海南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題研究

林麗娟

（海口經(jīng)濟學院，海南海口571127）

海南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題研究

林麗娟

（海口經(jīng)濟學院，海南海口571127）

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款在優(yōu)化農(nóng)村資源配置和推進農(nóng)村金融創(chuàng)新、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面起著積極的作用。本文深入闡述了海南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基本情況，分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素，在此基礎(chǔ)上對如何開展好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵鉀貸款進行了思考，并提出了一些建議。

海南；土地經(jīng)營權(quán)；抵押；貸款

一、海南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基本情況

據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2015年6月末，海南省已有三亞、東方、海口、瓊海等14個市縣全面開展了確權(quán)登記頒證工作。全省測量農(nóng)村土地面積已達466.5萬畝，占國土“二調(diào)”農(nóng)村耕地面積的49%，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證近8萬本，建立檔案近22萬卷。2015年5月，海南省省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《海南省全面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，計劃于2015年底前完成確權(quán)土地測量及核查公示工作，2016年底前基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記。近年來隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加快，進城務(wù)工的農(nóng)民不斷增多，而農(nóng)民又不愿放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，所以農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的愿望強烈。海南省計劃建設(shè)全省統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場及服務(wù)中心，包括1個省級流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，22個市縣區(qū)級服務(wù)中心。同時，還將推動實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同制，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁體系，探索基準地價、公開招租競標的流轉(zhuǎn)制度。海南通過大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，大批的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地進行規(guī)模化開發(fā)，形成了集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營管理，但普遍存在融資困難、改造擴建經(jīng)費投入不足等問題，尤其需要金融支持。

2009年，中國人民銀行和銀監(jiān)會在《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》中提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款”。一些地區(qū)隨之圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押開始開展金融創(chuàng)新，并取得了一定的經(jīng)驗和成效。2013年，黨的十八屆三中全會關(guān)于深化土地制度改革，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，全力提升以林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)“三權(quán)三證”抵押融資為重點的“三農(nóng)”金融服務(wù)便利化水平的精神，為激活農(nóng)村土地，促進農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民收入及農(nóng)村融資渠道，解決農(nóng)村融資擔保難的問題，如何開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作進行了積極的探索和思考。
海南省抓住國家推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革機遇，為深入貫徹落實十八屆三中全會和中央2014年1號文件精神，積極探索農(nóng)村金融改革發(fā)展，從推動農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展出發(fā)，在文昌市、澄邁縣開展農(nóng)村金融綜合改革試點，為全面開展農(nóng)村金融改革發(fā)展打牢基礎(chǔ)。為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新金融服務(wù)方式，拓寬融資渠道，扶持“三農(nóng)”發(fā)展，海南省于2012年出臺印發(fā)了《海南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法》，為海南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供了良好的金融運行環(huán)境。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，海南全省累計發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款3000多萬元，讓2000多萬農(nóng)戶及時獲得銀行金融服務(wù)。

二、發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素

1、缺乏可開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)

目前，我國現(xiàn)有涉農(nóng)金融機構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行以及農(nóng)村合作信用社三類。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實力有限，且在縣級以下幾乎無分支機構(gòu)，不直接面向農(nóng)戶，開展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)能力有限；農(nóng)業(yè)銀行是以盈利為目的的商業(yè)性銀行，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性不高，據(jù)調(diào)查，土地經(jīng)營權(quán)處置難、難以變現(xiàn)是目前涉農(nóng)金融機構(gòu)不愿開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的主要原因；農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主要力量，長期服務(wù)于農(nóng)業(yè)，但實力有限，抗風險能力較弱。鑒于農(nóng)村金融機構(gòu)的嚴重缺失，即使法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款，但仍然難以推進。

2、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體不明確

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不確定，使得承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地順利的流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到位，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛屢見不鮮，使得以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押的信貸業(yè)務(wù)難以開展。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)登記在法律上缺乏一定的效力，也是當前涉農(nóng)金融機構(gòu)不愿開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的主要原因。

