寧夏水市場構建總體思路探討

殷會娟，何宏謀，張文鴿

（黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450003，鄭州）

寧夏水市場構建總體思路探討

殷會娟，何宏謀，張文鴿

（黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450003，鄭州）

在黃河流域三級水市場架構基礎上，提出了寧夏回族自治區水市場可圍繞短期租賃和中長期轉讓兩種模式進行構建。根據兩種模式對水市場的運行程序、運作機制等進行了探討，提出了水市場的組織機構包括市場管理機構、評估機構、出讓方、受讓方以及政府部門，對不同組織機構在水市場運行過程中所承擔的職責和作用進行界定，并對寧夏水市場運行的保障措施進行了分析。

水市場；水權交易；黃河；寧夏

一、問題的提出

自2003年起水利部黃河水利委員會把寧夏回族自治區作為黃河水權轉讓試點，黃委、寧夏組織有關部門和單位圍繞水權轉讓需要，開展了大量研究，逐步構建了黃河、寧夏水權轉讓管理體系、技術體系和監測體系，使寧夏水權轉讓有序推進。目前寧夏水權轉讓主要集中在引黃灌區，實施的是農業節水水權轉讓，隨著水權轉讓工作的深入，盡管寧夏水權轉讓實施過程中積累了大量經驗，但同時也存在一些突出問題，制約了寧夏水權轉讓的進一步發展。

寧夏水權轉讓中的問題具體表現在以下幾方面：

①目前寧夏水權轉讓實施的是農業節水水權轉讓，具體來說，工業企業投資灌區干、支斗渠襯砌，節約出來的取水權用于水權轉讓。但近幾年由于國家對寧夏灌區續建配套投資大，資金到位率高，寧夏灌區干渠襯砌率已高達60%，支斗渠襯砌率已高達40%。因此，通過工業企業投資灌區干、支斗渠襯砌節約取水權用水水權轉讓的潛力已經很小，且轉讓方式已不再具有可持續性。

②寧夏黃河流域取水許可指標已細化到縣，其優點是水權明晰，縣級地方政府具有招商引資的明顯主導權。但由于各縣級行政區資源優勢、經濟發展等具體情況差異較大，有些縣級行政區水權指標空置，有些則項目急需上馬卻沒有水權指標。

③寧夏引黃灌區以青銅峽水利樞紐為界，將其分割為上游的衛寧灌區和下游的青銅峽灌區。截至目前，灌區節水用于水權轉讓的潛力極不平衡，衛寧灌區基本已無節水潛力，青銅峽灌區尚有較大的節水潛力，但跨地市級行政區問題制約了水權轉讓的進一步發展。

④2011年中央1號文件提出要大興農田水利建設，中央和省級財政要大幅度增加專項補助資金，同時要引導農民自愿投工投勞。因此，國家投資灌區節水改造節約出來的取水權能否用于水權轉讓以及如何引導農民進行田間節水改造，將節約出來的水量用于短期水權轉讓獲取收益，也是值得深思的問題。

為解決寧夏水權轉讓存在的突出問題，未來水權轉讓應響應黨的十八大號召，向水市場的方向發展，探索出一套適合寧夏水權交易市場的運行機制，同時也為黃河流域乃至全國水市場構建提供探索和借鑒。

二、寧夏水市場構建的框架

根據以往認識，黃河流域水市場的構建可分為三級：第一級水市場為流域級水市場，即省（自治區）與省（自治區）之間的水市場；第二級水市場為省（自治區）級水市場，即省（自治區）內部的水市場；第三級水市場為用戶級水市場，即用水戶與用水戶之間的水市場。結合寧夏特點，寧夏水市場的構建可分為兩種模式，即短期租賃模式和中長期轉讓模式（見圖1）。要圍繞這兩種模式進行市場構建，滿足不同交易對象的交易需要。

圖1 寧夏水市場的架構

短期租賃模式的市場交易期限一般不超過一年，是農業用水之間在一個作物生育期或灌溉期的交易，主要解決短時間、臨時性、應急性、少量用水的需求問題。短期市場的計量、監管難度大，只是作為水權交易市場的補充形式。

中長期水市場是構建寧夏水權交易市場的構成主體，重點解決日益增加的工業用水需求及其他用水需求，中長期轉讓模式的市場轉讓期限一般要達到25年以上，是跨行業的水權轉讓。

三、寧夏水市場的組織體系

水市場的組織機構包括市場管理機構、評估機構、出讓方、受讓方以及政府部門。在水權交易市場運行過程中，不同的組織機構具有不同的職責和作用，承擔著各自的責任、義務和權利。

1.市場管理機構

市場管理機構是為水權交易市場而成立的專職管理部門，在目前水市場還是準市場的階段，市場管理機構應依托寧夏水利廳節水辦組建，對水權交易市場各項具體事務實行日常管理工作。管理人員包括自治區水行政主管部門、灌區管理部門等，用水戶協會作為最基層用水戶的代表，也應參與到市場管理中。

