共60多人齊聚上海市社聯，圍繞人大工作中的這些“熱詞”展開研討。

這是近年來，市人大常委會有關部門與理論界首次圍繞人大理論制度主題進行研討交流，也是市人大常委會繼建立人大理論研究專家庫、人大機關課題研究制度以后，拓寬理論界和人大實務部門合作渠道的又一探索。市人大常委會副主任吳漢民出席會議致辭，并作主題發言。

人民代表大會制度是“三者有機統一”的根本制度安排

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排這一重要論斷。發展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

在徐匯區人大常委會主任陳高宏看來，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者是一個密切相關、不可分割的整體，三者有機地統一于發展社會主義民主政治的全過程，是積極的統一、動態的統一、滲透的統一、分層的統一、實踐的統一等。他特別強調，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，在國家、地區和基層等不同的層面，會有不同的表現形式。中央層面的國家機關，主要側重于制定依法治國等宏觀方略，把黨的領導和人民當家作主統一于法律和政策的制定，監督各級國家機關的貫徹執行。地方國家機關則更多承擔了在本行政區域內落實黨的主張，保證法律和政策的具體執行和落實的職責。特別是在基層人大，其“有機統一”的重點應該放在監督議題的選擇、監督手段的創新和監督實效的探索上。

國家治理體系與治理能力建設急切呼喚強化人大監督

以習近平同志為核心的黨中央提出，人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，深刻指明了在新形勢下人民代表大會制度的新定位新使命，為更好發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用開辟了新的空間。

市人大常委會研究室主任毛放指出，習近平同志在慶祝全國人民代表大會建立60周年大會講話中強調：“只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”從歷年腐敗案件查處情況看，人大監督作用尚未充分發揮，人民群眾和社會各界對人大監督寄予了更高的期望。對此，一要依法做足、做實、做強人大監督，增強剛性和硬度；二要按照十八屆六中全會精神，推進國家監察體系改革，實現監督全覆蓋；三要加強對人大選舉任命干部的監督，把權力關進制度的籠子。

對此，上海市政治學會副會長周錦尉進一步指出，人大與政府之間的關系，是寓支持于監督之中，而不是寓監督于支持之中，要體現出監督具有剛性的一面。

以人民為中心，讓人大工作更接“地氣”

以人民為中心，是馬克思主義唯物論的根本立場。人大制度的根基在人民，力量在人民，必須堅持人民的主體地位。習近平同志指出，我們的發展是以人民為中心的發展。檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。

代表聯絡機構、相關網絡平臺是人大制度中民意收集制度的具體體現，是閉會期間人大代表聯系人民群眾、履行代表職務的工作平臺。上海行政學院科社教研部主任程竹汝教授領銜的課題組赴廣東省、浙江省開展實地調研后發現，在實際運行中，代表聯絡機構收集民意的功能定位與解決具體問題的社會期待之間存在缺位，代表收集民意的動力和能力也有待提高。課題組認為，代表聯絡機構的制度化建設須在總結經驗的基礎上逐漸展開，應結合實際，對人大代表聯絡站內代表接待范圍、受理程序、解決途徑、工作流程等作出具體規定，并在一定范圍內予以公布。各代表聯絡站應制定年度接待計劃，實行定期、定人、預告式接待。同時要加強代表聯絡機構本身的建設，聯絡站站長和聯絡員要具備適應性條件。

在系統梳理黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對推動人大制度與時俱進作出的重大決策，分析全國人大及31個省、市、自治區人大近三年來的創新實踐的基礎上，上海人大工作研究會課題組就黨的十八大以來推動人民代表大會制度與時俱進的理論與實踐形成了一份翔實的研究報告。上海人大工作研究會副會長孫運時指出，要推進人大制度的與時俱進，最關鍵的就是要以人民為中心，建設好一支忠實代表人民利益的各級人大代表隊伍。具體而言，一要從源頭上把好代表入口關，在實踐中落實實質性代表權。二要多舉措并舉，保證代表充分履職，使權力機關的工作更加扎實。三要以制度規范人大代表接受選民或原選區監督，使其永遠不能脫離群眾。

市人大常委會研究室主任毛放指出，要花大力氣真正解決人大工作接“地氣”問題，更多了解民意、順應民意、采納民意、實現民意，并讓人民有效參與管理和監督。公開透明和公平正義是人大工作的原則，人大履職的每項活動都應有人民群眾參與，都應讓人民群眾來評判，來監督；各級人大和人大機關應向每一個市民開放，讓人民群眾更加了解人大、走進人大。

上海市委黨校副教授丁長艷指出，人大是合法的“權力舞臺”和“利益集裝箱”，為使人大工作更加符合人民期盼，一是在微觀層面上，要在立法、釋法方面為改革提供保障，為民意訴求的有序表達提供有效途徑。二是在中觀層面上，為代表履職提供服務保障。三是在宏觀層面上，理順人大和其他部門及社會組織之間的關系，把人大的作用發揮到極致。

復旦大學國際關系與公共事務學院講師、美國威斯康星—麥迪遜大學博士左才總結了近五年國外學者關于中國人大制度的研究狀況，發現越來越多的研究關注地方人大制度的代表性以及地方人大代表結構的變化等。

中國政治學會副會長、市政治學會會長桑玉成教授進一步指出，人大代表選舉程序可以進一步優化，一是人大代表的產生要與干部選任的程序分開。二是要強化代表的地域屬性，弱化代表的身份屬性。三是對代表產生作結構化處理，比如以“指定”代表占10%、“當然”代表占30%和選舉代表占60%的比例進行選舉，進一步優化代表結構。

創新+激活=人大工作與時俱進

以習近平同志為核心的黨中央，提出推動人民代表大會制度與時俱進、推進人民代表大會制度理論和實踐創新的新任務新要求。強調要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，加強和改進人大工作，推動人大工作提高水平。

復旦大學教授浦興祖自1983年起就致力于人大制度研究，結合多年的研究成果，他指出，在制度及實踐層面，應當注重推進“創新”+“激活”，在“一年一小步，三年一大步”推進人大工作探索與創新的同時，更要“激活”一些憲法和法律賦予人大卻長期處于“休眠狀態”的職權，逐步用足人大制度的制度空間，有效保障人民通過各級人大行使國家權力，實現當家作主。

市人大常委會研究室主任毛放指出，“互聯網+”時代下，人大工作必須“借船出海”，不囿于人代會、常委會、主任會議這人大工作的“老三篇”，借助互聯網技術，實現依法履職的“年中無休”，實現與民意的“無縫對接”，實現工作流程優化、技術精細化和履職個性化。復旦大學選舉與人大制度研究中心副主任、復旦大學副教授扶松茂指出，要建立健全人大回應網絡輿情與社會意見機制，尤其是要對青年群體的參與民主訴求予以回應。

市人大常委會研究室理論處處長汪聞生認為，在新的歷史條件下，人大制度和人大工作面臨許多新的挑戰，如何完善地方人大代表的選舉制度、調整地方人大組成人員結構比例、細分省級人大專門委員會設置、科學配置使用地方人大的各項法定職權、改造設立人大代表聯系群眾工作站、建立適當規模的人大機關工作班子等問題，有必要按照中央提出的使各方面制度更加成熟、更加定型的要求，進行統籌謀劃。地方人大要善于發揮自身優勢，在探索和實踐中努力為人大制度的改革發展完善創造新鮮經驗。