防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的思考與建議

◎文/課題組

防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的思考與建議

◎文/課題組

本文從三個(gè)方面揭示了天津市地稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法存在的主要問題與矛盾，并從不同角度和層面剖析了目前稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的原因。在此基礎(chǔ)上，從構(gòu)建完善的稅收法律制度體系、提高稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)水平和職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)等六個(gè)方面，提出了防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的政策思考與建議。

稅收?qǐng)?zhí)法；風(fēng)險(xiǎn)；建議

一、當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

（一）越權(quán)型稅收?qǐng)?zhí)法所引起的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

行政越權(quán)包括具體行政行為的越權(quán)和抽象行政行為的越權(quán)。越權(quán)型稅收?qǐng)?zhí)法一般均為具體行政行為越權(quán)。其主要表現(xiàn)形式如下：一是縱向越權(quán)，也稱層級(jí)越權(quán)。如在中央地方以及其他部門的多方利益博弈中，稅務(wù)部門往往采用靈活的執(zhí)行策略，在權(quán)力的彈性空間內(nèi)在局部和個(gè)案上暗為地方以及本部門謀利，損害了國家利益和公民的社會(huì)利益。二是橫向越權(quán)。這種越權(quán)在多個(gè)層面存在權(quán)力碰撞。如發(fā)生在地方政府之間的利益博弈，在形式和性質(zhì)上表現(xiàn)為區(qū)位利益競爭博弈，實(shí)行非均衡性的稅收政策和優(yōu)惠。

（二）侵權(quán)型稅收?qǐng)?zhí)法所引發(fā)的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

侵權(quán)，是指因不法侵害他人的權(quán)益，依法律規(guī)定，應(yīng)對(duì)所發(fā)生的損害負(fù)賠償責(zé)任的行為。侵權(quán)型稅收?qǐng)?zhí)法應(yīng)是稅收?qǐng)?zhí)法人員基于過錯(cuò)或無過錯(cuò)的作為和不作為，而侵害了稅務(wù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為。侵權(quán)型稅收?qǐng)?zhí)法主要表現(xiàn)在：稅務(wù)機(jī)關(guān)利用公權(quán)力制約和否定稅務(wù)行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)；侵犯稅務(wù)行政相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)權(quán)；違反稅權(quán)法定、法律保留和法律優(yōu)位原則，根據(jù)慣性的權(quán)力本位觀，做出影響稅收行政相對(duì)人的權(quán)利的決定以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的不作為侵權(quán)等。

（三）違反程序性稅收?qǐng)?zhí)法所引起的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體的手段，任何實(shí)體結(jié)果的滿足，都需要依賴一定的程序，程序具有其自身的價(jià)值屬性，它有獨(dú)立于結(jié)果之外的價(jià)值判斷。違反程序性的稅收?qǐng)?zhí)法主要表現(xiàn)在：違反程序公開原則，致使公眾和納稅人不能有效地監(jiān)督稅務(wù)行政權(quán)和督促稅務(wù)機(jī)關(guān)公正執(zhí)法；違反程序公平原則，如在具體稅收?qǐng)?zhí)法過程中，在做出對(duì)納稅人有利害關(guān)系的決定時(shí)，有利害關(guān)系的人員依行政合法性原則應(yīng)回避而未回避；違反程序參與原則，稅收行政相對(duì)人在自身合法權(quán)益受到稅收?qǐng)?zhí)法行為的影響時(shí)，沒有獲得申述理由的權(quán)利；違反程序及時(shí)終結(jié)性原則，如稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有在法律規(guī)定的期間內(nèi)履行自己的職責(zé)，拖沓或故意拖延，致使稅務(wù)行政相對(duì)人的利益遭受損失。

（四）“人治”型稅收?qǐng)?zhí)法所引起的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

“人治”型稅收?qǐng)?zhí)法表現(xiàn)在：第一，不合理的任務(wù)治稅理念。目前，我國稅收計(jì)劃分配的依據(jù)是上年實(shí)際完成數(shù)和計(jì)劃年度預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)增長速度，實(shí)際操作往往依照以前年度的入庫稅額逐年遞增，這種指令性稅收計(jì)劃，使各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)都是完成稅收計(jì)劃為稅收工作中心任務(wù)，這種執(zhí)法理念嚴(yán)重背離了依法治稅理念。第二，稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)的濫用。這種濫用使征稅主體能靈活處理稅收?qǐng)?zhí)法過程中出現(xiàn)的不同情況，以提高稅務(wù)行政效率。但是其實(shí)質(zhì)是犧牲了稅收行政相對(duì)人的權(quán)利和利益。第三，稅收?qǐng)?zhí)法的彈性化和人情化。稅收?qǐng)?zhí)法行為始終處于人情資源與權(quán)力資源的交錯(cuò)狀態(tài)中，隨著稅收?qǐng)?zhí)法行為的深入和升級(jí)，人情和權(quán)力因素的“重量”也隨之升級(jí)并處于每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)之中，違反了稅收公平正義原則。