3、土地價值評估困難

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價值主要由農(nóng)民和金融機構(gòu)協(xié)商確定，或者由地方政府有關(guān)部門工作人員進行評估，缺乏權(quán)威的第三方評估機構(gòu)和評估標準，評估操作隨意性和主觀性較大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)通常期限較短（為5—20年），金融機構(gòu)難以評估此類權(quán)益的價值，實際價值難以合理確定。由于土地承包經(jīng)營權(quán)價值取決于土地承包經(jīng)營的時間、土地經(jīng)營收益，加之受自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營項目等因素影響較大，因此評估機構(gòu)難以對土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值做出準確判斷，土地的實際價值得不到正確定位。評估價值普遍低于土地經(jīng)營權(quán)實際價值，加之評估方法不科學，不僅影響了土地融資功能的發(fā)揮，也降低了銀行的風險控制能力。

4、缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)市場

債權(quán)人接受土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔保的前提是，抵押權(quán)人在債務(wù)人不能履行到期債務(wù)時，可以就土地承包經(jīng)營權(quán)進行拍賣、變賣，以保障自己債權(quán)的實現(xiàn)，這就需要農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場作為拍賣、變賣的載體。海南除個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)市場外，大部分地方?jīng)]有建立土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)大多由農(nóng)戶私下進行。由于流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，流轉(zhuǎn)信息不暢通，無法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行公開競標、拍賣，一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約的情況，金融機構(gòu)處置抵押物難度較大。土地承包經(jīng)營權(quán)難以變現(xiàn)，較大程度上制約了金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性，使得土地抵押融資難題得不到有效的解決，影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣。

5、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備，操作不規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈零星流轉(zhuǎn)、口頭流轉(zhuǎn)、短期流轉(zhuǎn)方式。即使部分農(nóng)戶采用“簽訂合同”的形式進行流轉(zhuǎn)，也無任何簽證手續(xù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備，土地經(jīng)營權(quán)的法律效用不強，導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款失去推廣應(yīng)用的條件，大多涉農(nóng)金融機構(gòu)也不敢以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物。土地流轉(zhuǎn)部門不明確，登記制度缺失，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，導致流轉(zhuǎn)權(quán)益難以得到保障，使土地承包經(jīng)營權(quán)不能進行抵押登記，阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展。

6、風險保障機制缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，需要相應(yīng)的中介組織和必要的風險保障機制。因為，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害和市場風險的能力相對較弱，特別是農(nóng)地抵押貸款用來經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)作物種植的市場風險更大。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，將造成土地上附著物出現(xiàn)重大損失；或因市場形勢發(fā)生變化導致土地上附著物市場價值大幅降低。這都會直接影響貸款經(jīng)營戶的還款能力，導致信貸風險加大，進而降低了金融機構(gòu)發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。另外，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展尚不足，欠完善的農(nóng)業(yè)保險不足以降低農(nóng)民收入的波動性，而農(nóng)民收入是農(nóng)民還貸的主要資金來源。

7、相關(guān)法律法規(guī)障礙

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，但沒有明文規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以做抵押。《擔保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”即使央行和銀監(jiān)會都明確表態(tài)希望各地區(qū)推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，但是基于目前相關(guān)法律法規(guī)的限制，很多地區(qū)都難以實施這項貸款業(yè)務(wù)，即使個別地區(qū)實施了，也很難推進。

三、促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的對策建議

十八屆三中全會公報提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，各地紛紛涌現(xiàn)的農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款金融創(chuàng)新能夠釋放農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ档霉膭詈屯茝V。但在具體操作上，各地區(qū)在試點過程中存在著各種問題和限制。各試點地區(qū)應(yīng)適當放寬對不良率的容忍度，要對農(nóng)民手里的“三權(quán)”價值做科學的評估，從而避免盲目評估帶來的代償風險，應(yīng)針對農(nóng)村金融的特殊性，推出一套適宜的風險防范機制和措施。

