集體土地與堤防、灘涂、河流間確權的實踐

馬 堯，孫 超，易四海，熊義順

（1.武漢市不動產登記中心，湖北 武漢 430014）

集體土地與堤防、灘涂、河流間確權的實踐

馬 堯1，孫 超1，易四海1，熊義順1

（1.武漢市不動產登記中心，湖北 武漢 430014）

因項目建設、河道整治引起的集體土地與堤防、灘涂、河流水面之間的權屬爭議越來越多，也越來越復雜，如何確定權屬就成了解決問題的關鍵。結合工作實踐，分析了所經辦案例的具體做法，在把握土地權屬爭議特點的基礎上，提出了幾點不留死角、不產生新矛盾的工作思路。

權屬爭議；土地確權；堤防；灘涂；河流水面

土地權屬是否存在爭議是衡量土地價值的基本要素，對土地利用、土地開發、土地流轉等有著重要的影響。隨著城市建設的高速發展，各類權屬爭議呈現高發態勢。武漢兩江四岸，河流、湖泊眾多，快速發展的城市建設使用地矛盾日趨激烈，而農民集體所有土地與堤防、灘涂、河流水面之間的權屬爭議尤為突出[1]，一方面堤防的形成大多歷史久遠，另一方面農民集體又長期占用，如何妥善解決此類權屬爭議就成了棘手的問題。歸根到底，土地權屬爭議就是因土地所有權和土地使用權的歸屬問題而發生的爭議，如何查閱歷史資料，依法依規找到土地的歸屬就成了解決爭議的關鍵。

1 案例分析

1.1 甲河綜合整治工程權屬調查

1.1.1 項目情況

為防洪、滅螺、整合土地資源，提升甲河景觀及土地利用價值，武漢市開展了甲河綜合整治工程。為順利推進項目，摸清整治范圍的土地情況，該工程首先開展了權屬調查。在調查中發現，甲河行政主管部門和周邊相鄰的農民集體對甲河堤防、灘涂、河流水面用地的界址認定意見迥異。相鄰的農民集體普遍認為甲河為各村農民生活、生產區域，堤防及附屬設施用地是在原集體土地上修建而成，修建時未給予補償，而灘涂用地上均有農民耕種的作物，河流水面則與其生活息息相關，因此堤防、灘涂用地以及河流應為相關農民集體所有；甲河行政主管部門則依據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》《湖北省河道管理實施辦法》以及《武漢堤防志》的相關記載[2]，認為甲河堤防及附屬設施屬國家投資修建，受其管理，應屬國家所有，而灘涂、河流水面則毫無疑問屬國家資源，為國家所有。

根據甲河行政主管部門的申請，當地土地行政主管部門受理了甲河土地登記申請，并對申請人提交的土地登記申請書、申請人身份證明材料、土地權屬來源證明、地籍調查表、宗地圖以及宗地界址坐標等資料進行審查。審核后進行了登報公告，公告期內，相關各村提出了異議，因異議事實不充分、資料不齊全作異議不成立處理，公告期滿后報人民政府批準，核發了《國有土地使用證》。

隨后，相關各村向省政府提請行政復議，經調查取證，省政府認為當地人民政府的登記發證行為事實清楚、依據正確、程序合法，予以維持土地登記行政行為。之后，相關各村又向初級人民法院提請行政訴訟，經審判，法院認為土地登記資料真實有效、來源合法，能夠證明土地為國有，而甲河行政主管部門提供的資料能夠證明其一直履行對甲河的管理職責，同時駁回了相關各村的訴訟。

1.1.2 權屬確定的具體做法

1）根據《中華人民共和國憲法》第九條、《中華人民共和國物權法》第四十六條、四十八條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有”[3]，以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二章第二條依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂屬國家所有和原國家土地管理局《關于確定土地所有權和使用權的若干規定》第四條、第十一條河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未征用且迄今仍歸農民集體使用的外，屬于國家所有等相關法律法規規定，確定甲河河流水面、灘涂、堤防及附屬設施屬國家所有。

