我國農村社會保障法律制度缺陷及完善

王乃政

摘要： 社會保障制度被稱為社會的減壓器和安全網，對社會的穩定起著至關重要的作用。城鄉二元的經濟發展戰略使得我國社會保障制度也呈現二元化的特征。目前我國農村社會保障法律制度由于立法層次較低、缺乏有效的保障機制、相關制度缺乏可操作性等諸多原因，使得其無法高效地發揮其作用。為此，從農村最低生活保障、養老保險、醫療保險三種方面提出了改善我國農村社會保障法律制度的突進。

關鍵詞：農村；社會保障；法律制度

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.063

1我國農村社會保障法律制度存在的缺陷

1.1立法層次較低

目前，我國農村社會保障法律法規立法層次較低，使得法律責任制度和法律效力的缺失。我國農村社會保障法本應由全國人民代表大會及其常務委員會來制定，法律效力應該僅次于憲法，但是目前我國對于農村社會保障主要使用“軟法”之治，使得我國農村社會保障法律體系的建設主要依靠各項“規定”、“辦法”、“意見”、“決定”、“通知”等方式進行，缺乏足夠的法律效力，直接導致了我國農村社會保障法律建設缺乏連續性、強制性和穩定性，隨意性較大。

我國自從改革開放以來，我國全國人民代表大會及其常務委員會尚未出臺一部專門規范農村社會保障的基本法律，國務院制定的很少出臺相關的行政法規，大部分規定主要是相關部委頒布，不難看出我國農村社會保障立法層次較低的現實。同時，我國社會保障法律體系的管理主要基于國家相關政策和共產黨決議，導致了我國農村社會保障法律體系的管理存在較強的易變性、臨時性和模糊性，從而使得我國農村社會保障體系的管理存在前后矛盾、起起伏伏的特點。在這種管理模式下，我國農村社會保障法律體系的運行效率大打折扣，增加了其運作成本。

1.2缺乏有效的保障機制

任何制度都必須與一系列配套制度協調發展和良性互動才能保證其有序的運行，無法獨立存在。社會保障制度體系的良好運轉無法脫離司法、行政執法、法律監督、仲裁等其他相關保障制度的依托。我國農村社會保障制度存在著政出多門等一系列問題，對我國農村社會保障體系的運轉效果起到了嚴重的制約。目前我國農村社會保障機制的缺失主要表現在制裁措施和責任規范的缺失，同時各類保障基金的管理較為混亂，基金的違規使用和違規投資也是較為普遍的現象。另外，社會保險基金缺乏有效的刑法保護，使得相關的違規違法行為無法得到有效的制裁和懲罰，使得其管理形成惡性循環，導致了嚴重的后果。

1.3相關制度缺乏可操作性

目前，我國農村社會保障的監管機制較為薄弱。例如，目前我國的農村養老保險基金的征繳、使用和管理都由當地民政部門進行，三種權利集中于一個部門使得養老保險的管理缺乏足夠有效的控制和監督。這種模式容易導致基金的違規使用和發放、挪用、擠占、揮霍和貪污等情況。我國農村養老保險與城鎮養老保險不用，農村養老保險以農戶個人繳款為主，集體給與一定的補助。同時，我國養老保險主要投資于政府債券和銀行存款，不能進行直接投資，因此如果一旦市場利率下降，養老保險基金的收入將無法得到保障，使得其無法快速增值，無法滿足現實的養老金發放需求。國家不對農村養老保險給與補貼，農村養老保險只能投資于低利率的存款產品，使得農村養老保險逐漸萎縮。

我國農村醫療保險也存在模式較為單一等問題，仍然局限于“小錢保小病”的合作醫療制度，對于需要高額醫療費用的疾病缺乏有效的救助與保障。雖然目前我國逐漸將胃癌、肺癌等多種重大疾病納入了醫療保障體系中，但是該制度仍然有許多地方急需完善，例如新型農村合作醫療的意見要求為市一級，而其統籌區域多在縣一級；新型農村合作醫療和城鎮居民醫保的管理歸屬于不同的部分，使得新型農村合作醫療的推進和與城鎮居民醫保的協調存在一定的苦難。