1、政策扶持農(nóng)村金融機構(gòu)，強化貸后管理

政府扶持農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展，如提供一定的資金支持，提供必要的技術(shù)支持和培訓，提供財政稅收優(yōu)惠政策，建立農(nóng)村金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵機制，特別對涉農(nóng)貸款投放比例較高的農(nóng)村金融機構(gòu)提供稅收減免和財政補貼等政策激勵。農(nóng)村金融機構(gòu)可以針對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的特殊性，建立貸后跟蹤制度，在貸款發(fā)放后，從資金使用到平時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，不定時地進行貸后調(diào)查，凡是影響貸款到期收回的風險因素，都要引起重視并及時介入解決，最大化降低貸款收回風險。金融監(jiān)管部門應(yīng)對相關(guān)金融機構(gòu)增加農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不良貸款率的容忍度，消除金融機構(gòu)“懼貸”心理，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款更加良性發(fā)展。

2、建立統(tǒng)一權(quán)威的農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)

建立農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)，制定“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估管理辦法”，可以引入中介機構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進行評估，農(nóng)村金融機構(gòu)也可組建獨立的土地流轉(zhuǎn)評估部門，為開展農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。政府或者土地管理部門也可組建獨立的土地流轉(zhuǎn)評估中心，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)價值的評估，為農(nóng)村金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。同時，還可建立科學的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，合理確定農(nóng)村土地價值。

3、加快建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機構(gòu)，健全土地經(jīng)營權(quán)爭議仲裁機制，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)平臺，并明確其相關(guān)職責，即匯集土地使用權(quán)委托流轉(zhuǎn)和受讓的信息，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求的信息，接受供求雙方咨詢；組織開展土地使用權(quán)公開招標競投活動，促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化；協(xié)調(diào)供求雙方有關(guān)事宜，促成流轉(zhuǎn)雙方達成意向，并協(xié)助辦理有關(guān)流轉(zhuǎn)手續(xù)，提供統(tǒng)一的合同格式，做好合同的鑒證服務(wù)；對土地流轉(zhuǎn)跟蹤服務(wù)，協(xié)助調(diào)解合同糾紛，維護土地所有者、承包者和經(jīng)營者三方的合法權(quán)益。

4、逐步完善農(nóng)業(yè)保障機制

加快組織成立農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險機制，降低土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的信貸風險。政府應(yīng)鼓勵和支持保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，對農(nóng)業(yè)虧損進行適當?shù)难a償。農(nóng)村金融機構(gòu)要積極探索多種擔保方式，如對額度較大的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，推行“公司擔保+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”，“收益保證+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”和“基金擔保+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”等方式，進一步降低信貸風險。

5、修訂和完善農(nóng)村土地相關(guān)法律制度

修訂和完善《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》等相關(guān)法律，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以進行抵押獲得貸款，為開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供法律依據(jù)。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的“用益物權(quán)”，是屬于農(nóng)民的“財產(chǎn)權(quán)”，應(yīng)該允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

[1]楊國平、蔡偉：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式探討[J].武漢金融，2009（2）.

[2]何虹、許玲：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的法律完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2013（6）.

[3]王艷萍：土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押及其限制[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011（1）.

[4]楊勇：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問題研究[J].南方金融，2013（5）.

[5]張鶴華：完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的思考和建議[J].現(xiàn)代營銷（學苑版），2011（5）.

[6]中國人民銀行南昌中心支行金融研究處課題組：中國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與金融支持調(diào)查報告[J].金融與經(jīng)濟，2013（10）.

（責任編輯：胡冬梅）

2014年度海南省哲學社會科學規(guī)劃課題，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革視角下海南農(nóng)村金融市場發(fā)展研究，編號：HNSK（GJ）14-26。