2）根據《地籍調查規程》，土地行政主管部門下達指界通知書，通知利害關系人現場指界。甲河行政主管部門沿河流兩岸堤防背水面堤腳邊指出其管理范圍，土地行政主管部門根據其指出范圍結合利害關系依法提供證明文件的事實，依據相關法律法規按程序確定了權屬。

1.2 某村“城中村”改造權屬調查

1.2.1 項目情況

漢江邊某村，世代居住生活在某灘涂與漢江堤周邊。近來，該村開始了“城中村”改造建設，在進行摸底調查時，該村認為堤防、灘涂用地為其所依托的土地，應為集體土地，而漢江河行政主管部門認為，根據法律法規堤防、灘涂、河流水面受其管理，屬國家所有。由于雙方各執己見，此處“城中村”改造也無法推進，該地區臟、亂、差的環境依舊無法改善。

為支持城市建設，推進項目進度，解決權屬爭議，相關機構介入調查。經過資料收集以及半年多的協調，最終達成一致，雙方在《地籍調查表》上簽字蓋章[4]。

1.2.2 權屬確定的具體做法

1）堤身（土堤本身）及附屬設施確定為國有土地。

2）迎水面及灘涂用地，除農民集體提供了土地改革和建立人民公社時分配給農民的集體土地權屬來源證明材料，且一直使用至今，確定為集體所有外，均確定為國有土地；背水面除水務部門能拿出相關征地、登記等資料外，均按現狀使用情況確定權屬性質。

以上兩個案例都存在一個共同點——雙方均無法提供權源資料，農民集體無法拿出證明資料，水務部門只有法律法規和歷史文獻支撐，我們不妨來看一下武漢市農村集體土地確權登記發證中對此類情況的具體做法。

1.3 農村集體土地所有權確權登記發證

1.3.1 項目情況

為貫徹落實《國土資源部、財政部、農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發[2011]60號）[5]、《省國土資源廳、省財政廳、省農業廳關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（鄂土資發[2011]91號）等文件精神，武漢市農村集體土地確權登記發證工作于2012年正式啟動。工作初期各項工作均按計劃順利推進，工作中期，有單位開始反映堤防、灘涂、河流與集體土地之間的界線難以界定，之后，該類問題就成了阻礙工作推進的絆腳石。如何處理好水、灘、堤與集體土地的關系就成了該項任務能否如期完成的關鍵。

為此，工作責任單位多次組織專家、相關部門進行討論、研究，最終形成初步指導意見。

1.3.2 具體做法

1）堤身（土堤本身）以及迎水面防浪臺土地確定為國有土地。

2）背水面壓浸臺土地原則上確定為國有土地，如有爭議，可暫設為“權屬爭議待定地塊”，工作中按照依法依規的原則，妥善調處權屬爭議。

3）迎水面禁腳地，除農民集體提供了土地改革和建立人民公社時分配給農民集體，有土地權屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地。

4）背水面禁腳地（一是背水面無壓浸臺的，以土堤本身堤角為界起算；二是背水面有壓浸臺的，以壓浸臺坡角為界起算），除依法征用的集體土地為國家所有外，未經征用的農民集體土地仍屬于農民集體所有。

5）迎水面除堤身、禁腳地之外的灘涂。①除農民集體提供了土地改革和建立人民公社時分配給農民集體的土地權屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地；②國有灘涂上長期并至今仍然使用或耕種的土地，土地使用者應依法取得國有土地使用權后，為其頒發國有土地使用證；③國有灘涂上長期并至今仍然使用或耕種的土地，未取得國有土地使用權的，可作備注處理。