二、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因剖析

（一）稅收立法缺位

目前，我國經(jīng)過全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議通過的稅收法律只有三部。大部分稅收法律制度由國務(wù)院以條例、暫行規(guī)定的形式頒布，而且暫行條例“暫行”時(shí)間過長，影響了其法律效力。從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，國務(wù)院及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局制定了很多涉稅的規(guī)范性文件，各級(jí)地方政府在吸引投資等經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，也或明或暗的出臺(tái)和制定地方性稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致從公平競爭角度出發(fā)制定的國家稅收政策受到不同程度的沖擊，難以達(dá)到預(yù)期的效果。同時(shí)，現(xiàn)行稅收政策存在一些盲點(diǎn)或違反上位法的現(xiàn)象，背離了稅收法定原則。涉稅規(guī)范性文件過多過濫，不但企業(yè)難以全部掌握，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)也常常是顧此失彼，從而加大了稅收?qǐng)?zhí)法的難度，加劇稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。另外，具體指導(dǎo)稅收征管活動(dòng)的大量細(xì)則性規(guī)定，是由國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制訂的，屬于典型的行政立法。這種行政機(jī)關(guān)立法權(quán)與行政權(quán)集于一身的體制，已不能滿足市場經(jīng)濟(jì)體制下依法行政與依法治稅的要求。加之《稅收基本法》目前尚未起草，因此造成了很多稅收?qǐng)?zhí)法程序規(guī)定不夠清晰，給稅收?qǐng)?zhí)法帶來了程序性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)中對(duì)納稅人權(quán)利保障的條款過少，過于零亂。憲法中僅規(guī)定了“中華人民共和國公民有依法納稅的義務(wù)”，但沒有規(guī)定納稅人的權(quán)利，《稅收征收管理法》雖規(guī)定了納稅人權(quán)利，但并沒有具體化與明確化，其他法律法規(guī)對(duì)納稅人權(quán)利的規(guī)定也零亂不全，納稅人無從對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行使監(jiān)督權(quán)。過分強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)。納稅人被稅務(wù)機(jī)關(guān)稱為納稅義務(wù)人，是服從者和被管理者，而不是納稅服務(wù)對(duì)象。納稅人缺乏權(quán)利觀，納稅人沒有遵從稅法的自覺意識(shí)，只注重自身利益的最大化，缺乏依法維權(quán)意識(shí)，在稅收?qǐng)?zhí)法過程中不重視自身的程序性權(quán)利。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢等外部環(huán)境改變導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，客觀決定了稅收?qǐng)?zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)將逐步加大。首先，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營形式復(fù)雜化，使得納稅人偷逃稅形式多樣、手段翻新、日趨隱蔽化，這些都增加了稅務(wù)部門實(shí)施稅源監(jiān)控和稅務(wù)檢查的難度，同時(shí)也增大了稅收?qǐng)?zhí)法的程序風(fēng)險(xiǎn)。其次，稅收行政管理相對(duì)人的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)行為能力日益增強(qiáng)。通過法律途徑，包括復(fù)議、訴訟、控訴等維護(hù)自身合法權(quán)益，已為越來越多的納稅人所接受和采用。稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員任何損害納稅人正當(dāng)權(quán)益的執(zhí)法行為都可能引發(fā)行政訴訟。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)稅務(wù)部門的關(guān)注程度越來越高，稅收工作任務(wù)重、責(zé)任大、矛盾多的行業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)一步加大了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，特別是程序性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

