新法解讀扎緊政府的“錢袋子”

鄭華偉

各級人大及常委會對財政預算的全面監(jiān)督，既是貫徹全面依法治國方略的必然要求，也是推進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展和加快建成全面小康社會的重要保障。隨著各地經濟社會的快速發(fā)展，制定覆蓋全省的預算審查監(jiān)督條例十分必要，為此，浙江省及時頒布了《浙江省預算審查監(jiān)督條例》。

《浙江省省級預算審查監(jiān)督條例》自2007年頒布實施以來，對加強和規(guī)范我省省級預算審查監(jiān)督，強化預算約束，規(guī)范政府收支行為，提高財政資金使用績效，推進依法理財發(fā)揮了重要作用。黨的十八大和十八屆三中全會對加強人大預算審查監(jiān)督工作、實現(xiàn)全口徑預算審查監(jiān)督提出了新的更高要求。2014年8月，全國人大常委會通過了修改后的《中華人民共和國預算法》，對預算審查監(jiān)督作了不少改革性、創(chuàng)新性規(guī)定。為全面落實黨的十八大、十八屆三中全會精神和貫徹修改后的預算法，進一步推動全省人大預算審查監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化、科學化，在認真總結近年預算審查監(jiān)督工作實踐經驗的基礎上，2016年12月1日，浙江省十二屆人大常委會第三十五次會議通過了《浙江省預算審查監(jiān)督條例》。

縣級人大財經委有新職責

2016年7月，工信部在對全國將近3000個縣（市）（不包括市轄區(qū)）進行綜合評估后，發(fā)布了縣域經濟100強。在這份百強榜單上，浙江省共有26個縣（市）上榜。而2015年的全國百強縣，浙江省入圍18縣（市），可以說，進一步做強做大縣域經濟已成為新時期浙江發(fā)展的最強音。與此相伴而生的是縣級財政實力進一步壯大，收支規(guī)模年年攀升，預算審查監(jiān)督任務也越來越重。但修改后的預算法對縣級人大財經委的預算審查監(jiān)督職責未作明確，這不能不說是一個缺憾。

修改后的預算法實施后，中央通過了關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的意見，全國人大常委會也修改了地方組織法，二者均規(guī)定縣級人大可以成立財經委等專門委員會。至此，縣級人大預算審查監(jiān)督工作迎來了新的發(fā)展契機。在條例的起草、修改過程中，賦予縣級人大財經委相應的預算審查監(jiān)督職能是大家普遍認可的。為此，條例在預算法基礎上規(guī)定縣級人大財經委行使以下預算審查監(jiān)督職能：一是縣級人大常委會對本級預算草案初步方案及上一年度預算執(zhí)行情況進行初步審查前，可以先交財經委研究提出意見；二是可對本級預算調整初步方案、本級決算草案進行初步審查；三是向本級人大常委會提出關于預算調整方案和決算草案的審查結果報告。

由縣級人大財經委履行以上預算審查監(jiān)督職能，不僅使預算法設計的管理體制更加完善，也更接地氣、更具可操作性。同時，必定使縣級人大在護航縣域經濟繼續(xù)領跑全國方面更加奮力有為。

為部門預算量身定做“關卡”

部門預算是各級一般公共預算中的重頭戲，部門及所屬單位的資金流量、收支規(guī)模較為龐大。以浙江省教育廳為例，其部門預算包括廳本級、浙江大學等22所高校、杭州外國語學校等2所中學、省教育考試院等6家直屬事業(yè)單位預算，2015年收入預算約317.15億元，支出預算約244.55億元。因此，搞好部門預算監(jiān)督，是深化部門預算改革、進一步提高財政資金使用效率的重要內容。

然而，我省當前各地的部門預算編制、執(zhí)行還存在不少問題，對其監(jiān)督也不到位。一方面政府財政監(jiān)督不夠得力，存在一撥了之現(xiàn)象，重編輕管，使得部門預算流于形式；另一方面人大監(jiān)督不夠深入，重程序、輕實質，沒有建立比較完善的監(jiān)督機制，部門預算審查監(jiān)督費時費力、效果差。人大如何做到對部門預算既“管得住”又“管得好”，成為預算審查監(jiān)督亟待破解的難題。

在條例的起草、修改過程中，省人大財政經濟委員會和法制委員會始終堅持問題導向，注重吸收基層行之有效的實踐經驗，經過多方調研、研究與論證，設計了全面規(guī)范和突出重點相結合的部門預算審查制度，規(guī)定：全部部門預算草案應當提交本級人代會審查；縣級以上人大財經委或者常委會可以選擇若干本級部門預算草案進行重點審查。同時，一些地方人大常委會在加強部門預算日常監(jiān)督方面取得的寶貴經驗，條例予以吸收和推廣，從而建立了人大常委會對重點審查的部門預算草案、決算草案和預算執(zhí)行情況報告的審議機制。

街道預算監(jiān)督有抓手

據統(tǒng)計，在我省89個縣（市、區(qū)）中，已有79個縣（市、區(qū)）設立了街道辦事處，全省目前共有街道辦事處449個，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的總數(shù)也僅為929個，不少街道辦事處系由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直接改建，尚擁有很大的財政自主權，甚至有完全獨立的財政，一些經濟發(fā)達地區(qū)的街道辦事處財政收支規(guī)模也相當可觀，而街道卻不設一級人大，對街道辦事處的預算應該如何予以監(jiān)督，是不容忽視和回避的問題。