根據水市場管理需求，管理機構的組織結構應包括前期部、市場部以及管理部（見圖2）。前期部負責實施水權交易的前期工作，包括出讓方出讓水權的受理及受讓方的受理，以及對評估機構的管理等；市場部主要負責水權交易的相關事宜，包括交易價格及期限的確定、交易實施中所涉及的相關手續等；管理部主要負責水權交易成功后的市場管理，包括水權交易協議的簽訂、水權交易費用的管理等。

圖2 市場管理機構組織結構

市場管理機構在水市場構建和運作中的作用是保障各個層次水權交易的有序進行，它獨立于買賣雙方，高于買賣雙方。其職責是服務、管理和監督，制定政策；組織相關當事人討論成立水市場，發起建立水市場；運用各種手段調節水市場供給和水權價格，保障水市場供需平衡，為交易雙方提供水權交易、水價、可供水量等信息；監督買賣雙方執行水權交易合同。

2.評估機構

評估機構是獨立于市場管理機構與市場主體的第三方機構，需要對水權出讓方與受讓方進行嚴格的評估，因此評估機構必須是經過相關部門審核、具有一定資質的機構。具備以下資質的單位才能作為評估機構：水文水資源調查評價甲級資質；建設項目水資源論證甲級資質；工程咨詢甲級資質。

評估機構的權利和義務：依據國家規程規范對水權出讓方出讓水量,作出合理客觀的評價；依據國家產業政策對水權受讓方作出合理客觀的評價；對水權交易是否會對相關利益方造成影響作出合理客觀的評價；在詳細分析、比較的基礎上，提出水權交易的參考價格。

3.出讓方

（1）出讓方需具備的基本條件

理論上,只要用水戶具有初始水權，取得地方水行政主管部門或者流域管理機構頒發的取水許可證，并按照有關規定及時足額繳納水資源費，那么，該用水戶就有取水權，就可以出讓自己的水權。但是，結合寧夏水資源管理的現狀，實際操作過程中，必須滿足一定的條件才可以進入市場交易水權：

①用水戶（包括市、縣）的實際用水量小于批準的取水許可量。

②為確保居民用水安全和生態環境安全，生活用水和生態環境用水不得轉讓。

③可交易水量的確定應充分考慮水權出讓區域的生態環境用水要求，避免對生態環境造成不利影響。

④取得農業用水水權的用戶，在通過節水工程將實際取用水量減少到小于批準的取水許可量以內時，才具備出讓資格，出讓水量要小于實際節水量。

⑤取得工業用水水權的用戶，通過改進用水工藝節約的用水量，具備出讓資格，出讓水量要小于實際節水量。

⑥為保護農民的合法用水利益，任何形式違背農民意愿的水權用途轉變均應受到嚴格禁止。

（2）出讓方的權利和義務

水權出讓方首先必須擁有明晰的水權，并且在保證糧食安全等前提條件下有可供交易的水權；同時通過水權交易，有權利得到經濟上或其他形式的補償。市場管理機構應在水權交易實施時，具體統計出出讓灌域所有的農戶數量，根據水權交易價格，將水權交易費用打入農民賬戶，確實保障出讓方權益。

4.受讓方

（1）受讓方需具備的基本條件

受讓方需具備以下條件才有條件進入市場獲得交易水量：

①受讓方需要符合國家的產業政策，符合省級以上發展改革委員會的核準意見中的用水要求和用水總量控制意見。

②受讓方應符合節水減污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行業轉換水量。

③受讓方企業前期工作進展必須得到省級以上國家主管部門的審批。

（2）受讓方的權利和義務

水權受讓方可通過市場獲得其所需要的持續穩定的水資源，承擔水權交易所產生的一切費用，并對水權出讓方進行一定的經濟補償，同時在條件允許情況下經過雙方協商，給予出讓方適當的其他形式的補償與幫助 （如優先使用出讓方勞務人員等）。

5.政府部門

政府在水市場中主要起到主導及監督管理的作用，通過政府及其水行政主管部門的組織協調，減少信息不暢帶來的交易成本的提高，并減少市場風險、價格壟斷和水市場可能帶來的負面效應。加強寧夏水權交易市場的監督管理，切實保障水權轉讓所涉及的第三方的合法權益，保護生態環境，充分發揮市場機制在資源配置中的作用，實行水權有償轉讓，引導水資源向低耗水、低污染、高效益、高效率行業轉移。水權交易市場構建過程中，要建立規范的管理制度，保障監督的有效實施。