（三）稅務(wù)人員自身素質(zhì)引發(fā)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

高素質(zhì)的稅收?qǐng)?zhí)法人員是保證稅收?qǐng)?zhí)法程序合法化的有力保障，但是現(xiàn)階段目前稅收?qǐng)?zhí)法人員的水平和素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高，主要存在如下問題：稅收?qǐng)?zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。稅收?qǐng)?zhí)法依然以“權(quán)治”為執(zhí)法理念，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，以權(quán)力制約權(quán)利為執(zhí)法模式，重習(xí)慣輕法律，重權(quán)力輕責(zé)任，憑感覺、經(jīng)驗(yàn)和關(guān)系執(zhí)法，執(zhí)法方式簡單，容易導(dǎo)致征納雙方矛盾激化，干擾正常的稅收征管秩序，不能保證稅收?qǐng)?zhí)法公平和公正，從而埋下了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的隱患。缺乏程序意識(shí)，重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象普遍存在。對(duì)應(yīng)當(dāng)履行告知程序的不告知；該采取稅收保全措施的不采取；文書送達(dá)不按照法律規(guī)定進(jìn)行送達(dá)，帶來稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患。部分稅務(wù)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中隨意性較大，實(shí)體法運(yùn)用不準(zhǔn)確，程序法使用缺位，直接引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。責(zé)任心不強(qiáng)，如就納稅人同一違法事實(shí)，先后下達(dá)多份不同的處罰決定，讓納稅人無所適從。少數(shù)稅務(wù)人員缺乏法制觀念和廉政意識(shí)，往往以“執(zhí)法者”自居，缺乏同時(shí)也受其他執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的法制觀念和廉政意識(shí)，忽視了自身應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也很少注意到稅收?qǐng)?zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)的存在。

（四）稅務(wù)司法保障體系不夠健全引發(fā)的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

我國現(xiàn)行稅務(wù)司法保障體系，并沒有表現(xiàn)出其保障稅務(wù)執(zhí)法的基本功能，難以為稅務(wù)執(zhí)法提供強(qiáng)有力的后盾。在稅收犯罪案件處理中，由于以罰代刑的問題普遍存在，致使對(duì)于涉稅犯罪打擊力度不夠。在實(shí)際工作實(shí)踐中，很多稅收違法行為不能及時(shí)受到制裁，導(dǎo)致涉稅違法犯罪成本低，影響了稅法的剛性和權(quán)威，在很大程度上縱容了稅務(wù)違法行為，從而加劇了稅收?qǐng)?zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)和難度。同時(shí)，稅務(wù)部門與公檢法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)不夠順暢，多數(shù)涉稅案件未能按照法定程序執(zhí)行，不能有效打擊涉稅的違法犯罪活動(dòng)，降低了稅務(wù)執(zhí)法的水平和質(zhì)量，加劇了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的政策思考與建議

（一）構(gòu)建完善的稅收法律制度體系

貫徹稅收法定主義的前提就是有法可依。只有通過完善稅收立法，不斷提高立法的質(zhì)量，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)不斷降低。首先，建議盡快出臺(tái)稅收領(lǐng)域的“憲法性文件”——《稅收基本法》，構(gòu)建完善的稅收法律體系。《稅收基本法》應(yīng)以憲法為基本指導(dǎo)思想，就稅收的基本問題及其法律制度的基本原則、管理體制、稅收法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)以及稅務(wù)司法保障等方面內(nèi)容予以明確，并對(duì)其他各行稅收法律、法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和制約。其次，提高稅收立法層次，確保稅收法律的剛性。對(duì)現(xiàn)行稅收法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行清理，按照法律優(yōu)先的原則，根據(jù)法律效力的高低不同，廢止與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的，或超越職權(quán)范圍制定的涉稅規(guī)范性文件。不斷提高立法技術(shù)，制定前瞻性較強(qiáng)的稅法文件。減少稅收法律變換頻率，增強(qiáng)稅收立法的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。第三，建立統(tǒng)一規(guī)范的稅收法律解釋機(jī)制，包括建立稅法公告制度，納稅人對(duì)稅收法律的釋疑制度及稅收法律法規(guī)范本制度，以某種法律形式明確稅法的解釋機(jī)關(guān)、解釋標(biāo)準(zhǔn)和原則，明確稅法的解釋權(quán)限和解釋效力，禁止對(duì)稅法做擴(kuò)大解釋或類推解釋，避免稅收?qǐng)?zhí)法中的隨意性。

（二）提高稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)水平和職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)