調研發(fā)現(xiàn)，各地對此做法不一，有比照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政予以管理的，也有按部門預算實施監(jiān)督的。很顯然，街道的財政預算既不同于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬法定的一級獨立財政，也有別于部門預算，這些“土政策”雖然有一定的實踐基礎，可能也便于開展工作，但無疑都與街道辦事處的政府派出機關性質相悖。

在條例的起草、修改過程中，財政經濟委員會和法制委員會根據基層干部群眾的建言，提出了以下破解街道辦事處預算監(jiān)督困境的思路：街道辦事處作為一級政府設立的派出機關，其編制的預算必須納入設立它的政府本級預算，提請本級人大審查和批準；同時，雖然街道人大工委并不能作為一級人大獨立行使審查監(jiān)督權，但更了解街道實際、更貼近群眾，因此，增加規(guī)定，街道編制的預算報送縣級政府前，應當征求所在街道人大工委的意見。如此，統(tǒng)一由縣級人大及常委會對街道辦事處的預算進行審查監(jiān)督，既與街道辦事處的政府派出機關性質相吻合，同時又注重發(fā)揮街道人大工委“接地氣”的優(yōu)勢，使街道預算審查監(jiān)督工作真正有了可行抓手。

亮出專項監(jiān)督“利器”

各級財政預算中，存在著大量名目繁多的專項資金，如支農、扶貧、林水、教科文衛(wèi)等。專項資金具有項目多、金額大、使用范圍廣、專款專用等特點。如在寧波市曬出的2016年市財政專項資金管理清單中，共計有25項專項資金，金額高達167622萬元；2014年，浙江省財政安排的水利專項資金為30.2億，比上一年增加10億元。加上中央和上級政府對經濟欠發(fā)達地區(qū)的大量專項轉移支付，這些龐大的專項經費對地方發(fā)展起著難以估量的“補血”功能。

然而，這些專項資金或者轉移支付在執(zhí)行中是否確實按照批準用途落到實處呢？答案難以讓人滿意。調研發(fā)現(xiàn)，各地專項資金分配不到位、擅自改變專項資金用途的現(xiàn)象時有發(fā)生，既使專項資金設立目的落空，又嚴重影響欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展或者特定事項的開展，負面影響不容小覷。

不少省人大常委會組成人員認為，必須加強專項預算的審查監(jiān)督和持續(xù)性監(jiān)督，以增強預算執(zhí)行監(jiān)督的實效。為此，條例增加了強化專項監(jiān)督的制度機制，規(guī)定縣級以上人大財經委或者常委會預算工作機構，應當開展重大專項資金、政府重大投資項目資金專項監(jiān)督工作，跟蹤監(jiān)督其安排、使用和績效情況。為增強該制度設計的可操作性和剛性，同時規(guī)定，必要時，可由常委會聽取和審議相關政府專項工作報告。通過這些規(guī)定，力爭對各級政府依法依規(guī)使用專項資金形成倒逼機制，在預算執(zhí)行過程中鑄就專項監(jiān)督“利器”。

夯實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大監(jiān)督基石

2014年預算法修改的一項重要內容就是刪除了“不具備設立預算條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），經省級政府確定，可以暫不設立預算”的條款，至此明確全部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都要實行完整的獨立財政預算。目前，我省部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）如紹興縣楊汛橋鎮(zhèn)、樂清市柳市鎮(zhèn)、諸暨市店口鎮(zhèn)均進入全國百強鎮(zhèn)前50位，其經濟社會發(fā)展程度、財政收支規(guī)模，絲毫不亞于一些縣域經濟體。如何把牢鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）特別是發(fā)達鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的“錢袋子”，確保改革發(fā)展成果惠及廣大人民群眾，最終率先實現(xiàn)共同富裕，無疑是重大的政治任務。遺憾的是，預算法僅對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預算審查監(jiān)督作了原則規(guī)定。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大的軟肋在于沒有常委會這樣的常設機構，更沒有財經委、預算工委等專工委機構，其預算審查監(jiān)督必然面臨抓手少、人員不足的困境。一方面監(jiān)督任務越來越重，另一方面機構、隊伍建設仍然滯后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預算審查監(jiān)督路在何方？帶著這樣的疑問，調研組成員與數(shù)十位鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、政府負責人和人大代表進行了溝通、交流，先后收集到近五十條意見、建議，最終形成了以強化主席團職責為核心的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預算審查監(jiān)督機制。條例用十個條款對進一步強化和規(guī)范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大的預算審查監(jiān)督作了詳細規(guī)定，如：

條例第十二條第二款規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當在年初召開的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會會議舉行的十五日前，將本級預算草案初步方案及上一年度預算執(zhí)行情況，送交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會主席團征求意見。

條例第二十二條規(guī)定，各級人民政府應當在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會報告本年度上一階段預算執(zhí)行情況。

條例第十八條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會可以設立由本級人民代表大會代表組成的財政預算審查委員會，由財政預算審查委員會向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會主席團提出對本級預算草案的審查意見。

…………

這些規(guī)定很好地彌補了預算法的空白，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預算審查監(jiān)督工作邁向新臺階奠定了堅實的基石。 攝影 蔡榮章