在水市場發展過程中，需要加強政府對水市場的管理，因為市場機制本身不可避免地會存在各種失靈，包括滯后性、盲目性、短期性等，同時必須保證國家對水資源所有權的有效行使。由于水資源的特殊性，水權轉讓需要通過一定的水利工程來實現，而作為單個的用水戶通常難以實現或沒有能力完成，因此在交易雙方都有需求時，政府可以行使社會管理和公共服務的職能，發揮宏觀調控的作用，為水權轉讓建立準市場。

政府對水市場的監管主要通過水權轉讓后取水許可證的變更及水權交易協議的備案來實現。

四、寧夏水市場的運行機制

1.水市場運行程序

水權交易從開始實施到最后獲得黃河取水權，需要經過多個環節，因此水市場水權交易程序的設定要能監控水權交易的各個過程。根據短期租賃模式及中長期轉讓模式的特點，設定不同的交易程序。短期租賃模式由于交易時間較短、交易規模較小，因此可簡化交易程序。

寧夏水市場中長期轉讓模式市場運行程序如圖3所示，短期租賃模式市場運行程序如圖4所示。

圖3 寧夏水市場中長期轉讓模式運行程序

圖4 寧夏水市場短期租賃模式運行程序

2.水市場運作機制

（1）工業項目取水指標的獲得

①凡未通過市場交易獲得取水指標的工業項目，行政許可不予受理。

②公益性項目（國家重大扶貧項目、生態移民項目等）的取水指標不受水權交易的限制。 ③進入市場的受讓方工業企業必須是納入國家“十二五”規劃或地方“十二五”規劃的工業項目。

（2）市場開市交易時間

交易時間確定為每季度一次，即每年的2月15日、5月15日、8月15日、11月15日。

（3）交易價格的確定

交易價格的定價模式主要有兩種，其中一種是競價，一種是政府定價。競價模式是通過市場拍賣的形式來實現，由水市場管理機構確定最低交易價格，然后掛牌公開拍賣，價高者得。政府定價模式是由政府水行政主管部門對交易價格進行宏觀調控，確定交易價格的上限約束和規范水價，保護用戶的合法權益。模式借鑒張掖市灌溉用水戶之間水權交易定價方式。《張掖市農業用水交易指導意見》規定農業用水交易價格不超過基本水價的3倍，工業用水交易價格不超過基本水價的10倍，對未實現交易的節余水量由水管單位按照基本水價的120%收購。

（4）市場交易費用的管理

市場交易費用由市場管理機構統一管理，水權交易協議簽訂后，受讓方將交易費用打入專用賬戶，由市場管理機構根據費用構成對出讓方、評估機構、相關利益方等進行分配。

五、寧夏水市場運行的保障措施

水市場運行保障措施包括法律法規、管理制度以及監測體系構建等。

水市場法律法規體系的建設應在政府指導下，由水行政主管部門牽頭，組織有關部門制定。水市場法律法規的制定應遵循國家、流域已有法律法規，并與寧夏現有的相關法規相銜接，作為寧夏水市場的管理依據和交易規則。

管理制度體系的建設主要包括對水市場管理機構的設立與管理，以及水市場管理機構對水市場參與者的管理，對水市場交易的管理等。

水權監測是實踐水權理論和建立水權交易制度不可缺少和不可逾越的基礎性工作。初始水權明晰需要通過水權監測計量來實現，水權流轉需要通過水量這種物質載體而得以實現，出讓方是否依照合同保質保量地出讓水量，受讓方是否按照合同獲取水量，也需要通過水權的監測計量體系對水權交易的執行狀況進行監測和計量。水權交易實施后是否對潛在第三方造成影響、影響程度如何，也需要通過監測體系提供基礎數據，從而保證水市場的可持續性發展。 ■

[1]殷會娟，何宏謀，張文鴿.黃河水市場的構建研究[J].人民黃河，2011（6）.

[2]水利部黃河水利委員會.黃河水權轉換制度構建及實踐[M].鄭州：黃河水利出版社，2008.

[3]張文鴿，何宏謀，殷會娟.黃河可轉讓水權實施范圍探討 [J].中國水利，2011（21）.

[4]李國英.黃河水權轉換的探討與實踐[J].中國水利，2007（19）.

責任編輯 張金慧

General ideas for establishment of water market in Ningxia

Yin Huijuan,He Hongmou,Zhang Wenge

In line with the framework of three-level water market established in the Yellow River Basin,two kinds of models of short-term lease and medium and long-term transfer are employed in Ningxia Hui Autonomous Region.According to in-depth analysis of the operational procedure and mechanism of water market, functions and responsibilities of managerial authorities,evaluators,transferors and transferees and governmental agencies are defined.Safeguarding measures are proposed so as to ensure sound operation of water market.

water market;water right trading;Yellow River;Ningxia

TV213.4+D923.2

：A

：1000-1123（2016）06-0010-03

2016-01-28

殷會娟，高級工程師。

國家自然科學基金項目（51309108），黃河水利科學研究院基本科研業務費專項項目（HKY-JBYW-2016-14）。