稅收?qǐng)?zhí)法效果的優(yōu)劣，直接取決于稅收?qǐng)?zhí)法人員政治、業(yè)務(wù)等各方面綜合素質(zhì)的高低。擁有一大批穩(wěn)定的高素質(zhì)人才，稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍廉潔自律、社會(huì)形象好、善打硬仗、攻堅(jiān)克難，才能適應(yīng)新形勢下的稅收?qǐng)?zhí)法的客觀要求。

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有不確定性，其中最為重要的因素就是稅收?qǐng)?zhí)法人員的綜合素質(zhì)。稅務(wù)管理人員整體素質(zhì)的提高，可以保證稅收?qǐng)?zhí)法行為的規(guī)范，最大限度地減少稅收?qǐng)?zhí)法的隨意性，切實(shí)降低并有效化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高稅務(wù)人員的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)技能、計(jì)算機(jī)操作技術(shù)以及協(xié)調(diào)能力，同時(shí)針對(duì)稅收管理中易發(fā)生違法行為的環(huán)節(jié)有重點(diǎn)地進(jìn)行培訓(xùn)。建立定期崗位交流制度，在不同崗位、不同業(yè)務(wù)、不同部門間開展崗位輪換，不但有利于復(fù)合型人才的培養(yǎng)，也可以避免長期在同一部門和崗位上工作產(chǎn)生的玩忽職守和職業(yè)懈怠現(xiàn)象。同時(shí)，強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，將防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任結(jié)合起來，通過制度約束其執(zhí)法行為。大力開展職業(yè)道德教育，健全稅收?qǐng)?zhí)法人員的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)稅務(wù)干部樹立正確的權(quán)力觀與價(jià)值觀，從根源上杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等違法犯罪行為。

筆者認(rèn)為，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法，關(guān)鍵在于確立以稅收征管質(zhì)量為核心的考核指標(biāo)，改變以是否完成稅收任務(wù)為考核標(biāo)準(zhǔn)的做法，主要考核稅法是否被準(zhǔn)確地執(zhí)行，并建立起一套科學(xué)的考核指標(biāo)體系，如稅務(wù)登記率、按期申報(bào)率、按期入庫率、稅務(wù)文書使用準(zhǔn)確率、稅務(wù)行政執(zhí)法準(zhǔn)確率、納稅人投訴率等多種指標(biāo)，形成規(guī)范化和制度化的考核體系。有效整合征管質(zhì)量考核、人事監(jiān)察考核、稅收管理員能級(jí)考核與執(zhí)法責(zé)任制考核等各種考核制度，建立以執(zhí)法責(zé)任制考核為中心的相對(duì)統(tǒng)一的考核機(jī)制，將執(zhí)法責(zé)任制與能級(jí)管理、績效考核等其他配套機(jī)制結(jié)合起來，建立健全執(zhí)法責(zé)任和行政管理責(zé)任相一致的約束激勵(lì)機(jī)制。

（三）制定和實(shí)施稅收?qǐng)?zhí)法的操作規(guī)范

為了規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法，應(yīng)根據(jù)各種稅收征管程序性法律、法規(guī)和規(guī)章的要求，制定用以規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的切實(shí)可行的操作規(guī)范。這些行為規(guī)范包括：稅收征管日常工作規(guī)范、稅務(wù)行政強(qiáng)制操作規(guī)范、納稅擔(dān)保、保全操作規(guī)范、稅務(wù)機(jī)關(guān)行使代位權(quán)、撤銷權(quán)操作規(guī)范、稅款優(yōu)先權(quán)操作規(guī)范和稅務(wù)行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)范等一系列相關(guān)執(zhí)法操作規(guī)范。主要是明確各項(xiàng)稅收?qǐng)?zhí)法行為的法律依據(jù)、法律程序，將法律、法規(guī)、規(guī)章和行政解釋中對(duì)某一行為的分散規(guī)定集中起來，對(duì)原則性和抽象的規(guī)定加以具體化，對(duì)有關(guān)的方法、手段和各種注意事項(xiàng)加以明確和規(guī)范，對(duì)各種特殊情況的處理做出明確的說明，形成周密、完善的操作流程和操作說明，作為稅務(wù)機(jī)關(guān)各項(xiàng)稅收征管活動(dòng)的工作指導(dǎo)和行為規(guī)范。