2完善我國農村社會保障法律制度的路徑

2.1完善我國農村最低生活保障法律制度

首先應該從法律規范著手，制定相關的法律保證我國農村保障制度處于法制化和規范化的管理之下。目前我國尚未出臺一部完整的農村最低保障法律規范對救濟內容、對象、標準、方式、經費來源等作出詳細的規范，因此目前我國應該盡快出臺相關法律規范對農村最低生活保障的保障范圍、保障標準、保障資金的籌集、管理體制及操作程序作出全方位的規定，使其所有流程能有有法可依。其次應該構建城鄉一體化的最低生活保障制度，雖然城市與農村之間存在著經濟發展水平不同的差異，但是其最低生活保障的本質是相同的，因此政府應該逐步推進城鄉一體化的最低生活保障制度，使農村和城市的最低生活保障逐漸趨于統一。

另外，對最低生活保障制度與其他救助制度進行整合也是改善目前農村最低生活保障的重要方面。目前，我國主要的專項救助包括醫療救助、教育救助和住房救助等，但是這些救助對象都為最低生活標準的保障對象，使得部分略高于最低生活保障的人群無法享受到相應的救助，使得部門本應該被救助的對象無法得到相應的救助。最后足夠的資金支持是農村最低生

2.2完善我國農村養老保險法律制度

研究表明，新的養老保險制度發揮其功效與效益通常需要20左右時間，我國在未來20年將逐步向老齡化社會發展，因此目前應該積極對農村養老保險制度實施改革，建立起覆蓋范圍廣、保障方式多樣、保障水平高，資金來源多樣化、服務社會化和管理規范化的農村養老保險法律制度體系。對于農村養老保險法律制度的改革應該從參保對象，制度模式、籌資機制和保障水平四方面著手。

保障對象方面，對于參保對象，可以采取強制性參保與自愿參保相結合的方式，對于相對富裕地區的農民可以采取強制性參保的方式，對于經濟條件相對較差地區的農民可以采取自愿的參保方式。對于參保人的年齡要求可逐步放寬至男性16-60歲，女性16-55歲，使得養老保險可以惠及更多的人群。對于投保地區，農村可以在戶口所在地參加當地的養老保險。同時應該重視被征地農民、本地企業就是農民和外出務工農民的養老保險制度的完善。

制度模式方面，在目前制定全國統一農村養老保險制度時機尚未成熟之際，我國應該實施單行立法或者制定地方性條例的方式對農村養老保險制度進行完善，為全國統一的立法提供經驗。籌集方面，農村人口基數大，政府無法提供全面的資金支持，因此對我農村養老保險，仍應該以農民自繳、集體補助與國家扶持相結合的方式進行。保障水平方面，可以對農村養老保險設置多個層級，分為高中低三個檔次，滿足不同經濟條件的農戶需求，自繳越多，達到法定年齡得到的補助相應越多。

2.3完善我國農村醫療保險法律制度

對于我國農村醫療保險法律制度的完善應該從完善立法、建立多層次的醫療保障模式、完善監督機制和加強農村醫療事業的監管四個方面進行優化。立法的完善是我國目前農村醫療保障制度建立的根本，對于其完善應該首先提高其立法層次，使更多的和更高等級的職能部門參與到其立法中來。各地區經濟發展存在著差異，因此對于農村醫療模式的建立應該從實際出發，因地制宜的選擇適合當地發展的模式。醫療保險制度能否穩步發展的前提是完善的監督管理機制，首先應該制定對醫院的監督管理機制，防范醫院道德風險增加農村醫療保障系統成本；其次應該建立對資金的管理部門的監督管理機制，防止資金不合理使用的現象。