2 處理相關權屬爭議的思考

2.1 項目思考

甲河地區綜合整治工程在無任何權源資料的前提下，調查機構首先依據相關法律和行業規范，確定國有土地范圍（即堤防、灘涂、河流為國家所有），其次，根據雙方指界情況確定國有土地與集體土地之間的權屬界線，明確整治范圍。由于農民長期占用并在堤防、灘涂上進行耕種，筆者認為適當給予補償可以化解積怨和社會不穩定因素，也不會出現行政復議和訴訟等麻煩。

某村“城中村”改造，由于無法提供土地改革和建立人民公社時分配給農民集體的土地權屬來源證明材料[6]，因此，該村一直生活、生產的部分土地確定為國家所有，雖該村在《地籍調查表》上認可了界線，但難免有些遺憾。筆者認為對于“城中村”改造可以利用規劃手段，如增加開發用地、還建用地容積率，或將灘涂用地規劃為綠化用地等方式來消除農民集體內心的不滿，有利于和諧社會的建立。

武漢市農村集體土地確權登記發證的做法，詳盡、具體地概括了所有水、灘、堤與地之間的關系，可基本處理他們之間的爭議，但筆者認為土地權屬最好不留死角，以免產生新的歷史遺留問題。如堤身確定為國有，就忽視了民堤的存在，容易產生新的矛盾；對于背水面壓浸臺暫設“權屬爭議待定地塊”的做法就是為將來埋下隱患；對于上述意見，若利害關系人不予配合又當如何處理，沒有明確規定等。

2.2 確權思考

1）民堤，屬農民集體所有。

2）其他堤防。堤身包括前堤腳至后堤腳。土堤堤身為迎水面的防浪臺坡腳至背水面壓浸臺坡腳（未達到規劃設計斷面的堤坡為規劃設計斷面壓浸臺坡腳）[7]；防水墻的堤身為迎水面防浪平臺的擋土墻墻腳至背水面后戧臺擋土墻墻腳（未達到規劃設計斷面堤段為規劃設計斷面）。堤身（土堤本身）確定為國有土地。

3）禁腳地。堤防禁腳地分為迎水面和背水面兩種情況。①迎水面堤防禁腳地范圍為前堤腳50～100 m，灘地不足50 m的，以灘地為禁腳地。該部分除農民集體提供了土地改革和建立人民公社時分配給農民集體的土地權屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地；背水面堤防禁腳地范圍為后堤腳50 m，背水面有道路的，以靠近堤身的規劃道路紅線為界。②背水面禁腳地（一是背水面無壓浸臺的，以土堤本身堤角為界起算；二是背水面有壓浸臺的，以壓浸臺坡角為界起算），除依法征用的集體土地為國家所有外，未經征用的農民集體土地仍屬于農民集體所有。

4）迎水面除堤身、禁腳地之外的灘涂。除農民集體提供了土地改革和建立人民公社時分配給農民集體的土地權屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地。

5）水域。村灣內的小型溝、港、渠確定為集體土地；河流水面、湖泊水面、水庫水面及辦理過用地手續的港、渠確定為國有土地。

[1] TD/T1014-2007.中華人民共和國國土資源部.第二次全國土地調查技術規程[S].

[2] 鄔宗謨.武漢堤防志[M].武漢:湖北人民出版社,1986

[3] 姚紅.中華人民共和國物權法精解[M].北京:人民出版社,2007

[4] TD/T1001-2012.中華人民共和國國土資源部.地籍調查規程[S].

[5] 國土資源部,財政部,農業部,中央農村工作領導小組辦公室.關于農村集體土地確權登記發證的若干意見[Z].2011

[6] 國家土地管理局.確定土地所有權和使用權的若干規定[Z]. 1995

[7] 武漢市第十屆人民代表大會常務委員會.武漢市防洪管理規定[Z].2001

P272

B

1672-4623（2016）10-0095-03

10.3969/j.issn.1672-4623.2016.10.030

馬堯，工程師，主要從事地籍調查、土地登記、變更調查、權籍調查等技術管理工作。

2016-07-15。