（四）構(gòu)建完善的稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制

由于主客觀因素的存在，在執(zhí)法中稅務(wù)人員出現(xiàn)差錯(cuò)也是在所難免，需要建立相應(yīng)的制度降低執(zhí)法過程中的不確定性，建立監(jiān)督制約機(jī)制來防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的有效措施。當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法中防止權(quán)力異化的思路，應(yīng)當(dāng)是通過日常職能的分工和相互牽制，在權(quán)力之外構(gòu)建一套完善的制度體系，監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行方式。首先，建立事前監(jiān)督機(jī)制，依據(jù)《稅收征管法》和《行政處罰法》等法律法規(guī)，建立執(zhí)法程序及規(guī)范性文件審查機(jī)制，定期對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)法程序及規(guī)范性文件進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程程序銜接、規(guī)范性文件沖突、操作性不強(qiáng)等導(dǎo)致的稅務(wù)管理漏洞，盡早對(duì)其進(jìn)行修正，減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，結(jié)合稅收征管改革，明確劃分征收、管理和稽查三個(gè)環(huán)節(jié)的工作職責(zé)，形成分工合理、權(quán)責(zé)分明、科學(xué)管理的新機(jī)制；堅(jiān)持稅務(wù)稽查的查案、審理和執(zhí)行徹底分離；做好稅務(wù)違法案件查處工作中立案調(diào)查、審理與做出處罰決定和收繳罰款的分離工作。按照稅收征收、管理、稽查、處罰、復(fù)議分離和制約的原則，建立健全稅務(wù)執(zhí)法系統(tǒng)的內(nèi)部管理制度，因地制宜地實(shí)行專業(yè)化管理，科學(xué)分解稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，形成互相制約、互相監(jiān)督、互相促進(jìn)的制衡關(guān)系，防止越權(quán)執(zhí)法或?yàn)E用執(zhí)法權(quán)。第三，建立起由稅源監(jiān)控系統(tǒng)、稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部檢查監(jiān)督制度、職能部門的檢查監(jiān)督制度、納稅人監(jiān)督制度為一體的多層次、全方位、立體化的監(jiān)督體系。稅源監(jiān)控系統(tǒng)是考核稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收努力程度、稅款入庫真實(shí)性的依據(jù)，是監(jiān)督稅收?qǐng)?zhí)法是否依法進(jìn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的檢查監(jiān)督工作主要是運(yùn)用設(shè)置的稅收工作考核指標(biāo)體系，由上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的日常工作進(jìn)行檢查監(jiān)督。職能部門的檢查監(jiān)督主要是審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、人大專門委員會(huì)以及委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行專項(xiàng)檢查和全面檢查的全方位檢查。納稅人監(jiān)督制度是通過稅收?qǐng)?zhí)法公示制度、稅務(wù)行政復(fù)議制度、稅務(wù)行政訴訟制度、稅務(wù)行政賠償制度和稅務(wù)聽證制度對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，并通過行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)組織等機(jī)構(gòu)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行定期評(píng)估。通過構(gòu)建全方位、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，形成對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的全面監(jiān)督，以確保對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督的有效性。

（五）健全和完善稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制

建立健全和完善稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是遵循權(quán)力與責(zé)任相一致的原則，結(jié)合稅收征管考核指標(biāo)體系的建立，通過稅收法律、法規(guī)將稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)執(zhí)法人員執(zhí)法的責(zé)任和目標(biāo)以及行使職責(zé)過程中的義務(wù)和權(quán)力明確、具體地加以規(guī)定，形成系統(tǒng)而嚴(yán)密的規(guī)范體系，而不僅僅是原則性的規(guī)定。二是遵循權(quán)利本位原則，通過切實(shí)可行的納稅人、扣繳義務(wù)人權(quán)利救濟(jì)制度，督促稅務(wù)執(zhí)法人員依法履行其法定職責(zé)。稅收征管實(shí)踐已經(jīng)證明，有效的稅收權(quán)利救濟(jì)制度能夠給稅法的正確貫徹實(shí)施以強(qiáng)有力制約。三是通過稅收征管中的分權(quán)與制衡，使稅務(wù)執(zhí)法人員與權(quán)力的直接利益保持應(yīng)有的距離，防止稅收?qǐng)?zhí)法人員權(quán)力的濫用。

全面推行和落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，當(dāng)前可以從以下幾方面著手：一是以建立和落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法過錯(cuò)追究制作為突破口。對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法者不按法律辦事，不履行應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)的；稅收?qǐng)?zhí)法人員故意或者重大過失造成的納稅人稅負(fù)明顯不公的；有稅不收或少收的；無稅硬收多收的，都應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任或法律責(zé)任，給予相應(yīng)的處罰。二是認(rèn)真落實(shí)重大稅務(wù)案件審理制度。國稅總局頒發(fā)的《重大稅務(wù)案件審理辦法》已經(jīng)修訂完成，并于2015年2月1日起實(shí)施。各省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盡快制定貫徹落實(shí)的具體辦法，進(jìn)一步規(guī)范重大稅務(wù)案卷審理范圍、審理標(biāo)準(zhǔn)和審理程序，建立各級(jí)重案審理委員會(huì)，明確重案審理委員會(huì)辦公室職責(zé)。各級(jí)稽查部門都要提高對(duì)重大稅務(wù)案件查處工作的重視程度，認(rèn)真貫徹落實(shí)重大稅務(wù)案卷審理辦法，防范在案件查辦中涉及的各類稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是進(jìn)一步規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用。為更好地規(guī)范裁量權(quán)的運(yùn)用，必須主動(dòng)公開裁量權(quán)基準(zhǔn)，按照公開透明、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的原則，細(xì)化稅收違法違章情節(jié)，量化不同情節(jié)相適用的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，努力做到對(duì)同一性質(zhì)、危害程度相近的違法行為實(shí)施相同等級(jí)或相同違法稅額倍數(shù)的處罰，減少自由裁量空間，以達(dá)到限權(quán)的目的。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)的信息化管理，把相關(guān)要求嵌入到相關(guān)征管和稽查軟件中，保證裁量基準(zhǔn)的公平性和剛性。嚴(yán)格界定稅收違法事實(shí)證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)細(xì)化現(xiàn)有的違法事實(shí)證據(jù)類別和形式以及認(rèn)定程序標(biāo)準(zhǔn)，包括證據(jù)可采性、舉證責(zé)任、證據(jù)的判斷和證明標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)層面，確保所有案件都有可靠的證據(jù)鏈支持。探索建立稅務(wù)行政處罰電子管理系統(tǒng)，通過設(shè)置相應(yīng)的參數(shù)，以運(yùn)行計(jì)算公式的方式自動(dòng)生成處罰結(jié)果。四是認(rèn)真對(duì)待投訴舉報(bào)，依法查辦稅收?qǐng)?zhí)法中的違紀(jì)違法行為。進(jìn)一步暢通投訴舉報(bào)渠道。充分利用網(wǎng)絡(luò)信箱、舉報(bào)熱線電話、信訪等多種形式和渠道，接受社會(huì)公眾的舉報(bào)投訴，保障社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)的行使。建立健全問題線索管理機(jī)制，按照擬立案、初核、暫存、留存和了結(jié)五類方式，確保線索核實(shí)和辦案工作的有效開展。改進(jìn)查辦稅收?qǐng)?zhí)法違紀(jì)案件的方式方法，加大案件查辦力度和“一案雙查”力度，堵塞管理漏洞，切實(shí)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于壓案不查、瞞案不報(bào)的，嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（六）建立稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范與管理機(jī)制

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)管理理論的基本原理，建立包括稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)、控制和處理等措施的防范與管理機(jī)制。以完整的管理理論為基礎(chǔ)，以數(shù)量分析和信息技術(shù)為支撐，以積極、主動(dòng)的管理提高納稅長效遵從，從而最大限度地降低稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。首先是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，即對(duì)尚未發(fā)生的、潛在的和客觀的各種風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)、連續(xù)地進(jìn)行識(shí)別和歸類，并分析稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因。認(rèn)真分析稅收?qǐng)?zhí)法的全部工作流程，逐一進(jìn)行調(diào)查分析從中發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，找出風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因素，分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生后可能帶來的后果和損失。其次，著手建立稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，深入剖析稅務(wù)執(zhí)法過錯(cuò)案例，尋找可能引起稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的各種因素和表現(xiàn)，并按規(guī)則進(jìn)行量化，找出風(fēng)險(xiǎn)形成的規(guī)律，做出標(biāo)記，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，按風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別計(jì)算分值，進(jìn)行警示。

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中國稅務(wù)學(xué)會(huì)《稅收法制、地方經(jīng)濟(jì)稅收研究》課題組

課題參與單位：

天津市稅收科學(xué)研究所

天津市地方稅務(wù)局法制處

執(zhí)筆人：劉群

責(zé)任編輯：解忠艷 曲寧

F812.42

A

1006－1255－（2016）07－0055-06